導語：如何才能寫好一篇公共管理的經(jīng)典理論，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：園林景觀；施工；要點

1 前言

隨著城市化建設的發(fā)展，城市園林景觀在其中扮演著越來越重要的角色。為了建設一個美麗、環(huán)保、綠色、安靜、空氣清新的公共休閑場所，因此對園林景觀工程的要求越來越高。如何提高園林景觀工程管理水平和質(zhì)量水平，已經(jīng)為越來越多的人所關注和研究。因此，針對園林景觀工程的特點，園林景觀工程管理水平的提高勢在必行。

2 園林工程的施工特點

2.1 園林工程設計比較自由化

在園林景觀的設計時，設計人員更傾向于自我發(fā)揮的設計模式。而這就更加顯現(xiàn)出設計人員的重要性，而其必須擁有獨到的眼光，擁有能夠臨場發(fā)揮的能力和藝術細胞。因此，在招聘隊伍里的設計人員時，應當嚴格把關。并且合理調(diào)整設計人員的薪資水平，招納全能型的人才，防止人才的流失。除此以外，在園林設計時，每一個設計要點和物品擺設的方式都應給出充分而詳盡的理由。一份優(yōu)秀的設計圖紙是打造好園林景觀的關鍵，因此也就需要設計者在各種設計中力求出新，合理設計，繼而建造出一座打動人心的園林。

2.2 景觀設計須符合大眾審美

在園林設計時，每一塊景觀石，每一處水景，每一快草地的擺放都須確保景觀設計的美觀程度，甚至于色彩的搭配，花草樹木的高矮程度，植物的品種分類，都需要設計人員的精心設計。而花草樹木的生長狀況也需要園林工人的精心打理和呵護。每逢干旱時，須給其澆水；每逢蟲害時，須給其打藥處理或者提前給樹木刷石灰預防；每逢樹叢或灌木長出多余的枝節(jié)時，需要將多余的部分剪去以追求美觀。要將藝術的美融入到工程設計中來，做到“步移景異”，令觀賞者耳目一新的效果，這也就需要設計者充分發(fā)揮自己的空間想象力和創(chuàng)造力去進行園林景觀的工程設計。

2.3 施工對象主要針對活體

在現(xiàn)如今的我國的大多數(shù)園林設計中一般都以植物的設計和擺放為主，比如各種不同喬木灌木花卉的栽培以及草地的合理配置等。在不同的氣候條件下，要選擇適宜的植物進行栽培，以保證其后續(xù)的成活率，繼而達到美化園林的效果。針對活體不同的生長特點和生態(tài)功能，設計人員需要制定非常詳細的計劃進行合理的分配、栽培以及后續(xù)的不定期維護來使其展現(xiàn)活體的特色，從而打造一個良好的觀光休閑環(huán)境。

3 園林景觀施工工程要點

3.1 加強對施工管理人員的重視

在園林景觀的設計以及施工管理方面，由于園林設計所涉及的學科和知識面十分廣泛，因此園林景觀管理與設計團隊就更加需要具有較強的專業(yè)知識和藝術素養(yǎng)的全面型人才。這就要求管理團隊對園林景觀設計人員的要求要相應的提高，在招納人員時，對員工的考核也應該加強，而不能馬虎了事，繼而從人員的軟實力上提高園林景觀設計團隊的能力和水平。在現(xiàn)如今的園林工程管理方面還存在著大大小小的問題，比如施工人員只重視園林施工的質(zhì)量，而忽視園林設計的美感；或者是其只追求園林景觀的外在表現(xiàn)，而不注重其真正的內(nèi)在價值和水平。所以在園林景觀施工時，要嚴格按照設計圖紙和理念進行施工，并且在此基礎上追求質(zhì)量，嚴格對施工材料進行審核，以符合大眾審美為標準，建造出一個更加完美的休閑空間。

3.2 提高園林景觀設計的衡量標準

在對園林的景觀設計進行衡量時，首先應考慮其是否具有明確的針對性，是否結合當?shù)貧鉁刈兓M行植物的種植，然后應考慮其是否具有可操作性，只有這樣，才能確保園林景觀施工的正常進行，繼而進行科學的維護，最終保障園林工程的質(zhì)量水平和施工進度。在進行園林景觀設計審查時，要對園林景觀設計的藝術性、工程用料和綠化配置方面進行嚴格審查，比如在土建工程中所需要的預埋材料、給排水、和強弱電等，在施工之前就一定要嚴格檢查，確保其滿足施工要求，還有植被種植時所需要的土壤等也要符合植被的生長需求，在進行植被的運輸過程中也要注意植被的生長狀況，盡量不傷其根部。在進行植被種植時，要對植被進行篩選以保障其成活率，篩選一些樹形較好、無蟲害、生長茂盛的植被。這樣才能保證園林景觀既具有美觀性，還具有科學實用性。

3.3 與市政土建工作進行良好的對接

在現(xiàn)如今園林景觀工程中，大多都以房屋建筑工程為主，因此需要在市政和土建的主體工程施工完成之后再進行施工。并且在施工時也須配合市政的主體工程進行適當?shù)奶幚砗驼{(diào)整，因此在進工程中的空白點和交叉點的時候，就需要依賴后期的工程施工情況來進行完善和調(diào)整。在這種情況下，管理者就需要發(fā)揮自己的主導作用，來進行施工管理，而這也意味著管理者必須具備較強的組織協(xié)調(diào)能力，并且擁有一定的大局觀，做好與市政人員的協(xié)調(diào)工作。同樣，施工人員也要在銜接時出現(xiàn)的空白區(qū)域和交叉區(qū)域進行跟進設計。

3.4 對園林景觀進行不定期的后期維護

園林景觀設計中有一句老話是這樣的--“三分重，七分養(yǎng)”，因此建設完園林景觀工程后，后期的維護也相當重要。不僅要及時修正施工要點，還要對園林景觀進行后期的科學管理和維護，比如植被的及時修整、裁剪以及預防蟲害等，都要在專業(yè)的園林技術人員的指導下嚴格進行，繼而保證園林景觀植被的成活率。因此在后期維護時維護團隊也需要制定詳盡的規(guī)劃和設計，及時更新整理關于園林景觀現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)，結合現(xiàn)代的科學技術，對園林進行系統(tǒng)而又科學的機械化作業(yè)。

4 小結

良好的園林景觀工程離不開優(yōu)秀的景觀工程管理和設計組織，因此首先要培養(yǎng)出一批具有良好的專業(yè)水平和較高的設計能力的隊伍，在此基礎上，還需要在施工過程進行嚴格把控。任何高質(zhì)量，高水平的工程離不開嚴格的考核。對工程層層把關，才能確保園林施工的質(zhì)量水平，進而提高整個隊伍的園林景觀工程管理和技術水平。

參考文獻：

[1] 林書聲.園林景觀工程的施工管理要點分析[j].南方農(nóng)機，2017（22）：120～121.

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關鍵詞：檔案；企業(yè)；管理；理論

經(jīng)典管理理論現(xiàn)已成為企業(yè)管理的一項重要指導思想，各企業(yè)在管理應用以此為參考，借鑒經(jīng)典的力量結合本企業(yè)實際開展管理工作。企業(yè)檔案工作是企業(yè)管理的一項基礎性工作，是企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營和管理等各項活動的重要依據(jù)，是企業(yè)的重要資產(chǎn)和信息資源，管理著企業(yè)的無形資產(chǎn)和商業(yè)技術機密，其發(fā)展水平的高低直接影響著企業(yè)的經(jīng)濟效益和改革進程。建立和開展企業(yè)檔案工作是發(fā)展的必然要求，也是積極推進企業(yè)檔案工作為經(jīng)濟建設服務的內(nèi)在需要。本文試就企業(yè)常用的經(jīng)典管理理論引入企業(yè)檔案管理工作當中，解決企業(yè)檔案工作所面對的問題。

1 企業(yè)檔案工作面臨的問題

雖然企業(yè)所涉及的經(jīng)營范圍，服務對象不同，但筆者在查閱過程中發(fā)現(xiàn)，各企業(yè)的檔案部門所面對的問題卻大體相同，主要表現(xiàn)在：

（一）企業(yè)領導的重視程度不夠。

作為企業(yè)的資料提供和基礎服務部門，由于檔案部門并不屬于與企業(yè)經(jīng)濟直接掛鉤的一線部門，而檔案作用價值并非一朝一夕就能突顯的特點，往往會被人忽視。某些企業(yè)也要求科研生產(chǎn)項目資料的歸檔與否同承包經(jīng)濟責任制的考核掛鉤，但現(xiàn)在有的已形同虛設。檔案人員參與課題鑒定、參與項目竣工驗收也都不復實行；至于檔案人員大幅削減、庫房設施條件長年不予更新。

（二）檔案隊伍不穩(wěn)定。

企業(yè)機制的轉變，使企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生了緊迫感和危機感，檔案管理隊伍也遭遇沖擊。面對各種工作環(huán)境因素改變的現(xiàn)實，部分檔案管理人員同樣會因為環(huán)境因素有所轉變，認為檔案部門效益差，且工作瑣碎、考勤嚴、評定職稱受限制等，或“跳槽”，或轉崗；還有則是得過且過，影響檔案工作的開展和發(fā)展。

（三）企業(yè)各項檔案管理制度的執(zhí)行和落實存在不足。

有的企業(yè)雖然制定相應的檔案管理制度，但對二級單位的執(zhí)行力欠缺，對各業(yè)務部門和基層檔案管理的監(jiān)督考核力度也大為缺乏等問題。

（四）影響檔案管理的因素復雜。

在管理過程中隨機性和突發(fā)性因素所占比例大，預見性差。檔案工作還受檔案部門軟硬件設備、管理手段、人員綜合業(yè)務素質(zhì)以及相關外部環(huán)境因素的制約。這些問題的存在，距離滿足高標準、規(guī)范化檔案管理的職能要求還存在差距。

2 用經(jīng)典管理理論解決問題

（一）霍桑效應。

它是心理學上的一種實驗者效應。20世紀20-30年代，美國研究人員在芝加哥西方電力公司霍桑工廠進行的工作條件、社會因素和生產(chǎn)效益關系實驗中發(fā)現(xiàn)了實驗者效應，稱霍桑效應。

實驗的第一階段是從1924年11月開始的工作條件和生產(chǎn)效益的關系，設為實驗組和控制組。結果不管增加或控制照明度，實驗組產(chǎn)量都上升，而且照明度不變的控制組產(chǎn)量也增加。另外，有試驗了工資報酬、工間休息時間、每日工作長度和每周工作天數(shù)等因素，也看不出這些工作條件對生產(chǎn)效益有何直接影響。第二階段的試驗是由美國哈佛大學教授梅奧領導的，著重研究社會因素與生產(chǎn)效率的關系，結果發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提高主要是由于被實驗者在精神方面發(fā)生了巨大的變化。參加試驗的工人被置于專門的實驗室并由研究人員領導，其社會狀況發(fā)生了變化，受到各方面的關注，從而形成了參與試驗的感覺，覺得自己是公司中重要的一部分，從而使工人從社會角度方面被激勵，促進產(chǎn)量上升。

這個效應告訴我們，當工作受到公眾的關注或注視時，工作的效率就會大大增加。因此，我們在檔案管理工作中，是否可以自己選擇思想上的轉變，不等不靠，結合工作實際采用企業(yè)領導所認可或為企業(yè)帶來更大價值的行為，才能受到更多的關注，讓我們所處的檔案工作更加受到重視，以便得以企業(yè)領導的支持更好的開展我們的工作。

（二）破窗效應。

美國斯坦福大學心理學家菲利普?辛巴杜（Philip Zimbardo）于1969年進行了一項實驗，他找來兩輛一模一樣的汽車，把其中的一輛停在加州帕洛阿爾托的中產(chǎn)階級社區(qū)，而另一輛停在相對雜亂的紐約布朗克斯區(qū)。停在布朗克斯的那輛，他把車牌摘掉，把頂棚打開，結果當天就被偷走了。而放在帕洛阿爾托的那一輛，一個星期也無人理睬。后來，辛巴杜用錘子把那輛車的玻璃敲了個大洞。結果呢，僅僅過了幾個小時，它就不見了。以這項實驗為基礎，政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳提出了一個“破窗效應”理論，認為：如果有人打壞了一幢建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，別人就可能受到某些暗示性的縱容去打爛更多的窗戶。久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺。結果在這種公眾麻木不仁的氛圍中，問題就會大量滋生、繁榮。就把人的這種心理命名為“破窗效應”。

檔案人員的不穩(wěn)定性是由企業(yè)自身變革所帶來的，在企業(yè)出現(xiàn)變革情況下，檔案人員同樣會有原有秩序被打破的心理。檔案人員若能繼續(xù)“有序”工作，必須適時調(diào)整和健全企業(yè)檔案管理機制， 本著統(tǒng)一領導、集中管理的原則， 建立獨立的檔案管理機構， 健全專職和兼職檔案管理人員網(wǎng)絡，明確分工，細化服務，做到責權、利相結合。才能避免檔案人員內(nèi)部出現(xiàn)“破窗效應”，給檔案人員以穩(wěn)定的有序的保障。

（三）手表定理。

手表定理是指一個人有一只表時，可以知道現(xiàn)在是幾點鐘，當他同時擁有兩只表時，卻無法確定。兩只手表并不能告訴一個人更準確的時間，反而會讓看表的人失去對準確時間的信心。

