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關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；高職生；職業(yè)生涯規(guī)劃

根據(jù)麥可思研究院撰寫、社科文獻(xiàn)出版社出版的大學(xué)生就業(yè)藍(lán)皮書——《2012年中國(guó)大學(xué)生就業(yè)報(bào)告》顯示，608.2萬(wàn)2011屆大學(xué)畢業(yè)生中有近127萬(wàn)人處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。而高職院校占據(jù)了高等教育的半壁江山，高職院校的迅速發(fā)展導(dǎo)致高職畢業(yè)生數(shù)量不斷增加，高職畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題就成了高職院校教育者所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。研究表明，要促進(jìn)高職院校畢業(yè)生充分就業(yè)，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)高職生的職業(yè)生涯規(guī)劃意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)高職生的職業(yè)指導(dǎo)，增強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。在高職院校，如何構(gòu)建合理的高職院校職業(yè)生涯規(guī)劃教育路徑，落實(shí)好高職生職業(yè)生涯規(guī)劃教育，拓展和積累高職生的社會(huì)資本，提高高職畢業(yè)生的就業(yè)水平，已擺上高職院校畢業(yè)生就業(yè)工作的重要議程。

一、社會(huì)資本理論概述

最早引入社會(huì)資本概念的是法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄，他在1980年正式提出了“社會(huì)資本”的概念，并將其定義為通過(guò)“體制化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”而獲得的、現(xiàn)實(shí)的或者未來(lái)的資源的集合體。

美國(guó)學(xué)者格拉諾維特在研究社會(huì)資本與就業(yè)關(guān)系時(shí)，提出了“弱關(guān)系的力量”的著名假說(shuō)。在現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)人平時(shí)與周圍兩種關(guān)系的人在溝通與交流。一種是與我們交流頻繁的親人、同學(xué)、同事等，這是一種在很小的范圍社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中穩(wěn)定、頻繁的交流，格蘭諾維特把這種關(guān)系稱為“強(qiáng)關(guān)系”。另外一種交流與之相反，即交流是較淺的、但卻存在于更廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，如乘客、旅客等曾經(jīng)相識(shí)的路人。格蘭諾維特把這種關(guān)系稱為“弱關(guān)系”，并強(qiáng)調(diào)在這兩種關(guān)系中與個(gè)體就業(yè)最密切的是“弱關(guān)系”。

國(guó)內(nèi)研究社會(huì)資本與就業(yè)的關(guān)系最為精辟的是邊燕杰，他在1999年提出三類社會(huì)關(guān)系。第一類是相識(shí)；第二類是朋友、同學(xué)、戰(zhàn)友、同事，甚至是與個(gè)體生意上的合作伙伴；第三類是親屬。邊燕杰認(rèn)為高校畢業(yè)生就業(yè)需要獲得多種社會(huì)關(guān)系的支持。其中有來(lái)自社會(huì)制度性的關(guān)系支持，如高校。有非制度性關(guān)系的社會(huì)支持，如老師、朋友等。也有來(lái)自生源地的社會(huì)關(guān)系，如父母、親屬等。2004年邊燕杰又提出了“強(qiáng)關(guān)系假設(shè)”，認(rèn)為在我國(guó)社會(huì)這種社會(huì)倫理的文化背景下，人們更多地會(huì)使用強(qiáng)關(guān)系，而不是使用弱關(guān)系，來(lái)達(dá)成個(gè)體的目的與意愿。

二、社會(huì)資本理論視域下高職生職業(yè)生涯規(guī)劃教育路徑的構(gòu)建

高職生職業(yè)生涯規(guī)劃是指高職生在大學(xué)期間進(jìn)行系統(tǒng)的職業(yè)生涯規(guī)劃的過(guò)程。職業(yè)生涯規(guī)劃的好壞直接影響到高職生大學(xué)期間的學(xué)習(xí)與生活的質(zhì)量，更直接影響到高職生求職就業(yè)及未來(lái)職業(yè)生涯的成敗。但目前高職生的職業(yè)生涯規(guī)劃中仍存在許多的問(wèn)題。目前多數(shù)高校設(shè)置有職業(yè)生涯規(guī)劃教育課程，但不少高校的職業(yè)生涯規(guī)劃教育基本以理論傳授為主，教育教學(xué)手段采用職業(yè)測(cè)評(píng)軟件或傳統(tǒng)知識(shí)講授，忽視職業(yè)實(shí)踐及大學(xué)生社會(huì)資本的開發(fā)與積累，難以滿足大學(xué)生職業(yè)生涯規(guī)劃教育與就業(yè)的需求。因此，我們要引入社會(huì)資本理論，并可從以下三個(gè)方面構(gòu)建社會(huì)資本視域下的高職生職業(yè)生涯規(guī)劃教育路徑。

