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推進農村綜合改革是鞏固農村稅費改革成果的迫切需要，是建設社會主義新農村的重要內容。根據《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》和去年召開的全國農村綜合改革工作會議精神，結合實際，現就推進本市農村綜合改革提出以下實施意見：

一、充分認識農村綜合改革的重大意義

農村綜合改革涉及農村政治、經濟、社會、文化等諸多領域，關系農村生產關系和上層建筑的深刻變革，具有重要意義。開展農村綜合改革，有利于切實解決農村稅費改革的一些遺留問題，消除加重農民負擔的體制性因素，從制度上防止農民負擔的反彈；有利于調整完善農村生產關系和上層建筑，進一步解放和發(fā)展農村生產力，為新農村建設提供體制保障；有利于調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村范圍，促進城鄉(xiāng)資源合理配置，為新農村建設提供必要的財力支持；有利于建立以區(qū)縣政府為主的農村義務教育經費保障機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)義務教育資源配置，推進農村義務教育均衡發(fā)展，為新農村建設提供智力支持；有利于轉變基層政府職能，加強農村社會管理，搞好農村公共服務，健全鄉(xiāng)村治理結構，建立農村工作新機制，為新農村建設提供動力源泉。

二、明確本市農村綜合改革的指導思想、目標和原則

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六屆五中、六中全會精神，全面落實科學發(fā)展觀，堅持“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村”的方針，圍繞建設社會主義新農村，以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制三項改革為重點，帶動農村相關配套改革，進一步解放和發(fā)展農村生產力，鞏固農村稅費改革成果，扎實推進新農村建設。

（二）目標

按照完善社會主義市場經濟體制和中央對**實現“四個率先”的要求，力爭在“十一五”期末，基本完成本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革任務，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、政府保障的農村義務教育體制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度。同時，積極建設社區(qū)事務受理服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心和社區(qū)文化活動中心，推動農村社會事業(yè)配套改革，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進農民減負增收，全面推進新農村建設。

（三）原則

1、堅持改革方向。按照中央的總體要求，把握改革方向，推進農村綜合改革。

2、堅持因地制宜，分類指導。尊重客觀規(guī)律，因地制宜，分類指導，調動各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革積極性和創(chuàng)造性。

3、堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調推進。把農村綜合改革與推進新農村建設緊密結合起來，抓住重點、點面結合，增強改革決策的科學性、民主性；增強政策措施的協(xié)調性、可行性。

三、突出重點，扎實推進農村綜合改革

（一）以轉變政府職能為重點，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革按照轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制的要求，重點強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，即穩(wěn)定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益；組織農村基礎設施建設和人居環(huán)境建設，完善農業(yè)社會化服務體系；加快農村社會事業(yè)發(fā)展，為農民提供更多的公共服務；加強社會管理和社會保障工作，落實農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和社會救助制度，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩(wěn)定；推動農村民主政治建設和村民自治，提高農民的民主法制意識。合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，嚴格控制領導職數，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關內設機構一般為7個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關行政編制控制在50至55名；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位一般為6至7個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制控制在50至80名。在總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革試點的基礎上，今年將改革試點擴大到崇明、南匯、奉賢、金山四區(qū)縣，整體推進。

（二）以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革

把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。從今年起，全面實行以區(qū)縣投入為主的農村義務教育經費統(tǒng)籌管理體制和預算單列制度。鼓勵經濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加投入，率先在教育資源的配置上基本達到中心城區(qū)平均水平。合理配置城鄉(xiāng)教育資源，實現城市教育費附加全市統(tǒng)籌，重點向崇明、南匯、奉賢、金山四區(qū)縣傾斜，逐步使其生均公用經費、教師收入達到中心城區(qū)平均水平。采取中心城區(qū)優(yōu)質中學整體遷建、舉辦分校、托管農村學校等方式，推動中心城區(qū)優(yōu)質教育資源導入和輻射郊區(qū)農村，提高郊區(qū)整體辦學水平。深化教育人事制度改革，依法全面實施教師資格準入制度。制訂政策，鼓勵和吸引優(yōu)秀高校畢業(yè)生到郊區(qū)農村任教、支教，探索建立城鄉(xiāng)高級教師、特級教師、特級校長柔性交流機制，在農村中小學教師評聘專業(yè)技術職務和授予榮譽稱號方面給予傾斜，創(chuàng)新農村教師補充機制，提高農村教師整體素質。

（三）以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革

按照社會主義市場經濟條件下公共財政的原則要求，建立健全事權與財權相匹配的市級以下財政管理體制，以事權定財權，以財權定責任。一是繼續(xù)改革縣鄉(xiāng)財政管理體制，明確界定區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責任，探索完善區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力分配辦法，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織的正常運轉，實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享的財力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的社會管理職能相匹配。二是改善崇明縣和財力困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的狀況，對經濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小、公共財政支出低于本區(qū)域平均水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大轉移支付力度和增加專項補助，逐步實現區(qū)域內基本公共服務均等化。三是積極進行探索，在崇明、南匯、奉賢、金山四區(qū)縣試點“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式改革。