手表定理在檔案管理方面，給我們一種非常直觀的啟發(fā)，就是對企業(yè)內(nèi)檔案系統(tǒng)內(nèi)的管理，不能同時采用兩種不同的方法，不能同時設置兩個不同的目標。在企業(yè)在貫徹執(zhí)行國家和地方檔案法律法規(guī)的同時，都會相應制定符合本單位實際的檔案工作規(guī)范，可就二級單位的工作規(guī)范也應在參照《檔案法》和本企業(yè)已制定的工作規(guī)范的基礎上進行制訂。并保持自上而下的統(tǒng)一性，這樣，在檔案工作管理過程中，不會出現(xiàn)兩種標準，利于檔案管理工作的開展。

（四）木通定律。

水桶定律是講一只能夠多少水，取決于它最短的那塊木版。這就是說任何一個組織的，可能面臨的一個共同問題，即構成組織的各個部分往往優(yōu)劣不齊的，而劣勢部分往往決定整個組織的水平。

管理因素復雜，檔案人員水平的參差不齊，每一個都會直接影響檔案管理工作，全面提高檔案管理人員的整體素質(zhì)。用木桶理論影響企業(yè)檔案管理人員，保證每一塊板子都是一樣齊的?，F(xiàn)代企業(yè)檔案管理是科學化和人性化相結合的一項基礎管理工作，為此對企業(yè)檔案管理人員應重點加強三個方面的管理： 第一是提高檔案人員的政治素質(zhì)。檔案工作者只有具有政治上的堅定性、敏銳性，才能保證檔案工作的可靠性。第二是提高檔案管理人員的文化素質(zhì)。檔案工作涉及各個方面、各種專業(yè)， 必須掌握豐富的文化知識才能做好檔案工作。要鼓勵和提供條件讓檔案人員努力學習各種專業(yè)知識，大力推動檔案人員的繼續(xù)教育工作， 形成不斷學習、不斷提高的良好風氣， 以適應企業(yè)發(fā)展對檔案工作越來越高的要求。第三是要提高專業(yè)素質(zhì)。檔案工作是一項專業(yè)性很強的工作， 從事這項工作的同志必須掌握檔案工作的方法和規(guī)律， 精通檔案業(yè)務。要進一步加強檔案工作崗位培訓，廣泛開展業(yè)務交流，有效溝通同行業(yè)務動態(tài)，促進檔案管理人員整體素質(zhì)的不斷提高。

參考文獻

[1]鄒建蘭.檔案基礎工作為企業(yè)發(fā)展提供服務[J]. 機電兵船檔案，2007（6）

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關鍵詞：同業(yè)對標 縣級供電公司 經(jīng)營管理 重要作用

1.供電公司同業(yè)對標管理體系概述

所謂同業(yè)對標，是指相關工作人員用某一指標和業(yè)績來對企業(yè)的運營進行考核，并做出相應的評價。同業(yè)對標體系在我國電力企業(yè)發(fā)展過程中得到了廣泛的應用。就目前來說，我國電力企業(yè)同業(yè)對標體系中的評價標準主要有五個：安全管理狀況、資產(chǎn)經(jīng)營情況、電網(wǎng)運行狀況、人力資源管理情況以及企業(yè)的營銷服務情況等。

所謂供電公司同業(yè)對標體系，就是指我國電力行業(yè)從業(yè)人員以國家電網(wǎng)公司制定的行業(yè)技術生產(chǎn)和經(jīng)營標準為參照，在所有的供電所中評選出運營管理最好、企業(yè)效益最佳的單位，并將其列為整個行業(yè)的典型和榜樣。為了保證評選的公平公正性，電力行業(yè)必須組織各個供電公司積極參與行業(yè)競爭，在行業(yè)競爭中相互學習、相互配合，促進共同發(fā)展。同時，競爭中的各個供電企業(yè)也能夠找到自身與其它供電企業(yè)存在的發(fā)展差距，對自身的經(jīng)營管理能力等方面做出客觀的評價，有利于激發(fā)各個供電企業(yè)員工的工作熱情，以更加積極的姿態(tài)投入發(fā)展過程中去。

作為當代企業(yè)的管理手段之一，同業(yè)對標體系的建立有利于縣級等基層供電企業(yè)學習先進的管理理念，得以不斷完善自身的綜合能力。因此，縣級供電企業(yè)必須建立完善的同業(yè)對標體系，積極參與行業(yè)競爭，提高自身的市場競爭力，促進電力行業(yè)的健康發(fā)展。

2.供電公司同業(yè)對標管理體系的重要內(nèi)容及存在的問題

2.1 供電公司同業(yè)對標管理體系內(nèi)容介紹作為一名縣級供電企業(yè)工作人員，筆者對當前本縣供電企業(yè)同業(yè)對標體系已經(jīng)有了一定的了解，下面將對供電企業(yè)同業(yè)對標體系的主要內(nèi)容及組成部分進行介紹。

首先，為了保證我縣供電企業(yè)同業(yè)對標管理體系及相關辦法的正常實施，我縣電力企業(yè)管理部門從國家電網(wǎng)公司“三抓一創(chuàng)”思路出發(fā)，充分考慮各個供電企業(yè)的意見及實際發(fā)展情況，制定了本縣特有的供電企業(yè)同業(yè)對標管理辦法。這使得我縣供電企業(yè)之間的競爭更加規(guī)范，有利于整個行業(yè)綜合素質(zhì)的提高。

其次，我縣供電企業(yè)成立了專門的同業(yè)對標管理組織，領導全縣的同業(yè)對標管理工作。該組織的工作人員根據(jù)同業(yè)對標管理辦法中的相關規(guī)定，對各種管理辦法、評價指標等進行審批。另外，工作人員還要定期召開管理工作會議，對上一階段的工作進行總結和經(jīng)驗交流，對各個供電企業(yè)的數(shù)據(jù)、指標等進行分析和整合，并對未來發(fā)展趨勢進行合理的預測；制定各種獎懲制度，對同業(yè)對標管理工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)進行獎勵，并將該企業(yè)定位為行業(yè)典范，號召其它企業(yè)進行學習。

再次，在同業(yè)對標管理工作中，工作人員必須堅持求真務實的工作原則，以嚴格的工作態(tài)度對待自己的本職工作；要公平公正，對待所有的供電企業(yè)一視同仁，在評價過程中不偏不倚；勇于創(chuàng)新，及時更新評價標準，提高同業(yè)對標管理工作的科學性。另外，在同業(yè)對標管理工作的進行中，工作人員必須完善相應的管理制度和評價指標，保證工作秩序，實行部門負責制度，對違規(guī)行為予以及時處理，并給予相應的責任人一定的懲罰。

在本縣供電企業(yè)同業(yè)對標管理體系的運營過程中，工作人員主要從六個方面對所有的供電企業(yè)進行評價和考核：抄表管理工作、電費繳納工作、市場開拓工作、電能營銷工作、電能的計算工作以及企業(yè)的服務質(zhì)量和水平。其中，電費繳納工作、市場開拓工作、電力營銷與計量與其他幾個方面相比占有更加重要的地位。

2.2 當前供電公司同業(yè)對標管理體系營銷管理中存在的問題

結合自己多年的管理經(jīng)驗，筆者對當前我縣供電企業(yè)同業(yè)對標管理工作進行了分析，并總結出其中存在的問題如下：

首先，企業(yè)的營銷管理工作不嚴格。尤其是在電費收繳工作過程中，很多工作人員對電費回收工作不認真對待，工作不積極。這導致供電企業(yè)的電費不能被全部收回，影響了企業(yè)的經(jīng)營效益和經(jīng)營成果的真正落實。同時，我縣部分供電企業(yè)并沒有對抄表、用電計算、電費收繳工作進一步細分，很多工作人員職能交叉，遇到問題相互推諉，導致部分問題不能得到及時解決；部分工作人員用電管理工作不到位，電網(wǎng)線損嚴重，電能浪費較多；電能定價不合理，電價方案實施較為困難，等等這些問題都嚴重影響了本縣同業(yè)對標管理工作的順利進行。

其次，供電企業(yè)的管理模式較為粗放。不少供電企業(yè)在進行電能營銷時，總是由一領導帶領多名電工對一定范圍內(nèi)的多個用電區(qū)域進行營銷管理。由于地區(qū)范圍較廣，而工作人員相對較少，導致很多工作遺漏或者操作不規(guī)范。另外，大部分的基層電力工作人員營銷服務意識較弱，在工作中服務質(zhì)量不高，影響了供電企業(yè)的資信等。

再者，我縣供電企業(yè)的營銷服務能力較低。近年來，隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國電力事業(yè)取得了較大的發(fā)展成就。但隨著人們生活水平的提高，電力用戶對電能也提出了更高的要求。就目前我縣電能的供求情況來看，電能供不應求。同時，由于各種主客觀條件的限制，我縣部分供電企業(yè)硬件設施不健全，導致很多工作不精細、不到位，安全工作有待提高；電力故障搶修不及時，電力收費錯誤。此外，大部分供電企業(yè)都沒有建立合理的員工激勵機制，導致工作人員積極性不高，影響了企業(yè)的運營效率也影響了縣級電力行業(yè)的健康發(fā)展。

3.同業(yè)對標對提升縣級供電公司經(jīng)營管理的重要作用

同業(yè)對標體系的形成，有利于進一步加強縣級供電公司的經(jīng)營管理工作，促進供電行業(yè)的進一步發(fā)展。

3.1 有利于幫助供電公司形成正確的經(jīng)營理念

同業(yè)對標體系形成較晚，對于很多偏遠地區(qū)的工作人員來說，同業(yè)對標是個陌生的名詞。在縣級供電企業(yè)的運營發(fā)展過程中引入同業(yè)對標管理體系，有利于幫助供電公司形成正確的經(jīng)營理念。首先，同業(yè)對標體系采用多個指標和評價方式對一定區(qū)域內(nèi)所有的供電企業(yè)進行考核。通過考核，供電公司可以認識到自己的不足，進而轉變自己的經(jīng)營理念，創(chuàng)新自己的管理方式和發(fā)展方式。其次，在行業(yè)競爭與合作的過程中，令供電企業(yè)的工作人員可以接觸到其它供電企業(yè)的管理理念、經(jīng)營方式等，對于企業(yè)的轉型升級具有十分重要的意義。

3.2 提升公司的內(nèi)部評價機制

在同行業(yè)競爭與合作的過程中，通過對比不同供電企業(yè)的人力資源管理制度，工作人員能夠發(fā)現(xiàn)自己工作中的不足，進而形成良好的人力資源管理制度，優(yōu)化自己的人力資源管理工作。一方面，部分供電企業(yè)會認識到自己工作中的不足，進一步優(yōu)化工作環(huán)境，完善員工的社會保障體系，使員工以更加積極的姿態(tài)投入工作過程中。另一方面，企業(yè)要加強對工作人員的考核，落實工作責任制度，保證企業(yè)的所有工作都能夠順利進行。對于那些積極工作、為企業(yè)做出貢獻的工作人員，供電企業(yè)應該給予一定的表揚。同時，企業(yè)還要堅持“能者上，弱者退”的原則淘汰一批不思進取的工作人員。

3.3 推動電力企業(yè)資源的優(yōu)化配置

同業(yè)對標管理體系的建立和完善會對電力企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生十分重要的影響。尤其是在資源的優(yōu)化配置方面，該體系的建立意義重大。首先，通過數(shù)據(jù)分析，工作人員可以全面了解整個縣城用電需求和供電數(shù)據(jù)、各個區(qū)域的用電情況、用電高峰等，為未來企業(yè)運營制定正確的供電方案等。其次，同業(yè)對標管理體系的建立，有利于優(yōu)化電力企業(yè)的人力資源配置，提高人力資源的利用率及企業(yè)的經(jīng)營效益。

3.4 有利于形成電力企業(yè)的創(chuàng)新機制

在縣級供電企業(yè)同業(yè)對標管理體系的實施過程中，不同供電企業(yè)之間的競爭是難以避免的。只有那些具有創(chuàng)新精神、努力鉆研，不斷完善自己管理體制和運營機制的企業(yè)才能在激烈的行業(yè)競爭中占據(jù)主動地位。因此，各個企業(yè)都應不斷借鑒其它企業(yè)先進的管理經(jīng)驗，在此基礎上不斷創(chuàng)新，形成自己的特色。

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關鍵詞 公共管理專業(yè) 激勵―保健理論 學習積極性

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

How to Improve Students' Enthusiasm for Learning Public Administration

LI You

（Department of Public Administration， Guangdong Peizheng College， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract Today students' motivation is practical， motivation for this theory of public administration highly professional learning is not high. Based on the a school of public administration majors empirical investigation， citing motivation - hygiene theory analysis， should be resolved in two ways students are not enthusiastic about the issue， one is to reduce the factors that students do not like， to achieve health benefits； two factors like the increase in students， and thus play the role of incentives.