1.高職生自身要加強(qiáng)人際交往，拓展自己的人脈與社會(huì)資本。

人際交往是拓展社會(huì)資本的重要途徑。高職生終究要步入社會(huì)，接觸的不止親戚朋友、學(xué)校的老師、同學(xué)等，將來(lái)職場(chǎng)中會(huì)遇到形形的人。只有在人際交往中加強(qiáng)鍛煉，在實(shí)踐中不斷探索，靈活運(yùn)用社交方法，才能擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。高職生在維護(hù)好同學(xué)等“強(qiáng)關(guān)系”的同時(shí)，要努力拓展自己的“弱關(guān)系”，把社會(huì)關(guān)系的觸角延伸到社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“弱關(guān)系優(yōu)勢(shì)”，豐富自己的社會(huì)資本。

2.高職生家庭強(qiáng)關(guān)系的維護(hù)與積累。

中國(guó)社會(huì)是一個(gè)道德倫理為主的人情社會(huì)，人情社會(huì)決定了強(qiáng)關(guān)系是高職生最重要的社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)關(guān)系中父母、親戚的職業(yè)、社會(huì)地位、受教育程度都可為高職生就業(yè)提供幫助?；谘夑P(guān)系的社會(huì)強(qiáng)關(guān)系具有穩(wěn)定性高、認(rèn)同性強(qiáng)等特點(diǎn)。高職生要在道德規(guī)范的框架下學(xué)會(huì)關(guān)愛(ài)家人、關(guān)愛(ài)親人，主動(dòng)與親戚保持感情與信息交流，維護(hù)與鞏固家庭的社會(huì)資本。

3.高職生所在高職院校社會(huì)資本的拓展與積累。

（1）高職院校要結(jié)合課堂內(nèi)外的活動(dòng)，提升高職生綜合能力與素質(zhì)。高職院校一方面需要給學(xué)生提供系統(tǒng)有序的課堂教學(xué)和實(shí)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)能力；另一方面還要為學(xué)生提供大量的校園活動(dòng)，為培養(yǎng)學(xué)生的綜合素質(zhì)和能力提供良好的平臺(tái)。鼓勵(lì)高職生有效地參與課堂內(nèi)外活動(dòng)，培育學(xué)生的團(tuán)隊(duì)合作能力、人際交往能力、表達(dá)與溝通能力等方面的能力，以提升學(xué)生的綜合素質(zhì)和就業(yè)能力，積累社會(huì)資本。

（2）高職院校要積極推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，進(jìn)一步加強(qiáng)校、行、企合作，為高職生積累更多的社會(huì)資本。研究表明，實(shí)習(xí)對(duì)高職畢業(yè)生就業(yè)影響顯著。高職院校應(yīng)盡可能制定詳細(xì)的實(shí)踐教學(xué)這一環(huán)節(jié)的規(guī)劃與目標(biāo)，要進(jìn)一步加強(qiáng)校、行、企合作，為學(xué)生創(chuàng)設(shè)更多實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)和系統(tǒng)的實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)，構(gòu)建學(xué)生從學(xué)校到工作順利過(guò)渡的快速通道。因此，高職院校要加快推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，把更多的企業(yè)、行業(yè)匯集起來(lái)，為更多高職生提供更多更好的企業(yè)的實(shí)習(xí)資源和就業(yè)機(jī)會(huì)，拓展和積累更多的社會(huì)資本。