四、結合本市實際，推進相關配套改革

（一）推進農村社會事業(yè)配套改革

從資源分布和郊區(qū)實際出發(fā)，分別建設社區(qū)事務受理服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)文化活動中心。同時，結合農村特點，將這“三個中心”的工作延伸到村級基層，加強村級為農綜合服務站、標準化村衛(wèi)生室和村級文化活動室建設。按照公益性原則，改革基層農業(yè)技術推廣機構，綜合設置區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)技術推廣中心和站所，確保經費納入公共財政范圍。探索建立和完善社會事業(yè)資源縱向帶動與橫向統(tǒng)籌機制；以公共財政為保障，社會力量積極參與的農村社會事業(yè)投入機制；郊區(qū)農村吸引各類優(yōu)秀人才的政策機制；政府推動，全社會參與，資源互補共享的科普事業(yè)發(fā)展推進機制。

（二）推進土地征用、農村金融、集體林權制度配套改革

根據國務院統(tǒng)一部署，有序推進土地征用、農村金融和集體林權制度的改革。土地征用制度改革要落實最嚴格的土地管理制度；建立合理的土地補償標準；加強土地出讓金收入管理；堅持市場化運作，做到公開透明，防止腐敗。農村金融制度改革要以改善農村金融服務為目標，充分發(fā)揮商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融組織的作用，建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農村金融服務體系。集體林權制度改革要明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，充分調動廣大農民和社會各界參與林業(yè)建設的積極性，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

五、積極清理化解鄉(xiāng)村債務

按照《國務院辦公廳關于做好清理化解鄉(xiāng)村債務工作的意見》（國辦發(fā)〔2006〕86號）中提出的“制止新債，摸清舊債，明確責任，分類處理，逐步化解”的要求，積極穩(wěn)妥地開展化解鄉(xiāng)村債務工作。一是全面清理核實債務，鎖定債務數額。在清理核實的基礎上，由市財政局、市農委分別建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織債務的動態(tài)監(jiān)控機制。二是明確化解責任，落實化解措施。區(qū)縣政府要明確要求，落實責任部門，通過試點，探索化解鄉(xiāng)村債務的途徑和辦法，重點研究與農民利益直接相關的農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業(yè)發(fā)展等方面?zhèn)鶆盏幕獯胧┖蛢攤剟顧C制。三是規(guī)范鎮(zhèn)村舉債行為，強化債務監(jiān)管，堅決制止發(fā)生新債。特別是要防止在新農村建設中盲目舉債搞建設，形成新一輪的鄉(xiāng)村債務。

六、加強對農民負擔的監(jiān)督管理，增強村級運轉管理能力

堅持以維護農民合法權益為中心，適時調整農民負擔監(jiān)督管理范圍。一是規(guī)范涉及農民負擔的行政事業(yè)性收費的管理，依法加強對涉及農民負擔文件出臺、項目公示的審核。二是加強對農業(yè)生產性費用和集體收費的監(jiān)管，防止加價或巧立名目增加農民負擔。三是規(guī)范對農民專業(yè)合作經濟組織的收費行為，保護農民專業(yè)合作社及其成員的合法權益。四是落實對農民補貼補償和對村級財政性補助資金的監(jiān)管，并將征地補償等涉及農民權益的問題納入監(jiān)管范圍。繼續(xù)堅持和完善農民負擔日常監(jiān)督管理制度，強化農民負擔檢查，加大對涉農負擔案（事）件的查處力度，實行涉農負擔案（事）件“責任追究制”。

區(qū)分情況，促進村級集體經濟發(fā)展。對城市化地區(qū)具有一定經濟實力的村，鼓勵以明晰產權、資產量化為突破口，推進以股份合作制為主的村級集體資產管理體制改革，增強集體經濟發(fā)展的活力。對城市化發(fā)展地區(qū)的村，積極完善和推行征地留用地制度試點，增加集體收入和農民財產積累。對農業(yè)規(guī)劃區(qū)的村，實行“輸血”和“造血”并舉，并加大對經濟薄弱村、特別是海島村財政轉移支付的力度，確保農村基層組織正常運轉。同時，探索在工業(yè)園區(qū)建造標準廠房等不動產，采取由市和區(qū)縣政府投入、產權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、收益反哺村的做法，增強村級基層組織運轉管理能力。

七、加強對農村綜合改革的領導

有關區(qū)縣政府要按照中央和本市的總體要求，堅持主要領導親自抓、負總責，落實牽頭責任部門，建立健全相應機構，在改革的總體框架下，結合實際，有序有力有效地推進農村綜合改革。市農村綜合改革工作領導小組及其辦公室要優(yōu)化工作機制，發(fā)揮綜合協(xié)調作用。市農業(yè)、發(fā)展改革、編制、教育、財政等部門要密切配合，完善政策，總結經驗，加強協(xié)調指導，確保農村綜合改革順利進行。