Key words public administration； motivation - hygiene theory； learning initiative

1 公共管理專業(yè)的學科特征

公共管理專業(yè)旨在為政府部門和非政府機構以及企事業(yè)單位的人事和行政機構培養(yǎng)公共管理高層次專門人才，以國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程為研究對象。公共管理專業(yè)的理論知識來源于長期的管理實踐經(jīng)驗的總結，反過來，公共管理知識也為實際工作提供理論支持。可以說，公共管理兼具基礎研究與應用研究，既要回答“應當是什么”，也要回答“是什么”。且公共管理專業(yè)是一門綜合性的學科，融合了政治學、經(jīng)濟學、社會學等學科的相關知識。因此，公共管理教學要求教師必須具有交叉性的廣域知識，學生的學習要求寬口徑、厚基礎、重創(chuàng)新，以適應復雜治理環(huán)境下的公共管理需要。

學生之所以對公共管理專業(yè)學習的積極性不高，原因主要有幾點：一是主觀上感覺與未來工作不相關。許多學生認為學習公共管理是為了以后當公務員做準備的，但是現(xiàn)今我國公務員的準入制度是只有通過全國或地方組織的公務員考試才可進入，而公共管理專業(yè)的學習與公務員考試沒有必然的聯(lián)系，所以對公共管理專業(yè)課的學習積極性不高。二是認為公共管理的專業(yè)課與現(xiàn)實脫節(jié)。公共管理專業(yè)是一門理論性特別強的學科，且許多教材都是引用西方經(jīng)典的理論作參考，因此教師講課的主要內(nèi)容是“應該怎樣”的邏輯推理問題。而由于我國正處于轉型社會，法律法規(guī)仍不完善，所以難免有些學生會認為書本上的知識與我國的現(xiàn)實國情不符，從而造成學生對學習的積極性不高。

2 實證數(shù)據(jù)

在理論探討的基礎上，對某校公共管理專業(yè)大二3個班的學生進行了抽樣調(diào)查和研究，共120名學生，發(fā)放問卷120份，回收107份，有效問卷105份。此問卷主要是采用選擇式的問題，問學生們喜歡公共管理專業(yè)的原因和不喜歡的原因，可以多項選擇。

通過統(tǒng)計回收的問卷，得出的結論是：影響學生是否喜歡公共管理專業(yè)學習的各因素是不同的。有些因素固定的與喜歡公共管理學習相關，有些因素固定的與不喜歡公共管理學習相關，如表1所示：

表1 影響學生對公共管理專業(yè)興趣的因素

3 由研究結果提出解決辦法

根據(jù)調(diào)查研究可以看出，學生喜歡公共管理學習的因素與不喜歡公共管理專業(yè)學習的因素是不同的。根據(jù)激勵―保健理論，影響學生喜歡公共管理學習的因素被稱為“激勵”因素，導致學生不喜歡公共管理學習的因素被稱為“保障”因素。如果例如“枯燥乏味”、“與以后的工作無關”等因素處理不好，就會使學生不喜歡此專業(yè)，并進而失去學習的積極性；如果這些因素處理得好，也只能消除學生的厭煩心理，但是并不能起到激勵學生努力學習的功效。要想提高學生對公共管理專業(yè)學習的積極性，僅僅降低不喜歡的因素并不能起到激勵學生提高學習積極性的效果。因此，在實際的教學中應當從兩個方面著手：一方面是減少學生不喜歡的因素，達到保健效果；另一方面是增加學生喜歡的因素，進而起到激勵的作用。具體的做法如下：

第一，盡量貼合中國的具體國情，提高學生的學習興趣。公共管理專業(yè)在西方的發(fā)展較為迅速，許多經(jīng)典的理論都是由西方發(fā)現(xiàn)提出，然后傳授到我國的。因此無論是教材還是教師的授課內(nèi)容，都會有很多關于西方理論的介紹，尤其是有些理論與我國的實際情況不符，例如聯(lián)邦制、分權理論等，這會給學生一種與現(xiàn)實脫節(jié)的感受。教師在講課的過程中，如果能夠盡量多引用我國的事例，結合我國的實際情況，不單純講授公共管理“應該是什么”的問題，還適當?shù)亩嘟榻B下我國現(xiàn)今的公共管理“怎么樣”的問題，會更加吸引學生的注意力，提高學生的積極性。

第二，在講課的時候盡量避免“一言堂”的現(xiàn)象，即盡量將學生作為課堂的主體，讓學生充分參與到課堂活動中。我國傳統(tǒng)的課堂教學，幾乎是教師的“一言堂”，以理論灌輸為主，少有關于公共事務管理的具體事例的研討。一方面學生缺乏主體性，容易導致死記硬背理論知識的現(xiàn)象出現(xiàn)，沒有真正理解理論內(nèi)容；另一方面，學生保持注意力的時間有限，一節(jié)課45分鐘全部由教師傳授知識并不能夠達到非常好的效果。因此，應當將學生作為課堂的主體，充分發(fā)揮學生的主觀能動性，引導學生積極思考、分析和解決問題。

第三，引入案例教學。案例教學就是在教師的指導下，根據(jù)教學目的的要求，通過組織學生對案例調(diào)查、閱讀、思考、分析、討論和交流的一系列活動，使學生學習分析和解決問題的方法，進而提高分析問題和解決問題的能力。在課堂中以案例為中心，教師的教和學生的學通過案例的組、分析討論、總結評論把抽象的理論與現(xiàn)實相結合，讓學生通過情景模擬的方式深入其中，通過具體直觀的感受來分析并理解相關的理論知識。讓學生在實踐中學習，避免單純學習理論知識的枯燥無聊感。例如組織一場關于限制房價政策的模擬聽證會，指導學生在課前搜集有關聽證會的各項資料，分配好角色，體會“聽證會”這一活動對于公民參與、公共政策的制定過程的影響。最后由教師加以點評，引入相關理論。這樣可以讓學生更加直觀的感受和學習。

第四，引入實訓課程。長期以來，我國公共管理教學中存在著畢業(yè)生的實務操作能力嚴重不足的問題，形成了理論與公共管理實踐相脫節(jié)的問題，即缺少實踐能力。一方面無法滿足社會對于公共管理人才的需要，另一方面學生自身也很擔心無法適應社會，從而對專業(yè)課的學習缺乏積極性。因此，在公共管理的教學中引入實訓課程，讓學生實習實踐，通過在政府、事業(yè)單位、非營利組織實習，或者模擬政府、非營利組織的具體實踐活動，把公共管理知識應用于實踐。

參考文獻

[1] 易新濤.公共管理視野下行政管理專業(yè)培養(yǎng)模式的探索與重構[J].華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2005.5.

篇5

區(qū)域公共管理研究的興起主要基于兩方面的背景。

（一）國際背景：全球化下新區(qū)域主義的崛起與區(qū)域一體化的發(fā)展區(qū)域主義（Regionalism）最早出現(xiàn)于20世紀30年代，一般是指地理上彼此相連的國家或地區(qū)之間，通過政府間的合作和組織機制，加強區(qū)域內(nèi)社會和經(jīng)濟發(fā)展的互動意識。20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟全球化進程的加快，國際貿(mào)易競爭的加劇和生產(chǎn)組織結構的重組，區(qū)域主義和“新區(qū)域主義”（NewRegionalism）進一步崛起。美國賓夕法尼亞大學諾曼•D•帕爾瑪教授在論著《亞洲和太平洋地區(qū)的新地區(qū)主義》中首次提出新區(qū)域主義概念，主張通過“多方面的”、“開放性”的國家或地區(qū)之間的聯(lián)合，建立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的國際新秩序。[1]新區(qū)域主義在西方國家產(chǎn)生了廣泛影響并形成了熱潮。在新區(qū)域主義的推動下，當今西方國家尤其是美國以大都市區(qū)為重點，通過構建大都市區(qū)的各種制度、政策和管治機制，實現(xiàn)跨行政區(qū)管治的“大都市區(qū)域主義”和“大都市區(qū)域治理”改革正在進行。與此同時，“涉及不同層次政府和發(fā)展主體之間以及同級政府之間的權利互動關系”（Newman,2000），通過區(qū)域各種集團的對話、協(xié)調(diào)和合作，以達到最大程度地動員和利用區(qū)域資源的“區(qū)域治理”理念和區(qū)域合作實踐蓬勃發(fā)展。放眼世界，遍布全球五大洲的區(qū)域合作和“區(qū)域一體化協(xié)議”正在盛行，由27個歐洲國家組成的超國家聯(lián)合體“歐盟”已成為當今世界區(qū)域一體化的典范；美、加、墨三國締結的“北美自由貿(mào)易協(xié)議”及由此形成的“北美自由貿(mào)易區(qū)”成為了與歐盟遙相呼應的宏觀區(qū)域聯(lián)合體；東盟“10+1”的區(qū)域合作也正在積極推進；[2]跨國界或跨境的多邊經(jīng)濟合作組織如“中華經(jīng)濟區(qū)”、“新—柔—廖成長三角”、“瀾滄江—大湄公河地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟合作”等方興未艾。顯然，當今世界是一個全球化和區(qū)域化并行發(fā)展、全球主義和新區(qū)域主義共同崛起的時代。為了迎接和應對全球化帶來的機會與挑戰(zhàn)，當今世界的新區(qū)域主義方興未艾，區(qū)域合作與區(qū)域一體化正在蓬勃發(fā)展，這給我國政府和學界提出了新的研究課題：如何應對全球化和區(qū)域化帶來的新挑戰(zhàn)和新問題，打造區(qū)域間合作的平臺，以提升區(qū)域競爭力，推動我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域一體化進程？這是需要區(qū)域公共管理研究予以專門探討和回答的問題。

（二）國內(nèi)背景：市場化下區(qū)域公共問題的凸顯與區(qū)域合作的推進古典經(jīng)濟學的經(jīng)典代表A•斯密認為，當自由市場經(jīng)濟發(fā)軔之際，政區(qū)間的競爭就不可避免。在他看來，如果一個國家不能提供對產(chǎn)權的有效保護，那么，資本所有者就會遷往其他國家，從而促進國家間政區(qū)競爭機制的形成。因為“土地是不能移動的，而資本則容易移動。土地所有者，必然是其地產(chǎn)所在國的一個公民。資本所有者則不然，他很可能是一個世界公民，他不一定要附著于哪一個特定國家”。[3]（P408）從我國的實際情況看，改革開放以來，在我國經(jīng)濟市場化和社會開放化的背景下，區(qū)域間競爭已經(jīng)出現(xiàn)并有愈演愈烈之勢。一方面，經(jīng)濟發(fā)展中形形的地方主義、山頭主義等惡性競爭屢禁不止；另一方面，先發(fā)地區(qū)之間追趕式的激烈競爭此起彼伏。這表明，如何趨利避害，規(guī)范區(qū)域間的競爭行為，促進區(qū)域間的良性合作，是區(qū)域公共管理需要認真研究的課題。同時，如何應對經(jīng)濟市場化下大量區(qū)域公共問題的凸顯，也是區(qū)域公共管理亟待研究解決的問題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會甚至工業(yè)社會條件下，社會的公共問題相對單一，公共事務比較簡單，加之社會處于一個封閉發(fā)展的時期，因而國內(nèi)某個行政區(qū)域內(nèi)的政府能夠在自己的管轄權內(nèi)較為得心應手地去解決和處理其內(nèi)部公共行政問題，生產(chǎn)和供給相應的公共物品與公共服務，而無須尋求外部支援和相互合作。但是，伴隨著中國改革開放的深入和市場化的推進，許多地區(qū)的“內(nèi)部”社會公共問題與公共事務已變得越來越“外部化”和無界化，跨行政區(qū)劃的“區(qū)域公共問題”逐漸凸顯，并有復雜化、多元化和規(guī)?；畱B(tài)勢。[4]如跨國或跨行政區(qū)劃的環(huán)保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區(qū)際法律沖突問題、地區(qū)穩(wěn)定問題、流行病的防治問題以及區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)互動等等，已經(jīng)遠遠超出單邊行政的能力域限，以往某個地方政府進行的單邊公共行政已無法應對大量的“區(qū)域公共問題”，而相關區(qū)域內(nèi)由雙邊或多邊的地方合作或聯(lián)合治理便提上議事日程。在上述背景下，我國省際間、地區(qū)間的合作，如“長三角區(qū)域合作”、“環(huán)渤海區(qū)域合作”、“泛珠三角區(qū)域合作”、“粵港澳大珠三角區(qū)域合作”、“珠三角經(jīng)濟一體化”等正在蓬勃發(fā)展。[5]（P10-11）這需要從區(qū)域公共管理的層面，研究探索如何建立健全系列的區(qū)域合作機制、聯(lián)動機制等，以共同應對解決大量的區(qū)域公共問題。