（3）高職院校要推進(jìn)職業(yè)指導(dǎo)全員化，激勵(lì)全體教職工參與高職生職業(yè)生涯規(guī)劃，參與高職生社會(huì)資本的開發(fā)。高職院校擁有豐富的教師資源，不同專業(yè)的教職工社會(huì)聯(lián)系的范圍有所不同，從整個(gè)學(xué)校來(lái)看，教職工的社會(huì)資本量非常龐大。高校歷屆校友也是一個(gè)巨大的社會(huì)資本庫(kù)，運(yùn)用好校友這一社會(huì)聯(lián)系，對(duì)于高職生的就業(yè)有很大的幫助。因此，學(xué)校應(yīng)該建立有效的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)教職工包括歷屆校友幫助高職生開發(fā)社會(huì)資本的積極性。比如可以鼓勵(lì)教職工吸引高職生參加自己主持的課題研究，在課題研究過(guò)程中，教職工可以利用參加各種會(huì)議的機(jī)會(huì)把課題組的學(xué)生推薦給有關(guān)專業(yè)人士，為高職生建立更大范圍的社會(huì)資本積累提供方便。

因此，在高職院校中，運(yùn)用社會(huì)資本理論，構(gòu)建高職生的職業(yè)生涯規(guī)劃教育路徑，有利于幫助高職生認(rèn)識(shí)自我和職場(chǎng)環(huán)境，確立目標(biāo)職業(yè)并盡早作出合理規(guī)劃，拓展與積累自己的社會(huì)資本，提升就業(yè)水平和就業(yè)質(zhì)量，還有利于促進(jìn)高職院校學(xué)生職業(yè)指導(dǎo)全員化，促進(jìn)高職院校不斷加強(qiáng)校行企合作，推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)水平，提升高職院校整體水平。

（作者單位：廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2]張靜華.人力資源與社會(huì)資源對(duì)高職畢業(yè)生就業(yè)影響的實(shí)證分析——以河南省為個(gè)案[D].華東師范大學(xué)碩士論文，2009.

[3]徐曉軍.大學(xué)生就業(yè)過(guò)程中的雙重機(jī)制：人力資本與社會(huì)資本[J].青年研究，2002，（6）.

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關(guān)鍵詞：小流域 綜合治理 治理模式 治理策略

Abstract: this article from the honghe small watershed comprehensive control of soil and water conservation work and in the process of practice, points out that the current comprehensive harness of small watershed model: to the regional soil and water conservation planning as the basis, the small watershed as a separate unit, and according to the river the natural condition and the social economic status, arrangement of agriculture, forestry, animal husbandry, proportion, and position of land area size, configuration management measures, and from the planning ideas, management scale and measures configuration, basin operation mechanism, basin, valley resources products circulation degree of five aspects of management model for the analysis and evaluation, this model can fundamentally the prevention and control of soil erosion, and increased hunger certain economic income. It also summarizes the successful experience of all small watershed control, puts forward to the development, scale, systematic and regional strong vitality of river basin management ideas and strategies of the economy.

Keywords: comprehensive harness of small watershed management model management strategy

中圖分類號(hào)： S157.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

引言

紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，是一個(gè)邊疆、山區(qū)、民族、貧困四位一體構(gòu)成的少數(shù)民族自治州，轄區(qū)內(nèi)13個(gè)縣（市），總?cè)丝?41.2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口349.8萬(wàn)人。境內(nèi)以哈尼、彝族為主，漢、苗、壯、瑤、回、傣、拉祜等10多種民族，少數(shù)民族占總?cè)丝诘?5.46%。生產(chǎn)總值514.7億元，其中農(nóng)林牧漁業(yè)149.55億元，糧食總產(chǎn)133.73萬(wàn)噸，人均純收入3023元。據(jù)2004年省水科所遙感調(diào)查，全州總面積32181.12km2，其中水土流失面積13344.31km2，占總面積的41.47%，高于全國(guó)38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蝕模數(shù)1376t/km2•a，侵蝕量4428萬(wàn)t，侵蝕深1.02mm。嚴(yán)重的水土流失，已制約著全州國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此，在西部大開發(fā)和拉動(dòng)內(nèi)需的前提下，我州開展了實(shí)行山、水、田、林、路綜合治理的小流域?qū)ｍ?xiàng)治理，至2009年全州累計(jì)治理水土流失面積4732.47km2，生態(tài)修復(fù)面積1844.63km2；完成小流域綜合治理項(xiàng)目36個(gè)。然而大部分小流域?qū)儆谧越o自足的小流域商品經(jīng)濟(jì)，其生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，其流域內(nèi)產(chǎn)品交換主要限于本地區(qū)域內(nèi)，不具有市場(chǎng)商品性或市場(chǎng)含量低，它雖然可以解決溫飽，但難于達(dá)到小康水平，更談不上建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村；條件稍好的小流域，在沒(méi)有形成區(qū)域化經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大后盾支柱前提下，產(chǎn)品單一、無(wú)市場(chǎng)規(guī)模，仍然缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，為促進(jìn)我州社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)小流域經(jīng)濟(jì)與全州區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成獨(dú)特的水土保持新型產(chǎn)業(yè)，必須盡快由小流域的小商品經(jīng)濟(jì)狀態(tài)向市場(chǎng)規(guī)模化經(jīng)濟(jì)狀態(tài)過(guò)渡，是當(dāng)前小流域治理過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。