二、中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展

中國區(qū)域公共管理研究的發(fā)展大致分為兩個階段。

（一）區(qū)域行政研究階段（20世紀80年代初至90年代末）

該階段的主要研究成果集中在三個方面：一是對改革開放先行點和發(fā)達區(qū)域的實證研究。如中山大學在國內(nèi)最早開設行政管理碩士點“區(qū)域行政”研究方向，并率先對廣東、香港、新加坡的行政管理模式進行研究，先后出版了《廣東行政改革研究》、《香港行政管理》和《新加坡行（市）政管理》等著作和發(fā)表系列論文。二是政府間關系研究。這些研究主要關注中央政府與地方政府關系、地方政府間關系以及在轉型過程中政府間關系的演變，如林尚立的《國內(nèi)政府間關系》、謝慶奎的《中國政府的府際關系研究》、薄貴利的《集權分權與國家興衰》和辛向陽、董輔乃等學者的研究。三是行政區(qū)劃研究。區(qū)域行政與行政區(qū)劃密切關聯(lián)，甚至許多區(qū)域行政問題之所以產(chǎn)生就是因為行政區(qū)劃的約束。劉君德等在《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》、《中外行政區(qū)劃比較研究》、《從封閉走向開放———中國行政區(qū)經(jīng)濟透視》、《中國省區(qū)經(jīng)濟研究》等系列論著中，明確提出“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，用以分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的“畫地為牢”、“各自為政”、“上有政策，下有對策”等形形的地方保護主義現(xiàn)象，并研究了中國行政區(qū)劃的歷史淵源、現(xiàn)實利弊以及調(diào)整改革問題。同時，還有一些學者關注省管縣體制、市管縣體制等。[6]此外，區(qū)域經(jīng)濟學有大量的對區(qū)域公共問題的研究，從經(jīng)濟學角度研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域關系的協(xié)調(diào)，這類研究多側重從國家宏觀戰(zhàn)略的角度來分析具體區(qū)域的整合與發(fā)展，或從某一區(qū)域的角度來分析其戰(zhàn)略定位，以促進該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（二）區(qū)域公共管理研究階段（20世紀90年代末以來）

從1998年開始，為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理學科發(fā)展的需要，中山大學相繼在行政管理博士點、博士后流動站以及教育部重點研究基地行政管理研究中心、行政管理重點學科設置了區(qū)域公共管理研究方向，至今已取得豐碩的成果。先后出版了如《珠江三角洲公共管理模式研究》、《區(qū)域公共管理導論》、《區(qū)域公共管理的理論與實踐》、《當代中國地方政府間橫向關系協(xié)調(diào)研究》、《當代中國地方政府間競爭》等10多部論著，并在《政治學研究》、《中國行政管理》、《中山大學學報》、《學術研究》發(fā)表了系列較有影響力的學術論文，有關論文觀點已被全國不少重要刊物引用。這些論著的出版和論文的發(fā)表，明晰了區(qū)域公共管理研究的基本路向，構建了國內(nèi)區(qū)域公共管理研究的基本理論框架。國內(nèi)其他學者也從不同角度研究了區(qū)域公共管理的相關問題。據(jù)粗略統(tǒng)計，目前開展這方面研究的主要大學有中國人民大學、浙江大學、中山大學、廈門大學、華東師范大學、西北大學、南京師范大學、蘇州大學、湖南大學、福建師范大學、湖北大學、鄭州大學等高校及中國行政管理學會等學會和研究機構，發(fā)表了1000多篇相關的論文和出版了一批著作。同時，國家社科基金研究項目、教育部社科研究項目及許多省市高校項目指南都設立了“區(qū)域公共管理研究”選題，僅以2008年國家社科基金立項項目統(tǒng)計，就有15項相關項目獲得國家社科基金資助。具體來看，目前區(qū)域公共管理研究主要集中在如下幾個方面：一是區(qū)域公共管理基本理論的研究。隨著區(qū)域公共管理研究的興起，對區(qū)域公共管理基本理論的探討吸引了不少專家學者的興趣。如區(qū)域公共物品治理、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新、區(qū)域政府公共管理職能的變革、區(qū)域公共管理視野下的行政區(qū)劃問題、區(qū)域公共管理系統(tǒng)分析、區(qū)域公共管理的多元主體協(xié)調(diào)等方面的研究。二是政府間競合關系研究。隨著近些年來地方政府間橫向關系的蓬勃發(fā)展，越來越多的學者進行了地方政府間關系協(xié)調(diào)、地方政府間合作、地方政府間競爭以及長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域合作等問題研究。如“當代中國政府間橫向關系協(xié)調(diào)研究”、“當代中國政府間競爭關系研究”、“政府間競合關系研究”、“珠三角公共管理模式研究”、“長三角區(qū)域合作研究”等論著的出版和論文的發(fā)表。三是流域治理的研究。流域治理是典型的區(qū)域公共管理問題。近年來，已有若干篇博士論文圍繞“流域水污染網(wǎng)絡治理機制”、“珠江流域公共治理中的政府間關系協(xié)調(diào)”和“政府主導下的流域生態(tài)補償機制”等問題進行研究。還有不少學者就“流域污染治理機制”、“流域治理制度框架”、“流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制”、“流域治理模式”等方面問題進行研究?？傮w上看，國內(nèi)區(qū)域公共管理研究正在發(fā)展，其學者社群也正在形成和發(fā)展。但國內(nèi)區(qū)域公共管理的研究尚存在如下不足：一是區(qū)域公共管理理論體系有待完善。尤其是區(qū)域公共管理的方法論、區(qū)域政策工具研究目前還幾乎是空白。二是對中國改革開放的深入及現(xiàn)代化發(fā)展中出現(xiàn)的大量區(qū)域公共問題，如大都市區(qū)治理、不同功能區(qū)域的管理、流域治理、跨界跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的建設以及區(qū)域治理的制度化、法制化建設等，目前還缺乏具體、深入的研究探討。三是國內(nèi)以往的相關研究主要是關注中國，采用的是中國問題研究法（sinologicalapproach），而對國外區(qū)域公共管理的理論研究和實踐經(jīng)驗的借鑒尚關注不夠，尤其缺乏系統(tǒng)、深入地比較研究。

三、中國區(qū)域公共管理研究前瞻

（一）區(qū)域公共管理方法論研究

研究方法對一門學科的發(fā)展非常重要。區(qū)域公共管理研究本質(zhì)上是問題導向的，其發(fā)展雖然需要通過理論到理論的思辨與演繹以使新的理論更深刻、更精細，但更需要從現(xiàn)實的問題出發(fā)，樹立研究的問題意識，通過理論與實踐的高度互動，以檢驗理論的合理性與有效性，并進一步推動理論的發(fā)展。因此，對區(qū)域公共管理的方法論進行深入地研討，運用科學規(guī)范的研究方法，是促進區(qū)域公共管理研究深入發(fā)展的重要前提。國外在此方面的研究已經(jīng)具有比較完善的方法論，如運用博弈理論分析區(qū)域間的競爭與合作，運用制度分析方法分析都市圈的區(qū)域公共問題治理，運用交易成本政治學分析大都市區(qū)治理模式，運用政策分析方法研究區(qū)域發(fā)展，運用政治經(jīng)濟學方法分析區(qū)域經(jīng)濟一體化問題等。從我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀看，目前對此方面的研究尚較為薄弱。

（二）大都市區(qū)和城市群的治理研究

一是大都市區(qū)治理研究。相關研究表明，隨著經(jīng)濟市場化和城市區(qū)域化的發(fā)展，目前我國正在逐步發(fā)育形成的有都市區(qū)。[7]都市區(qū)的出現(xiàn)，使我國城市政府管理面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)，如何從區(qū)域公共管理的視角，研究并借鑒國外大都市區(qū)治理的經(jīng)驗，探索具有中國特色的大都市區(qū)治理路徑具有重要意義。二是城市群的治理研究。與歐美早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化國家的城市化道路不同，后發(fā)國家和地區(qū)的城市化道路主要是大城市群。在大城市群中，城市之間相互的交流和交易的活性化是大城市群的活力所在。如何有效地防止和治理大城市病，是區(qū)域公共管理中亟待解決的問題。今后20-30年，中國在長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)將會出現(xiàn)幾億人口規(guī)模的大城市群，這意味著中國將面臨建設人類歷史上史無前例的大規(guī)模、高密度的城市社會的挑戰(zhàn)。

（三）區(qū)域政策研究

改革開放以來，中國區(qū)域政策經(jīng)歷了以經(jīng)濟特區(qū)為重心的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段、以浦東開發(fā)為龍頭的沿江沿邊地區(qū)重點發(fā)展階段、以縮小區(qū)域差距為導向的西部大開發(fā)階段和以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導向的共同發(fā)展階段。從政策效應看，它培育了經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，促進了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，增強了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，拓展了區(qū)域合作的深度和廣度，豐富了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)涵。但目前，區(qū)域政策尚難以有效解決區(qū)域差距過大的問題，現(xiàn)代區(qū)域政策框架仍在探索階段，實施過程中的協(xié)調(diào)機制不完善以及政策工具過于“簡單化”。[8]在區(qū)域政策目標、政策框架、政策機制、政策實施工具和政策績效評價等方面仍需深入研究。

（四）流域治理問題研究

我國已進入了環(huán)境壓力劇增、污染危害高發(fā)的階段。而在這其中，與水有關的問題相當突出，尤其以跨界水污染最為典型。如近年來的松花江水污染問題、清水江水污染問題、太湖藍藻問題以及新安江、東江流域生態(tài)補償問題等。流域治理涉及流域管理與區(qū)域管理關系，生態(tài)補償問題，上、中、下游地方政府關系以及地方政府間關系諸多復雜問題及其合作、協(xié)調(diào)關系。

（五）跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制問題研究

如前所述，隨著我國改革開放的深入和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，跨區(qū)域、跨行業(yè)的區(qū)域公共問題日益凸顯，如醫(yī)藥食品安全監(jiān)管、跨境警務合作等。以食品安全監(jiān)管為例，從2004年開始，食品安全由地方政府負責的基調(diào)就已經(jīng)定下來。《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出，地方各級人民政府對當?shù)厥称钒踩摽傌?，統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作。新的食品安全法草案也明確地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負總責。但是，許多地方政府基于自身利益的考慮，并沒有對食品安全問題進行強有力的監(jiān)管，如三鹿問題奶制品事件。[9]另一方面，一旦出現(xiàn)問題，也缺乏區(qū)域間的及時通報及聯(lián)動機制，而往往以簡單化的“區(qū)域封殺令”為首選。如2005年北京市食品安全辦公室宣布全面封殺廣東潮安涼果事件。[10]可見，跨區(qū)域、跨行業(yè)區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制研究是區(qū)域公共管理研究中十分值得拓展和深入研究的內(nèi)容。

（六）不同功能區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究

“十一五”規(guī)劃提出我國區(qū)域將劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并將實施不同的區(qū)域政策，預示著未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展方向更加明確，在生態(tài)保護上更有約束力，在政績考評上更有針對性。顯然，如何實現(xiàn)這些區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展以及每類主體功能區(qū)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)實施分類管理的區(qū)域政策及科學的績效評估是區(qū)域公共管理值得深入研究的問題。如財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和人口管理政策等。[11]此外，還要特別關注老少邊窮等落后地區(qū)發(fā)展的問題。老少邊窮地區(qū)由于地理位置相對偏遠，經(jīng)濟基礎相對薄弱，基礎設施相對落后，社會發(fā)展相對較慢，形成了區(qū)域發(fā)展中的落后地區(qū)。如何完善對這些地區(qū)的基礎設施、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務領域方面的扶持機制，促進這些地區(qū)的發(fā)展，是區(qū)域公共管理研究不可忽視的問題。

（七）區(qū)域一體化與區(qū)域合作的制度化和法制化研究

目前，我國的長三角區(qū)域一體化、珠三角區(qū)域一體化、長株潭區(qū)域一體化等區(qū)域一體化建設正在如火如荼地進行。區(qū)域一體化的本質(zhì)是打破行政區(qū)劃界限，按區(qū)域經(jīng)濟原則統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一組織專業(yè)化生產(chǎn)和分工協(xié)作，建立統(tǒng)一大市場，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、聯(lián)合協(xié)作，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)品、生產(chǎn)要素市場的優(yōu)化配置，提高區(qū)域綜合競爭力，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與社會全面發(fā)展?？梢?，區(qū)域一體化及區(qū)域一體化進程中亟需解決的制度、政策鴻溝和壁壘是當前區(qū)域公共管理的熱點問題。與此同時，如何解決區(qū)域合作中存在的重形式輕內(nèi)容、重協(xié)議輕實施等問題，使區(qū)域合作和協(xié)調(diào)走上制度化和法制化的軌道，是區(qū)域公共管理需要進一步深入研究的問題。

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1.教學方式單一在傳統(tǒng)教學中，常用的教學方式主要還是以教師傳授、學生聽講為主，教師在課堂中起著絕對的主導作用，學生的主體作用很少得到發(fā)揮。由于公共管理學課程通常是安排在大一、大二進行學習，該階段學生對公共管理問題的認知還處在較低層次，因此對于學生而言，灌輸式的教學方式易使得課堂內(nèi)容枯燥且內(nèi)容較難理解。課堂中也會設計一些互動環(huán)節(jié)，如提問、案例討論等，但這些互動內(nèi)容的核心主體仍然是教師，學生在這個過程中只起“配角”的作用。在傳統(tǒng)的以教師授課為主的教學方式主導下，加重了學生學習的被動性。

2.案例教學不夠深入“案例教學是一種在教師的安排和指導下，學生通過閱讀、討論對已被整理出來的個別事物某一時段、某一方面的具體情況來理解同類事物的一般原理的教學方法”，“組織得當可以取得如下積極效果：有利于培養(yǎng)學生的參與意識，有利于培養(yǎng)學生的獨立思考、主動求知和應變能力?！钡趯嶋H的應用過程中，由于缺乏對案例的有效設計和對學生的合理引導，教師在使用案例教學時主要還是運用例證法，通過舉例子的方式來作為對理論知識的講解和補充，或者以提問的方式試圖引起學生對案例的深入思考，但學生難以從整體上把握和理解案例，對案例的思考也缺乏深度。從實際效果看，學生難以從案例教學中培養(yǎng)分析和解決公共管理實際問題的能力。

3.考核方式單一目前，對學生的課程考核主要還是通過期末閉卷考試的方式進行，卷面題目較大一部分內(nèi)容是書本上一些記憶性的基本知識點，學生只要在期末進行突擊復習就能通過甚至還能取得不錯的成績。不少學生通過與本專業(yè)的學長們交流，在掌握這一規(guī)律后，往往會出現(xiàn)平時學習不努力期末考試“抱佛腳”的情形，學生重結果、輕過程，更加重了對平時學習不夠重視的情緒，陷入課堂教學效果欠佳的惡性循環(huán)。

二構建應用導向的公共管理學課程教學模式

1.根據(jù)人才培養(yǎng)目標，重新定位課程教學目標根據(jù)應用型人才培養(yǎng)的目標，本教學團隊認為公共管理學教學的目標，不僅是讓學生明白公共管理的相關概念、掌握行政管理基本理論與原理，更重要的是，能將公共管理理論應用于實踐，分析和解決現(xiàn)實問題，才能體現(xiàn)公共管理學學習的價值。在此教學目標引領下，需要調(diào)整以往授課的教學內(nèi)容。在基本理論教學外，特別增設具有實踐性的案例討論、團隊學習、成果展示、公文寫作、實踐調(diào)查等內(nèi)容，以培養(yǎng)學生公共管理應用能力與實踐能力，在課程實踐中加深對管理的體驗和感悟。由于學時限制，教學內(nèi)容增加后，必須進行教學模式的改革與創(chuàng)新，可以采用“課堂教學＋團隊式學習與管理＋課堂團隊展示”的教學模式，課堂教學以理論教學與團隊展示點評以及案例討論為主，而將關注公共管理熱點問題、讀書報告等實踐性活動交由學生團隊在課外開展完成。這一教學模式的創(chuàng)新能使教學改革收效明顯，主要表現(xiàn)在：學生課外學習投入明顯增加，自主學習意識增強；團隊意識逐步形成，合作能力提高；科研及實踐應用能力提高。

2.采用多樣化的教學方式改變以往以教師講授為主的單一教學方式，而是側重于培養(yǎng)教師引導、學生發(fā)揮主體作用的互動氛圍。如可以通過角色扮演法，讓學生在具體角色扮演中感知公共管理問題的復雜性；通過情景模擬法，讓學生在具體的情境中培養(yǎng)對實際問題的分析和解決能力；通過現(xiàn)場觀摩，讓學生把理論知識和實踐能力充分結合起來，從而激發(fā)學習興趣等。另外，充分利用網(wǎng)絡教學平臺，把課程信息、電子課件、教學素材上傳至共享平臺，并設立BBS討論模塊，實現(xiàn)師生之間、生生之間課余的互動交流，使有限的課堂討論延伸至線上交流，提高學生參與課堂的積極性，也能更及時地實現(xiàn)答疑解惑，幫助學生厘清理論知識、掌握調(diào)研方法等。尤其對于課程中涉及比較抽象的概念，堅持科研成果轉化為優(yōu)質(zhì)的教學資源的思路，主講教師不斷地總結自己的科研成果資料和學生學習反饋信息，形成對知識點的有效補充，從而使理論聯(lián)系實際，并大大提高學生的學習興趣。

3.開發(fā)多層次、分類別的案例教學方法案例教學是一種側重于理論聯(lián)系實際，著重培養(yǎng)學生分析問題和解決問題能力、創(chuàng)新思維能力的教學方法，一般分為案例設計、學生準備、案例討論、討論總結點評幾個階段。其中案例設計是影響教學效果的關鍵因素之一。根據(jù)學生的特點，在課程導入階段，案例教學以教師舉例為主，通過講解實際發(fā)生的公共管理案例，引發(fā)學生對課程學習的興趣，正確理解現(xiàn)實公共管理實踐中包含的各種理論。在課程進入重要知識點的講授時，通過案例的引入、案例的討論和案例的總結點評等形式，全面提高學生運用理論知識分析和解決現(xiàn)實問題的能力。在課程卷面考試中，合理設計理論考核與理論應用考核的比重，將案例分析作為考核學生理論應用能力的重要組成部分。通過分層次的案例教學，循序漸進地引導學生靈活運用公共管理理論分析問題、解決問題，較好地解決了以往在案例教學中，學生對案例分析討論中存在的認識模糊、理論應用困難的問題。同時，注重發(fā)揮學生在案例教學中的主動作用，即可以讓學生參與搜集、設計和制作經(jīng)典案例，并注重發(fā)揮學生在案例教學中的反饋、改進作用。

4.采用團隊式學習的教學組織形式在課程學習開始，由學生自由組合成4～6人的學習團隊，在整個教學過程中，以團隊為單位，開展實踐調(diào)研、案例分析討論、成果展示等教學活動，因此，該團隊不僅是開展教學活動的平臺，更是一個學生自我管理和進行管理實踐的平臺。通過團隊式學習，學生不僅對公共管理理論和原理有了更深刻的理解，同時培養(yǎng)和提高了學生團隊合作、溝通交流、協(xié)調(diào)平衡的能力。

5.嘗試全課堂開放教學模式這是一種將教學過程由課堂內(nèi)延伸到課堂外、將學生目光由書本轉向社會、并全方位地組織教學素材的一種教學方式。在實際操作中采用經(jīng)典閱讀、實踐調(diào)查、案例搜集及討論、團隊自我管理等方式加以實施，并將部分課堂搬至校外實踐基地。校外實踐基地的教學能將學生置于真實的公共管理情境之中，使抽象的公共管理問題變得具體而真實。對于學生而言，在校外實踐基地開展這些活動，能成功地將第一課堂與第二課堂有機結合，同時也將學生學習的目光由書本轉向了整個社會，引導他們關心社會，運用課堂中的理論知識去觀察分析社會中的各種現(xiàn)象與問題，開闊了視野，培養(yǎng)了學生的專業(yè)素養(yǎng)。

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(一)中國學界關于公共管理范式論爭的概述

1999年，陳振明教授撰文指出:西方政府管理研究領域(行政學)在其百余年的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)了三次范式轉換，即從公共行政學到新公共行政學再到(新)公共管理學的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政學或公共管理學的研究對象、范圍、主題、方法和理論形態(tài)并不是一成不變的，而是隨著現(xiàn)實公共管理實踐的發(fā)展尤其是管理的范圍、內(nèi)容和方式的變化而不斷發(fā)展變化的?！保?］之后，陳教授又在自己的著作中表達了類似的觀點(三種范式的名稱略有變化):“作為一個相對獨立的研究領域或學科，公共部門管理特別是政府管理研究形成于19世紀末20世紀初?！?00余年的發(fā)展歷程中，該領域發(fā)生了三次重大的范式轉換，即從傳統(tǒng)的公共行政學到公共政策分析再到公共管理學(在英國、新西蘭、澳大利亞等國被稱為‘新公共管理(學)’)?！保?］但是，這一觀點隨即遭到了不同意見的批評。蔡立輝教授在2002年撰文反駁說:“無論是從范式轉換的意義上，還是從新范式形成的意義上，‘公共管理范式’興起的觀點都是不能成立的，也極不符合學術規(guī)范。特別是以西方國家的理論與實踐為例來證明‘公共管理范式’的興起，更是難以成立?！保?］他還進一步批評道:“認為現(xiàn)在是由‘公共行政(PublicAdministration)’發(fā)展到‘公共管理(PublicManagement)’的時代，這是沒有充分的學理依據(jù)和事實依據(jù)的，是十足的誤導(misguiding)。”［4］關于公共管理范式的爭論由此引發(fā)，更多的學者加入到論戰(zhàn)當中，各抒己見，見仁見智。例如:王樂夫教授在2005年撰文認為“公共管理學研究的視野和內(nèi)容要比公共行政學和政策科學寬泛得多。”“也可以說，公共管理學是以公共行政學、政策科學為基礎，同時吸收了其他相關學科如政治學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、法學等學科最新成果而發(fā)展起來的。公共管理學綜合運用這些理論研究各種公共事務的管理問題，不斷探求一些新的結論，正逐步形成新的知識體系?！保?］黃健榮教授對這一問題進行了更為深入的研究。2005年，他在自己的著作中寫道:“公共管理是一門新興學科和一種新的研究范式和應用范式，它的興起是對傳統(tǒng)公共行政理論和模式的批判、接替和超越?！保?］2008年，他又在自己的新作中對這一問題進行了更為明確的概括:“廣義而言，公共管理隨著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，其主要發(fā)展進程歷經(jīng)前工業(yè)社會的統(tǒng)治主導型模式、工業(yè)社會的管理主導型模式，現(xiàn)在正轉向服務主導型模式的治理?！保?］

(二)中國學界關于公共管理范式論爭的焦點

綜觀中國學界關于公共管理的范式之爭，焦點主要集中在兩個方面:一是公共管理是否存在范式嬗變與轉換;二是公共管理范式究竟有哪幾種類型。夾雜在其間的還有關于公共行政、行政管理和公共管理等概念的內(nèi)涵與外延的爭論。關于第一個問題，現(xiàn)居主導地位的意見是認為公共管理的新范式確已產(chǎn)生，也有少數(shù)學者認為公共行政并未出現(xiàn)新的范式，也未發(fā)生范式轉換。關于第二個問題，學者們意見尚不統(tǒng)一，有二范式說、三范式說甚至多范式說，其中持三范式意見者居多———但在范式的具體指稱與內(nèi)涵界定上也不盡相同。至于將公共管理的范式嬗變與轉換置于中國國情下討論，觀點就更是眾說紛紜、莫衷一是了。

二、公共管理范式之爭的原因

以筆者淺見，關于公共管理范式嬗變或轉換的論爭，很大程度上源于對范式概念的諸多歧義性理解以及其他替代和挑戰(zhàn)性理論研究工具的運用。

(一)范式概念內(nèi)涵及對其歧義性理解

一般認為，“范式(paradigm)”作為一個科學概念是由美國科學哲學家托馬斯•庫恩于1962年在其不到13萬字的著作《科學革命的結構》一書中首先提出來的。他運用范式來揭示科學發(fā)展和科學革命的結構，并提出和分析了前科學、常規(guī)科學、范式、危機與反常、科學革命等概念，認為科學革命實際上就是范式的轉換:“每一次革命都迫使科學界一種盛極一時的科學理論，以支持一種與之不相容的理論。每一次科學革命都必然會改變科學所要探討的問題，也會改變同行們據(jù)以確定什么是可以采納的，或怎樣才算是合理問題的標準?！保?］遺憾的是，庫恩在《科學革命的結構》一書中提出范式概念時并沒有給出一個確定的涵義，其本身就存在許多模糊的地方。正如英國學者瑪格麗特•瑪斯特曼女士總結的那樣:“庫恩那種半文半白的文筆對水平不高的讀者來說，要理解他筆下的范式倒真是一個困難。根據(jù)我的統(tǒng)計，他在《科學革命的結構》(1962)一書中至少以二十一種不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少?！保?］她逐一列舉了庫恩對“范式”的21種描述，并將其概括為三種類型，即“分為三個主要的部分”［10］:一是形而上學范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解為一組信念、一種神話、一種有效的形而上學思辨、一個規(guī)范、一個新的觀察方式、一個指引感覺本身的有條理的原則、一張地圖、某種決定廣大實際領域的東西。二是社會學范式(sociologicalparadigm)，它可以被定義為一個普遍承認的科學成就、一種學術傳統(tǒng)、一個具體的科學成就，像一套政治制度，也像一個公認的法律判決。三是人工范式(artifactparadigm)或構造范式(constructparadigm)，它被以更為具體的方式來使用，例如把它作為一本實際的教科書或經(jīng)典著作、一些供給的工具、實際的儀器設備、更帶語言規(guī)范地作為一個語法范式、帶有解說色彩地作為一個類比、較富心理特色的有如一個格式塔圖形和一副反常的紙牌，等等?？梢?，庫恩范式概念的蕪雜與捉摸不定，一方面有利于學者們從不同的研究視角來發(fā)現(xiàn)若干理論興奮點，進行創(chuàng)新;另一方面，也使得許多學者并不刻意去全面理解和把握范式的內(nèi)涵，而只是“盲人摸象”似地依據(jù)自己的理解來使用范式概念與范式轉換理論，從而在客觀上造就了一片“范式叢林”。當學者們在論及公共管理范式時，也許使用的并非同一套話語標準，爭論也就不足為怪了。

(二)對范式理論的挑戰(zhàn)性概念與理論

庫恩提出范式概念之后，不少西方學者對其進行了批判。1965年7月，在倫敦裴德福學院舉行的科學哲學討論會上，當代有名的一些科學哲學家專門用了一天的時間討論庫恩的范式論，［11］并提出了若干新的概念與理論解釋與之分庭抗禮。其別值得一提的是“科學研究綱領”概念和“韌性與增生理論”。