1 根據(jù)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，拓寬小流域治理規(guī)劃的思路

開展小流域綜合治理規(guī)劃，確定其規(guī)劃的方向是小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是綜合治理與開發(fā)利用相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。目前的小流域規(guī)劃是以小流域?yàn)楠?dú)立單元，根據(jù)該流域的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，安排農(nóng)、林、牧各業(yè)用地位置、比例、面積大小，并配置治理措施。這種規(guī)劃從治水和防護(hù)角度看是合理的，但從區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求看，就不大合理，甚至不合理，其根本原因是忽視自然集水系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的聯(lián)系，忽視綜合治理與開發(fā)利用的關(guān)系，造成在治理中廣大群眾積極性不高、參與性不強(qiáng)、治理效果低等現(xiàn)象，且小流域經(jīng)濟(jì)效益不受流域的區(qū)域限制，在經(jīng)濟(jì)和資源的開發(fā)上，小流域與周圍地區(qū)具有密不可分的聯(lián)系，孤立對(duì)每條小流域治理，就會(huì)阻礙小流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，僅以小流域?yàn)楠?dú)立單元所作的規(guī)劃無(wú)法滿足小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。所以小流域治理的目的不僅僅是防護(hù)和治理，更重要的是結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，進(jìn)行水土資源的綜合治理和開發(fā)利用，在保障生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下，極大地提高小流域經(jīng)濟(jì)效益。具體工作程序及內(nèi)容如下：

1.1 以區(qū)域總體規(guī)劃為對(duì)象，統(tǒng)籌小流域治理方向

通過(guò)拓寬小流域治理規(guī)劃的思路后，就必須以小流域所屬的大、中型流域?yàn)橐?guī)劃單元對(duì)象，結(jié)合當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，全面分析整個(gè)流域系統(tǒng)內(nèi)的自然條件、自然資源和市場(chǎng)需求情況等制定區(qū)域水土保持總體規(guī)劃，指導(dǎo)全區(qū)小流域治理規(guī)劃布設(shè)，并為每個(gè)小流域綜合治理提供科學(xué)的理論基礎(chǔ)和依據(jù)，明確其措施布置的目標(biāo)和方向，使小流域經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)卣膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其根本原因在于：（1）能協(xié)調(diào)配置小流域內(nèi)外的社會(huì)資源和自然資源，實(shí)現(xiàn)大區(qū)域的整體優(yōu)化；（2）能實(shí)行連片小流域規(guī)模順序化治理，形成獨(dú)具特色的水土保持生產(chǎn)基地；（3）便于組織區(qū)域內(nèi)實(shí)施種、養(yǎng)、加工等相互促進(jìn)和配套的項(xiàng)目，構(gòu)成產(chǎn)品開發(fā)系列化，逐步形成以綜合開發(fā)利用水土資源為龍頭的“上連市場(chǎng)，下連基地”的新局面；（4）便于在區(qū)域內(nèi)建立良好的綜合服務(wù)機(jī)制，構(gòu)成產(chǎn)、供、銷一體化的總體性經(jīng)營(yíng)格局。