1．科學研究綱領

伊姆雷•拉卡托斯為了強調(diào)科學發(fā)展的連續(xù)性和科學進步的合理性，提出了科學研究綱領(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看來，科學總是以研究綱領的形式向前發(fā)展的，它是一個有結構、有層次的整體。研究綱領內(nèi)部有相對穩(wěn)定的“硬核”，外部是柔韌多變的“保護帶”，還有一套解決疑難問題(例外性)的機制，即輔助研究法(heuristic)。硬核是約定的，是作為研究綱領未來發(fā)展基礎的、最普遍的基本假設和基本原理，它比范式具有更大的穩(wěn)定性。保護帶由各種輔助假設構成，當遇到反?；蚍褡C時，保護帶可以通過調(diào)整輔助假設而達到保護硬核的目的。“所有科學研究綱領都可用其‘硬核’來刻畫其特征。綱領的反面助發(fā)現(xiàn)法禁止我們把矛頭指向這些‘硬核’。反之，我們必須運用自己的智慧去表述、甚或去發(fā)明一些‘輔助假設’，在這個硬核周圍形成一個保護帶，以致矛頭只得改而指向這些假設。正是這些輔助假設構成的保護帶必首當其沖受到檢驗，進行調(diào)整再調(diào)整，甚或全部更換，才使得那個因而成為堅硬的核得到保護?！保?2］而當研究綱領失去解釋力和預測力時，它就會因邏輯的和經(jīng)驗的原因而碎裂，人們就會拋棄這種的退化的研究綱領，而采納進步的研究綱領，這是科學革命的基本原理，是一個自然的新陳代謝過程。

2．韌性與增生理論

在同庫恩的論戰(zhàn)中，保羅•費耶阿本德描繪了他的科學發(fā)展模式。他認為科學有一定的“韌性”(tenacity)，人們總能夠從許多理論中選出一種可望取得成功的理論，即使遇到巨大困難時仍可加以堅持，而置大量反證于不顧。有了韌性，我們就不必用頑強的事實取消某一理論了，我們可以使用其他理論T''''、T"、T"''''等，即對現(xiàn)行的理論進行調(diào)整，這就不可避免地要接受增生原則(principleofprolifera-tion)，容許不同理論的并存。［13］在費耶阿本德看來，科學之所以不斷發(fā)展，正是增生與韌性相互作用的結果，因此他堅決反對范式的絕對統(tǒng)治。雖然在范式之外，還有其他多種關于自然科學研究、科學理論發(fā)展的解釋模型，但是在后來的社會科學研究中，多數(shù)學者似乎更偏愛并只移植了庫恩的范式概念，承認科學理論的演變是通過一個理論范式取代另一個理論范式的革命的方式來實現(xiàn)的。因此，當范式理論的解釋力出現(xiàn)問題時，爭論也就自然而然地產(chǎn)生了。在很多時候，公共管理的范式之爭與其說是學術思想的爭鳴，不如說是理論研究工具的競爭。

三、對公共管理范式之爭的反思

(一)公共管理究竟是否出現(xiàn)了新的范式

反對公共管理新范式說的學者也承認，公共行政學在不同的發(fā)展階段上使用了不同的概念、理論、方法與研究模型，但認為這些不同的理論與方法不過是在同一公共行政學范式下理論研究與實踐活動的自我調(diào)整。“從歷史的觀點來看，公共行政學自產(chǎn)生后100多年以來，經(jīng)歷了許多重大發(fā)展階段，形成了許多理論流派。但構成為公共行政學研究背景的文化的、社會的和心理的因素沒有變，共同體信念沒有變。各種概念、理論與方法都是圍繞著如何維護有利于資產(chǎn)階級生產(chǎn)關系的生產(chǎn)秩序和社會生活秩序這個核心?！保?4］顯然，批評者在這里已經(jīng)運用了科學研究綱領的思想，即認為公共行政的“硬核”沒有被觸動，只不過其周邊的“保護帶”遭遇了一些挑戰(zhàn)而已。言下之意，陳振明教授等人關于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理運動的一些技術性表象，而未對其理論內(nèi)核細加審視。但是，僅從公共行政學的百年歷史中來界定公共行政的“硬核”，或許并不全面。黃健榮教授顯然看得更加深遠。他將整個公共管理的發(fā)展進程置于人類社會的歷史長河特別是國家產(chǎn)生以來的廣闊背景下加以考察，從而得出了三次范式嬗變的結論，并且對三種范式各自的“硬核”進行了更為全面和細致的梳理與概括:前工業(yè)社會的統(tǒng)治型行政范式以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務，以專制體制為其運行基礎，以統(tǒng)治者的集權專斷為管理方式，其本質(zhì)是政府的階級統(tǒng)治功能;工業(yè)社會的管理型行政范式以處于權力制衡系統(tǒng)中的政府為權力中心，以經(jīng)濟效率等工具理性為主要價值取向，以為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好條件為主要任務，以民主和法治為其運行體制的基礎和管理方式，其凸顯的是政府的管理功能;而當今正在轉向的服務型行政范式則以有效促進公共利益最大化為宗旨，強調(diào)公民本位和服務本位，以公平正義、人文關懷、民主、法治和責任等價值為運行基礎，以多元參與、合作共治為運行方式，突出的是公共管理的公共服務功能。概而言之，從價值取向上看，統(tǒng)治行政尋求對等級秩序與資源的攫取，管理行政追求理性與效率，而服務行政尋求增進共識與合法性。如此看來，公共管理的核心價值觀亦即理論“硬核”部分已然遭到了強有力的挑戰(zhàn)，正如其研究方法與管理實踐等“保護帶”所遇到的情況一樣。黃健榮教授一針見血地指出了這一挑戰(zhàn)的實質(zhì):“反映了對人的價值、尊嚴和權利的認識的不斷深化”。“所有文明的標志是對人的尊嚴和自由賦予的尊重。”［15］從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務行政，體現(xiàn)了人類社會管理思想和管理科學的進步，反映了對人的尊重和權利的尊重的改善?！案鶕?jù)對公共行政和公共管理理論模式宏觀背景的考察，基于一個更為廣闊的理論視野，公共管理理論模式作為公共行政模式的替代物，它是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，它是對公共行政理論模式的一種超越，一種新的公共部門管理模式———公共管理正在取代公共行政成為新的、有效的公共部門管理理念?！保?6］如果在21世紀仍然看不到公共管理領域的這一顯著性變遷，而拒絕承認任何公共管理新范式的出現(xiàn)，那么即便不能被指責為頑固，至少也應當被批評為遲鈍。

(二)公共行政的概念要被廢棄了嗎

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自改革開放以來，我國公共管理學科經(jīng)歷了醞釀、恢復、壯大幾個階段，直到1997年我國將公共管理作為一級學科加入管理學科中，公共管理專業(yè)開始取得長足的發(fā)展，許多高校都設置了公共管理專業(yè)。同時，伴隨著非營利性組織的日益壯大，社會對這類人才的需求必然日益增多。但過快的專業(yè)發(fā)展速度導致公共管理人才培養(yǎng)上出現(xiàn)了不少的問題，主要有以下幾點:

(一)培養(yǎng)目標不合理

從全國范圍來看，大多數(shù)院校都有公共管理專業(yè)，且每個院校的培養(yǎng)目標都不同，有的學校以培養(yǎng)政府機關、事業(yè)單位人才為目標;有的學校則培養(yǎng)適應各種領域的泛管理人才。絕大多數(shù)高校公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標主要參照國家教育部頒布的專業(yè)介紹，并未結合學校自身的師資力量、學科建設、辦學特色等實際情況進行目標定位。

(二)培養(yǎng)理念不科學

我國高等教育領域一直以來對于人才培養(yǎng)都存在著通才和專才之爭，注重通才培養(yǎng)的高校為了避免學生出現(xiàn)能力局限的現(xiàn)象，以寬口徑、厚基礎為目標培養(yǎng)通用型的公共管理人才，即“無所不能”的人才;而注重專才培養(yǎng)的高校認為這樣只會培養(yǎng)出一無所長的人，所以應偏重專業(yè)知識的灌輸，因此在公共管理專業(yè)的課程設置中，專業(yè)知識類課程多于通識類課程。

(三)教學內(nèi)容不完善

教學內(nèi)容不完善主要表現(xiàn)在課程體系設置不夠健全。一方面課程過于理論化、專業(yè)化，不注重對學生各項素質(zhì)能力的培養(yǎng)。2003年全國公共管理類學科教學指導委員會提出了公共管理類課程體系的四門平臺課(即管理學、公共管理學、公共經(jīng)濟學、公共政策學)，但大部分高校按此設置的課程都是純粹理論性的課程，盡管有極少數(shù)學校開設了實踐性、案例性的課程，但仍未注重對學生各方面能力的培養(yǎng)。另一方面課程之間銜接不夠緊密，很多高校將專業(yè)基礎課程、必修課程、選修課程混淆，沒有明確核心課程，也沒有將各課程相互有機配置結合起來，課程設置過于松散、過于隨意、綜合性學科課程過少。由于公共管理是涉及多學科的領域，需要管理學、政治學、經(jīng)濟學、法學等課程的基礎知識，再進行多學科的融合，而實際情況是大部分高校甚至連一些核心課程都沒有開設，這必然會導致所培養(yǎng)出來的人才缺少專業(yè)素養(yǎng)。

(四)實踐教學薄弱

長期以來，公共管理學過于強調(diào)政治職能，而忽視了社會管理職能，使得很多高校偏重基本知識忽視實踐技能的培養(yǎng)。由于實踐單位必須是政府組織、事業(yè)單位或者非營利性組織，這些機構的稀缺性和封閉性，導致不少院校缺乏實踐單位;同時，由于公共管理專業(yè)畢業(yè)的高級人才極少，教師相關的實踐經(jīng)驗也存在不足;另外，部分學生也對實踐教學不夠重視，參與實踐的積極性不高，態(tài)度不端正，以上各原因綜合起來導致公共管理專業(yè)在實踐教學上十分薄弱。

(五)師資水平不高

由于公共管理專業(yè)在近幾年才逐步發(fā)展起來，高學歷人才稀少，不少公共管理的老師都是其他專業(yè)例如政治學、管理學、社會學等學科半路出家而來，因此教師專業(yè)性有待提高;同時，在公共管理領域由于我國與國際的學術交流較少，對國際學科前沿的研究并不是很了解，再加上高校對教師的評價體系存在著重科研輕教學的導向，大部分高水平的老師寧可多申請科研課題，也不愿意開設專業(yè)課程。而這些教學工作就交由一些學歷不高、水平有限的教師承擔，其教學效果較差。

二、構建以通識教育理念為基礎的人才培養(yǎng)模式

由上述問題可以看出我國公共管理人才培養(yǎng)需要做出改變，從教育理念、培養(yǎng)目標到課程體系、教學方法以及師資水平都需要進行相應的改善和提高。其中最根本的是需要樹立正確的教育理念。目前，我國高?；径疾扇》挚剖綄I(yè)教育，以培養(yǎng)專業(yè)技術人才為目的，這種模式的弊端是顯而易見的，盡管近年來有所調(diào)整，但并未做出根本性的轉變。通識教育則為目前高校教育理念的轉變提供了正確的方向。通識教育是從人本身出發(fā)，促進人全面發(fā)展的教育，它與專業(yè)教育的區(qū)別在于方法和視角，它鼓勵學生批判性地思考、清晰地表達自己的意見、在做出結論之前養(yǎng)成搜集和處理證據(jù)的習慣。

(一)確定合理的人才培養(yǎng)目標

各高校公共管理專業(yè)需要轉變目標不合理的問題。公共管理人才具體說來應具備表1中的三大類素質(zhì)，認知能力、情商和技能都應達到一定的水平。同時各高校還應根據(jù)自身的特點、優(yōu)勢，明確培養(yǎng)何種人才、向何處輸送人才等問題。，使學生形成具有自身特色的知識技能從而與其他學校的公共管理人才相區(qū)別。如師范類高校的公共管理專業(yè)可以主要培養(yǎng)教育管理人才，藝術類高?？梢耘囵B(yǎng)文體類管理人才，醫(yī)學類院?？梢灾饕囵B(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理人才等等，這種立足本校自身特色所培養(yǎng)的人才才能更具專業(yè)性和競爭性。

(二)課程體系改革

以通識教育為理念設計課程體系，注重對學生總體素質(zhì)的培養(yǎng)。通識教育和專業(yè)教育并不是相互對立的，兩者可以有機地結合起來，通識教育可以為學生打下扎實的基礎并發(fā)掘其存在的專業(yè)潛質(zhì)，而專業(yè)教育則是在通識教育的基礎上進行更深入的專業(yè)性學習、研究。因此，學校應該推行通識教育并在此基礎上進行具體專業(yè)的培養(yǎng)。如圖1所示，公共管理課程以通識教育為基礎，對人才進行各方向的深入培養(yǎng)，結合多種教學方式進行立體式的教學。課程主要分為三塊:通識教育、專業(yè)理論教育、實踐教學。三大模塊分別貫穿于大學四年中，相互交叉共同形成公共管理人才培養(yǎng)體系。

1．通識教育課

通識教育是其中最為關鍵、最為重要，但卻最被忽視的一塊。有的高校簡單地把通識教育看作是讓學生學習非專業(yè)課程，即工科學生學習文科課程，文科學生學習工科課程，片面地認為將專業(yè)課程簡單化就可以作為通識課程。通識教育是建立在專業(yè)教育基礎上的跨學科、跨領域、跨文化教育的教學活動，是高等教育中除專業(yè)教育之外的基礎性、綜合性教育，因此通識教育課程應該是學科與學科之間的交叉融合，幫助學生從不同的學科角度思考、從最基本的領域中獲取寬泛的知識。

通識教育課程分為必修課和選修課。前者是所有學生必須修讀的，以培養(yǎng)學生必須具備的能力的課程，后者則根據(jù)學生的興趣和指導老師的建議進行有選擇性的修讀。如表2中，必修課主要為思想政治理論、英語、計算機、體育、軍事理論等;選修課主要分為三類:自然科學類、人文社科類和交叉的綜合學科。自然科學類主要有數(shù)學類、人類生物學、物理學、現(xiàn)代化學、科學史、環(huán)境工程等等課程;人文社科類主要有大學語文、哲學、社會學、心理學、語言類、藝術類等等課程;交叉學科是兩門不同學科的融合，例如管理學與心理學交叉成為管理心理學，社會學與統(tǒng)計學的交叉成為社會調(diào)查與統(tǒng)計、天文學和物理學交叉成為天體物理學等等。這些通識教育課程的目的是通過多種學科知識的學習，擴展學生的知識面、發(fā)散學生的思維，鼓勵學生從新的視角去看待問題，打破過去的思維定勢，從而找出新的思路和解決問題的方法。因此，對于公共管理專業(yè)學生而言，應該積極選修一些管理領域之外的課程，以擴充自己的知識面、構造更加全面的知識體系。尤其應該修讀交叉綜合類的課程，因為公共管理本身就要求學生必須具備社會學、管理學、經(jīng)濟學、政治學、法學等多學科知識，而通過交叉綜合類課程的學習可以為學生融合各學科知識提供指導，從而打破專業(yè)思維定勢。

2．專業(yè)理論教育

公共管理專業(yè)理論的教育主要分為基礎課程、主干課程和方向性課程?；A課程是學科中最基礎的知識，如管理學、經(jīng)濟學、社會學、法學、統(tǒng)計學、政治學、社會調(diào)查理論與方法等。主干課程是區(qū)別公共管理專業(yè)與其他管理專業(yè)的課程，如公共管理學、公共政策學、公共組織學、政府經(jīng)濟管理、社會保障學、勞動經(jīng)濟學、公共關系學等等。方向性課程是不同專業(yè)方向所需要修讀的知識深化、細化的課程，如人力資源管理方向需要修讀績效管理、薪酬管理、工作分析等與人力資源相關的課程;信息管理方向需要修讀電子政務、信息系統(tǒng)理論、軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)庫管理等相關課程。方向性課程是根據(jù)不同學校開設的不同專業(yè)方向而定的，同時各高校也可以根據(jù)自身的特點開設課程。例如師范類院校的公共管理專業(yè)可以開設中學教育管理類課程，醫(yī)學類院校的公共管理專業(yè)可以開設醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理類課程。這樣既能培養(yǎng)學生公共管理專業(yè)的知識技能，又可以將自身專業(yè)特色融合進去，使其成為真正的具有多學科知識的綜合性人才。

3．實踐教學

實踐教學主要通過模擬實驗、親身實踐、科學調(diào)研三種方法進行。模擬實驗是通過虛擬事件訓練學生對相關理論的理解和應用情況，通過在課堂教學中加大案例教學比例，讓學生以模擬場景管理的方式進行仿真訓練，也可以在管理實驗室中進行沙盤演練和計算機模擬等;親身實踐是將學生安排到實際的工作崗位中去，直接參與公共管理;同時也可以安排學生參與老師的課題研究，通過科學調(diào)研，用數(shù)據(jù)和實際案例來學習。

(三)教學方法多樣化

目前各學校的教學方法基本上是以課堂教學為主，實踐活動為輔。傳統(tǒng)的填鴨式課堂教學不僅效果不佳，同時由于其占據(jù)了大部分時間，也讓其他教學方法無施展的余地。因此，多元化的教學方法對于公共管理人才的培養(yǎng)是十分重要的。圖2中是理想的公共管理人才的教學方法，通過課堂、講座、交流會、實踐活動、案例教學、名著閱讀、導師指導等多種方式，全方位立體式培養(yǎng)人才。除了課堂教學之外，學?？梢匝堉淌凇W者進行講座，為學生做專題性的演講，高質(zhì)量的講座可以比課堂更讓學生受益匪淺。還可以舉辦師生交流會、研究生本科生交流會、校際交流會、院際交流會等參與對象不同的交流會來拓寬學生的視野。和不同的對象進行交流學生可以獲得不同的信息，與老師交流可以接觸學術前沿，和其他學校同學交流可以了解不同學校之間的知識重點和教學差異，和其他專業(yè)同學交流可以開拓思維、分享知識。實踐活動不僅包括實習、實驗，還包括參與校內(nèi)的各種社團活動、文體活動、競賽活動等，這些活動被稱為“第二課堂”，充分體現(xiàn)了其對學生能力培養(yǎng)的重要作用。另外，比較容易被忽視的是名著閱讀。作為高素質(zhì)的人才對專業(yè)領域需要有深厚的知識積累，這些積累就需要通過閱讀來獲得。因此，指導學生進行相關經(jīng)典著作的閱讀，不僅能讓學生掌握必要的知識，更能通過導師的適當指引激發(fā)他們對于該領域的探索。

(四)提高師資水平

針對師資水平薄弱的問題，學?？梢酝ㄟ^積極參與國內(nèi)、國際的學術交流研討會，選派教師出訪國內(nèi)外知名高校進行學習深造，鼓勵教師參加專業(yè)培訓班，引入高級人才等方式提高師資水平。如參加教育部高教司舉辦的“全國公共事業(yè)管理專業(yè)骨干教師培訓”，一方面可以提高教師的水平，另一方面可以增強校際間的交流，各高校老師能在這個平臺上分享教學經(jīng)驗，探討學術問題。針對教師實踐經(jīng)驗不足的問題，學校應加強與政府的合作，為教師參與實際工作提供機會，同時可以邀請政府部門、事業(yè)部門等相關部門的官員做客學校進行講座等;各高校還應該轉變教師評價體系，將教學工作作為教師評價的重點，激勵高水平的教師開設專業(yè)課程，為學生講課。

(五)建立科學的評價體系

反饋制度對于人才培養(yǎng)模式的完善而言是重要的，它有利于及時發(fā)現(xiàn)并解決人才培養(yǎng)中存在的問題并予以改進。評價體系包括對課程設置、教學方法、教學質(zhì)量、師資水平等多方面進行的評價，從而綜合考察學校的教育體系。通過對課程設置的評價，可以淘汰或改進過時的課程，與時俱進地增設一些前沿課程;對教學方法的評價可以評估各方法的效果，了解師生對于各方法的看法，并根據(jù)師生的意見進行改進;此外，還應將對教學質(zhì)量的評價作為評價體系中重要的一環(huán)，教學是學校最重要的職能，教學質(zhì)量的好壞關系到學校的品質(zhì)，因此將質(zhì)量好的課程保留，將質(zhì)量差的課程予以改進或淘汰，能促進課程的進步;最后，師資水平的評價能根據(jù)學校師資存在的不足進行補充和提高，只有硬件上去了，學校才能切實地獲得長遠的進步。

篇9

英國大學的公共管理專業(yè)是從公共行政專業(yè)演化來的,而公共行政專業(yè)則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統(tǒng)的政府管理者多畢業(yè)于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續(xù)到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規(guī)模的擴大和國家公共衛(wèi)生體系的發(fā)展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現(xiàn)“市政管理專業(yè)證書”培訓項目?！笆姓芾韺I(yè)證書”起初僅是一種職業(yè)資格證明,并不是專業(yè)學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業(yè)大學在英國得到迅速發(fā)展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業(yè)證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業(yè)學位。當時公共行政專業(yè)的出現(xiàn)還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業(yè)教育背景,而不單純是為獲得職業(yè)資格證書來接受大學畢業(yè)后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業(yè)生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發(fā)展,并要求公務員和公共服務人員職業(yè)化的背景下,英國的公共行政專業(yè)在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業(yè)并不是從政治學專業(yè)中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業(yè)化的需要,產(chǎn)生于英國早期職業(yè)教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業(yè)后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業(yè)轉變埋下了伏筆。

1968年,英國第一個公共行政專業(yè)的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經(jīng)有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業(yè)主要是為了培養(yǎng)職業(yè)公務員,但當時公共行政專業(yè)的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經(jīng)濟學、法律和社會政策分析等,已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統(tǒng)大學也開始設立起類似于公共行政的專業(yè)。傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Kent大學和倫敦經(jīng)濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經(jīng)開始傾向于經(jīng)營和管理科學傳統(tǒng)②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業(yè)家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統(tǒng)大學中公共行政專業(yè)的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經(jīng)營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經(jīng)營戰(zhàn)略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統(tǒng)的社會科學課程而進入公共行政專業(yè)的課程設置。在多科技術學院公共行政專業(yè)學科基礎轉換過程中,英國“商業(yè)和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協(xié)調(diào)和監(jiān)督職業(yè)教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業(yè)教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業(yè)和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業(yè)教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業(yè)和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業(yè)和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業(yè)技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現(xiàn)出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發(fā)、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創(chuàng)造在內(nèi)的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統(tǒng)大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業(yè)化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統(tǒng)大學中的公共行政課程也從強調(diào)理論知識和社會科學基礎轉向強調(diào)技能和經(jīng)營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統(tǒng)的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業(yè)的徹底轉型,也即由公共行政轉變?yōu)楣补芾怼?/p>

1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統(tǒng)大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現(xiàn)有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經(jīng)被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經(jīng)開始的過程,但真正的突變卻發(fā)生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統(tǒng)大學一樣自行決定專業(yè)和課程設置,提供高教產(chǎn)品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業(yè),在核心課程設置中更體現(xiàn)了管理學和經(jīng)濟學的學科特征,如戰(zhàn)略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經(jīng)濟學等成為公共管理專業(yè)首選課程。即使在公共政策專業(yè),技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經(jīng)濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業(yè)和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發(fā)的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統(tǒng)大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業(yè)和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內(nèi)閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規(guī)模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數(shù),竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰(zhàn)略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質(zhì)量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創(chuàng)辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經(jīng)很難與一般MBA課程區(qū)別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業(yè)在英國的出現(xiàn),反過來,也進一步限制了公共行政專業(yè)的發(fā)展空間①。因而,英國大學商學院大規(guī)模培養(yǎng)公共部門MBA也是促成公共行政專業(yè)20世紀90年代最終轉向公共管理專業(yè)的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統(tǒng)的公共行政教育相比,其顯著差異體現(xiàn)在四個方面,即:(1)更強調(diào)實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業(yè)和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統(tǒng)公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調(diào)雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調(diào)研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業(yè)的聯(lián)合或榮譽學位,已經(jīng)構成其區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。

二、英國公共行政研究傳統(tǒng)及其危機

英國公共行政研究傳統(tǒng)的形成要早于大學公共行政專業(yè)的出現(xiàn)。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經(jīng)典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統(tǒng)研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發(fā)展作為一種職業(yè)的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創(chuàng)立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創(chuàng)刊。RIPA的創(chuàng)立和《公共行政》雜志的創(chuàng)刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業(yè)實踐;其二,將政治學、經(jīng)濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯(lián)系,支持個人研究,并與大學保持密切聯(lián)系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規(guī)模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現(xiàn)狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發(fā)生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產(chǎn)品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛(wèi)作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發(fā)展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。

組織理論和它的分析工具在英國的本土化發(fā)展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創(chuàng)建了組織理論學科發(fā)展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業(yè)企業(yè)組織和其他類型組織進行比較研究,創(chuàng)造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規(guī)模、專業(yè)化、集權、規(guī)范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創(chuàng)了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創(chuàng)造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內(nèi)容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調(diào)在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網(wǎng)絡分析,同時也更為關注政策內(nèi)容和結果評價以及與提高政策質(zhì)量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經(jīng)不局限于政治學,經(jīng)濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛(wèi)生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網(wǎng)絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經(jīng)指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰(zhàn)略規(guī)劃、預算改革和公共服務戰(zhàn)略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰(zhàn)略管理、結構重組進行有效改革,可以創(chuàng)造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發(fā)展起更好的人事管理系統(tǒng)。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經(jīng)濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統(tǒng)的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經(jīng)濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發(fā)展?！盵11]

胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經(jīng)失去了其在公共部門研究中的統(tǒng)治地位,產(chǎn)生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經(jīng)常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊。”[12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經(jīng)面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰(zhàn),但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經(jīng)不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統(tǒng)的公共組織科層制模型是建立在等級制、規(guī)則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內(nèi)部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現(xiàn)出來,公共組織的性質(zhì)、目標、結構和相關利益領域也已經(jīng)發(fā)生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現(xiàn)象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現(xiàn)出來,并開始成為傳統(tǒng)的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經(jīng)費來源———“經(jīng)濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發(fā)現(xiàn)從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產(chǎn)業(yè)關系研究”。政府間關系研究是依據(jù)政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產(chǎn)業(yè)關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網(wǎng)絡形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統(tǒng)公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。