1.2 以區(qū)域總體規(guī)劃為指導(dǎo)明確小流域治理措施配置原則

在區(qū)域水土保持總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以小流域?yàn)閱卧渲弥卫泶胧海?）在措施總體布局上，要滿足總體平面布局規(guī)劃和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要求，并根據(jù)其自然資源狀況、條件和開發(fā)利用方向，以治理水土流失為基礎(chǔ)，極大提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，合理安排小流域綜合治理的幾項(xiàng)措施的比例和規(guī)模；（2）在總體規(guī)劃的指導(dǎo)和要求下，合理布局小流域的植物措施，如要求重點(diǎn)是水源保護(hù)區(qū)和治理區(qū)的，在措施布置上必須是大力營(yíng)造水源涵養(yǎng)林和水土保持林；如要求重點(diǎn)發(fā)展干、鮮果品的則在措施布設(shè)上，在防治水土流失的前提下，以種植經(jīng)濟(jì)果木林為主；如要求發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林，在措施配套布置上就以大力營(yíng)造用材林為主；（3）要根據(jù)該流域的自然特點(diǎn)，布設(shè)具有較強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的防護(hù)措施，在規(guī)劃中真正體現(xiàn)出以治理保開發(fā)，以開發(fā)促治理的目的。

1.3 選擇適宜的種植方案，提高抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力

小流域的治理措施布局上，總體上遵循區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和水土保持總體規(guī)劃，遵循工程措施為輔，植物措施為主的原則，選擇適宜的種植方案，有效增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能保障流域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。但是由于種植方案直接影響?zhàn)B殖、加工項(xiàng)目的確定和經(jīng)濟(jì)效益的高低，因此，在植物措施配置上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向充分利用土地，保證種植結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)多變的情況下能處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，慎重選擇適宜的種植方案，即特性種植方案、立體種植方案及特色種植方案，并同時(shí)給予滿足其發(fā)揮最大效益的配水工程。即：在產(chǎn)品雜亂、分散、無(wú)競(jìng)爭(zhēng)能力的地區(qū)選擇特性種植方案，可以形成一定的產(chǎn)品規(guī)模，從而提高產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，并逐步形成支柱性產(chǎn)業(yè)；在區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的地區(qū)選擇立體種植方案，可以降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的市場(chǎng)互補(bǔ)性，保證流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；在市場(chǎng)條件好、產(chǎn)品多和競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的地區(qū)選擇特色種植方案，可保證產(chǎn)品富有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，競(jìng)爭(zhēng)包括品種競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)品品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展，必須發(fā)展獨(dú)具特色的名、優(yōu)、特產(chǎn)品，才能有效抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2 實(shí)施連片小流域治理，形成大樣板、大示范的生產(chǎn)基地

目前，紅河地區(qū)的小流域治理方式多屬于以各個(gè)小流域?yàn)閱卧?，且各個(gè)小流域之間相對(duì)分散、治理規(guī)模小，流域內(nèi)沒(méi)有形成治理后的支柱產(chǎn)業(yè)，而且經(jīng)濟(jì)管理上龐雜分散、粗放，不能充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)和科技作用，因而小流域治理必須由分散治理向規(guī)模治理轉(zhuǎn)變。按總體規(guī)劃要求，必須將各個(gè)小流域集中連片規(guī)劃治理，使彼此接壤的小流域形成規(guī)模治理成為大樣板、大示范的生產(chǎn)基地，這樣有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和預(yù)防管護(hù)，又有利于治理經(jīng)費(fèi)的合理使用，另外，必須打破土地由集體組織內(nèi)部成員（農(nóng)戶）平均分包、分散使用經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)格局，形成以公司和大經(jīng)營(yíng)戶為主的經(jīng)營(yíng)模式，在區(qū)域內(nèi)容易形成產(chǎn)、供、銷一條龍的經(jīng)營(yíng)局面。通過(guò)規(guī)模治理產(chǎn)生規(guī)模效益，即投入不變的情況下由調(diào)整經(jīng)營(yíng)規(guī)模而產(chǎn)生效益。因此，規(guī)模治理是自然經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的紐帶和橋梁，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。如蒙自、石屏、河口、金平等縣的石榴、楊梅、橡膠、龍須草、香蕉等，就是通過(guò)這種方式成為地區(qū)性的支柱性產(chǎn)業(yè)，成為當(dāng)?shù)刎?cái)政的主要收入。當(dāng)前，蒙自縣計(jì)劃發(fā)展規(guī)模性的100萬(wàn)畝（66667hm2）石榴園生產(chǎn)基地，石屏縣已形成10萬(wàn)畝（6667hm2）以上的楊梅生產(chǎn)基地，開遠(yuǎn)逐步開展實(shí)施5萬(wàn)畝（3333hm2）冬桃項(xiàng)目，金平正在實(shí)施20萬(wàn)畝（13333hm2）筍、材兩用林項(xiàng)目等等?？傊?，全州各縣（市）正在以各種形式的土地經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)。因此，全州的小流域治理就必須緊跟這種趨勢(shì)，在全面整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)為目的、治理水土流失為手段，實(shí)施跨流域的規(guī)?；鸵?guī)范化治理。