三、英國的公共管理研究范式

20世紀80年代英國公共行政研究的持續(xù)危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產(chǎn)倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經(jīng)濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質(zhì)量和效率必須引入私人部門的管理?；诖?管理主義強調(diào)授權、職業(yè)管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節(jié)約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經(jīng)濟學的前提假設是強調(diào)作為傳統(tǒng)公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質(zhì)量和效率的關鍵?；诖?新制度經(jīng)濟學強調(diào)化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經(jīng)濟學,都已經(jīng)不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網(wǎng)絡的治理,這些角色包括國家、區(qū)域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業(yè)組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發(fā)點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統(tǒng)界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網(wǎng)絡。在這個網(wǎng)絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現(xiàn)秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調(diào)解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網(wǎng)絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數(shù)①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經(jīng)濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網(wǎng)絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網(wǎng)絡等等。

篇10

摘 要 古德諾是繼威爾遜之后將政治和行政關系進行全面闡釋和系統(tǒng)梳理的重要人物。本文概括了古德諾關于政治和行政關系的基本界定,重點闡釋其對于二者關系的協(xié)調(diào)基礎和途徑選擇的觀點,分析得出古德諾的公共行政思想進一步完善和深化了政治、行政二分的原則,有力地促進了公共行政學的理論的構建和方法的創(chuàng)新,并基于其實踐性和針對性強的特點,科學地指導了各國公共管理實踐的重要結論。

關鍵詞 政治 行政 協(xié)調(diào) 評價

學界通常認為,威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學研究》是行政學的開山之作,正是威爾遜通過對政治和行政二分原則的精辟論述,第一次明確地將行政管理的活動和過程進行專門化的研究,使行政從政治中分離出來,確立了行政學作為一門獨立學科的地位。而隨其后的著名公共管理學家古德諾,在批判三權分立的基礎上,繼承和發(fā)展了威爾遜政治、行政二分的論述,成為了政治與行政關系深刻、系統(tǒng)論述的集大成者。他一系列富有創(chuàng)建的理論對公共行政的發(fā)展起到了重大的推動作用。

一、古德諾政治與行政關系的基本界定

關于政治與行政關系的在古德諾的著作《政治與行政》中得到了系統(tǒng)地闡釋。在威爾遜的理論基礎上,古德諾主要從功能差異角度對二者進行了區(qū)分,即“在所有的政府體制中都存在者兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家一直的執(zhí)行功能,前者謂之政治,后者謂之行政①?！币簿褪钦f政治是國家意志的表達,而行政是國家意志的執(zhí)行。同時,古德諾還對二者的關系進行了更深層次的研究。他認為,基于社會政治生活的復雜性和多樣性所決定,政治和行政絕非涇渭分明、各司其職,而在運行中呈現(xiàn)出相互交織、相互協(xié)調(diào)的關系特征。即古德諾進一步發(fā)展了威爾遜的政治、行政二分的理論,從更加全面和廣闊的視角闡釋了政治和行政的邏輯關系,并將重心放在了二者關系的協(xié)調(diào)與配合之方面,這對于實現(xiàn)國家民主與效率的發(fā)展目標的平衡意義深遠。

二、政治與行政關系協(xié)調(diào)的基礎和途徑選擇

古德諾在其經(jīng)典著作特別提出,政治與行政協(xié)調(diào)的基礎在于政治對于行政的控制。他認為政治必須對行政加以某種形式的控制,并且選用的方式會因不同國家體制而有所差別。為此他專門舉出英國和美國政治體制和政權運作規(guī)律的實例來加以論證,同時認為,認為只有政治與行政的控制,方能國家管理目標的實現(xiàn)和權力的正當運作。但同時,古德諾也指出,政治對行政的控制雖然是必要的,但卻不能超過合理的限度,否則也會妨礙行政執(zhí)行的效率,損害協(xié)調(diào)的基礎。

在厘清了二者關系的基礎上,古德諾全面、具體地提出了二者和諧關系塑造的途徑。第一,政治和行政應相對分立而又彼此交融、促進。政治應以民主為起點,重在代表和表達國家的意志;而行政則重在高效地貫徹國家意志、切實履行國家的決議。因此,二者存在目標區(qū)分和功能分離,這對于排除政治干擾建立以效率為目標的行政體制大有裨益。而另一方面,二者的分立又非絕對的,應當充分發(fā)揮二者的相互關聯(lián)和彼此促進的功能。政治應對行政加以控制,使行政執(zhí)行符合民主和正當?shù)哪繕?同時政治重視行政管理和執(zhí)行過程中結果的反饋,及時地進行治理的反思和政策的調(diào)整,最終切實地實現(xiàn)民主和效率的有機統(tǒng)一。第二,行政的適度集權。古德諾認為政治與行政關系的協(xié)調(diào),其中行政權力的集中是其必要的途徑。他通過分析美國的三權分立的政治體制,認為三種國家權力互相牽制、制衡,雖能夠防止某種權力過分膨脹和濫用的現(xiàn)象,但是也會客觀上帶來了一定的問題和缺陷,即互相防控的權力模式會使國家意志執(zhí)行受到阻礙,使行政執(zhí)行受到掣肘,從而最終使權力的統(tǒng)一性受到損害。因此為了改變這一弊端,實現(xiàn)行政執(zhí)行的高效率和高效能,結合社會生活的客觀要求,古德諾認為應當加強行政權力集中的趨勢,保證行政權力運行的權威性和執(zhí)行力,從而切實達到有效應對國家公共事務、及時處理公共問題,從而保證國家的意志執(zhí)行的目標。第三,政治對行政合理、適度的控制。古德諾指出,政治對行政的控制應該以不使行政體制被利用來影響國家意志的表達為限。應當使多數(shù)行政人員的行政執(zhí)行工作不會因政黨的交替而受到影響影響,確保行政管理活動擁有特殊的路徑和功能,排除了政治的干擾。而這從長遠來看,必將有助于實現(xiàn)國家政權運作的統(tǒng)一性和行政管理的連續(xù)性。第四,法外調(diào)節(jié)方式。古德諾通過對美國政府體制運作的分析,發(fā)現(xiàn)美國政治和行政得以協(xié)調(diào)的一重要的途徑便在于體制外的調(diào)節(jié),即政黨的作用的發(fā)揮。無論是政治對行政適度調(diào)控,還是行政權力的集中運行,都有賴于政黨功能的發(fā)揮。為此,古德諾認為,首先要變革美國的行政分權體制,從而使政黨對整個政府負起責任。同時,面對美國政府分權的體制所帶來的種種矛盾,則必須從實際出發(fā)建立一個強有力的全國性政黨,方能實現(xiàn)公共問題的有效解決和行政事務的有效執(zhí)行。此外,鑒于美國傳統(tǒng)的兩黨制度,為解決分解政治的客觀問題,其另一項改革的措施便是經(jīng)常使用公民投票的方式,從而使得民眾意愿得以及時表達,使政黨更向人民負責②。

三、對古德諾政治與行政關系論述的評價

繼威爾遜《行政學研究》一文的發(fā)表使得行政學成為一門真正科學后,古德諾是繼承和發(fā)展威爾遜的政治、行政二分的思想并將其關系做出系統(tǒng)分析的重要人物。他所提出的政治、行政分立與協(xié)調(diào)的獨到見解,為公共行政學理論的創(chuàng)新和發(fā)展做出了重大的貢獻,并與韋伯官僚制的理論共同奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。

第一,古德諾關于政治和行政關系的論述,促進了公共行政在理論構建和研究方法的創(chuàng)新。政治與行政雖在理論中同屬于上層建筑之范疇,但二者卻互有差異。古德諾對其關系的經(jīng)典闡述,深刻地揭示了二者在國家管理中的不同功能和目標取向,并且還認識到上述差異必將隨著民主社會的發(fā)展會逐步彰顯的重要規(guī)律,而該發(fā)展規(guī)律反映到行政學的演進中,便客觀上要求行政從政治的遮蔽下分離出來,凸顯行政權力運作的特色,保證行政權力的獨特地位和現(xiàn)實執(zhí)行力,追求科學、高效的管理。而反映在國家管理的實踐中,客觀上會促使人們更加關注于研究行政體制及其運行特征,“因為既然行政已經(jīng)是一個獨立于政治的領域,那么它從屬于技術性設計就是理所當然的了③?！比绾问切姓白裱蔚陌才拧⒂凶畲笙薅鹊奶嵘?保證國家意志的實現(xiàn)便成了值得深入思索的問題。此外,對于研究的方法而言,也有著不可忽視的革新作用。在古德諾看來,傳統(tǒng)的研究政府和行政的方法是一種典型的政治學的方法,過分強調(diào)政治的作用,關注政治學的要求和研究重心,其必然忽視了行政機關和行政執(zhí)行的特殊性和行政運作的差異性,而二者關系明確界定后,行政學作為新興的學科便客觀要求著在研究方法的凸顯特色,在選擇上趨于具體,從而為公共行政研究方法的多元化打下堅實的理論基礎。

第二,古德諾對政治行政關系的論述,繼承、發(fā)展了威爾遜的思想,具有重要的實踐指導價值。古德諾在其經(jīng)典著作中不僅強調(diào)了政治、行政分立的必要性,其更大的理論貢獻在于提出了二者關系協(xié)調(diào)對于國家政權順暢運作的深刻意義。他根據(jù)國家政治生活的復雜性、多樣性等實際特點,認為在現(xiàn)實中,政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能那樣劃分的一清二楚,即無法嚴格的規(guī)定上述的功能應委托哪些政府機關去行使。因此,只有建立二者的和諧、配合與互補的運作關系,方能使國家的發(fā)展和公共事務的處理實現(xiàn)相得益彰。當然,為了實現(xiàn)協(xié)調(diào),就必須在一定程度上犧牲國家意志的表達機構或執(zhí)行機構的獨立性,即實現(xiàn)協(xié)調(diào)的基礎是政治對行政的控制,政治對行政的控制能夠保證執(zhí)行機構恪盡職責地履行國家的意志,實現(xiàn)政令的統(tǒng)一。由此可見,古德諾所提出的二者協(xié)調(diào)是在政治、行政主從關系的基礎下加以建構的,這符合當時政治、社會發(fā)展的需要。此外,為了保證行政效率和民治性,政治對行政的控制還應界定在一定的限度內(nèi),只有控制適度,方能最大限度發(fā)揮國家政治機關的功能。最后,古德諾還結合美國社會的實際狀況,提出了其他科學的途徑,如進行行政適當?shù)募瘷?保障使得行政力量的統(tǒng)一性,增強行政管理的執(zhí)行效果;進行有效的法外調(diào)節(jié)方式,發(fā)揮它的協(xié)調(diào)、彌合功能等等,這些思想無論在當時還是今天的國家政權建設和公共管理活動中都將發(fā)揮重要的指導和借鑒意義。

第三,古德諾的理論扎根于政治實踐,具有很強的針對性和創(chuàng)新性。古德諾之所以在公共行政發(fā)展史上做出了卓越的貢獻正是在于他的理論完全來自國家管理和政治實踐,他的理論是直接瞄準美國現(xiàn)實公共問題解決的。美國是個三權分立的國家,雖然權力的制約可以保證權力規(guī)范的行使和不被濫用,但是畢竟割裂了政治與行政相互交融和促進的關系,從而客觀上導致了行政力量的不統(tǒng)一和效率低下等問題?；谏鲜鰡栴},古德諾提出了政治和行政的分立和協(xié)調(diào)的關系主張,較好地消除了當時美國國家權力和政治體制在實際運作中的客觀障礙。同時,他的政治、行政關系的理論還來源于美國特殊的兩黨體制,即正是政黨競爭所帶來的利益集團的對立和分化,導致了社會的混亂甚至動蕩,因此有必要把政治與行政分離開來,即“把政黨之間的競爭限制在純粹意義的政治領域,而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨立性的領域④?！边@樣一來,便解決了兩黨制帶給社會的混亂和動蕩,保證國家秩序的穩(wěn)定和管理的連續(xù)性。此外,古德諾對于政治與行政關系界定之所以更加地全面和深刻,其也歸功于他對美國政治體制和他國的客觀國情、政權運作狀況的深入了解和研究,作為像美國這樣的民主制的資產(chǎn)階級共和國,在民的思想已深入人心,政治是由公民授權和委托而形成和運行的已是不爭的事實,即國家意志從憲法角度而言是來源于公民意志,政府的權力來自于公民權利的讓渡,因此,從國家管理的層面而言,政治所代表的民主明顯比行政所帶來的效率具有更高的正當與合法性,理應在二者的關系中扮演主導和支配的角色,因而政治控制行政也變理所當然了,這種方式能夠防止行政權力的異化和濫用,保證行政權力運行的正確方向。但同時,為了國家意志的有效執(zhí)行,政治對行政的約束和控制卻不能超過必要的限度,要給予行政相應的空間,維持行政權力的統(tǒng)一和貫徹力,確保行政機關工作人員的工作積極性,實現(xiàn)政府管理的高效率。這些極具價值的論述都和作者研究美國的具體政治實踐和社會問題不可分割,正是古德諾這種貼近政治實踐的研究風格,使得他的理論呈現(xiàn)出強大的生命力,最終成為了公共行政學中的經(jīng)典理論和指導各國公共管理實踐的科學理論。

注釋:

①古德諾.政治與行政.華夏出版社.1987:12.

②丁煌.西方公共行政管理理論精要.中國人民大學出版社.2005:29-31.