3 建立小流域良性循環(huán)機(jī)制，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力

在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的單個(gè)小流域綜合治理，發(fā)展小流域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不僅要和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來(lái)，而且要根據(jù)小流域自身的立地條件、自然環(huán)境狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和交通地理位置等方面聯(lián)系起來(lái)，選擇適宜的綜合治理模式，布設(shè)科學(xué)種植方案與措施，同時(shí)還需要與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)相互密切聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)間及內(nèi)部能量的循環(huán)互補(bǔ)，有機(jī)結(jié)合和科學(xué)利用，建立起小流域良性循環(huán)機(jī)制，既可降低成本、節(jié)約勞力，又能改善生態(tài)環(huán)境，大大提高經(jīng)濟(jì)效益。如：個(gè)舊市乍甸小流域治理正是在這種治理思路的指導(dǎo)下開展治理的，即：合理布設(shè)林草的種植比例，首先，大力營(yíng)造牧草種植面積，發(fā)展畜牧業(yè)，其經(jīng)營(yíng)模式是用種植業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品牧草和農(nóng)產(chǎn)品余渣加工制成飼料，發(fā)展畜禽飼養(yǎng)業(yè)；再將畜禽糞便返田還地，促進(jìn)種植業(yè)的發(fā)展，其次，以畜牧業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)，利用當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境條件和交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木林（桔柑、梨、橙子），又增加了一條創(chuàng)收的途徑，并形成了一套農(nóng)、林、牧、果等生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)機(jī)制。個(gè)舊市乍甸小流域“種―養(yǎng)”結(jié)合互促治理模式：

4 以搞好流域產(chǎn)品流通為目的,建立產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營(yíng)機(jī)制

從前的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們：僅從防護(hù)治理的角度出發(fā)，把土不下山，水不出溝當(dāng)作小流域治理的目的，著眼于治理程度，其結(jié)果是高治理低效益，只能生產(chǎn)自給性初級(jí)產(chǎn)品。因此，要轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，保持水土是手段，發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)是目的，特別是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是小流域治理的根本目的。忽視小流域的商品開發(fā)，忽視市場(chǎng)商品交換和流通，必然會(huì)制約小流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。小流域治理的經(jīng)濟(jì)效益，不僅取決于它能生產(chǎn)多少產(chǎn)品，更重要的是取決于它有多少產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品被賣出去，為此，必須將治理、開發(fā)、經(jīng)營(yíng)、效益統(tǒng)一起來(lái)，建立產(chǎn)、供、銷一體化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。除搞好市場(chǎng)預(yù)測(cè)，研究市場(chǎng)供需關(guān)系外，還需重視如下兩方面的工作。

4.1 為提高流域產(chǎn)品增值效益,發(fā)展一定規(guī)模的產(chǎn)品加工業(yè)

目前，我們紅河地區(qū)的小流域治理生產(chǎn)的產(chǎn)品多屬初級(jí)產(chǎn)品，直接進(jìn)入市場(chǎng)波動(dòng)反應(yīng)劇烈，缺乏必要的緩沖體系和保護(hù)機(jī)制，往往造成效益低而不穩(wěn)。產(chǎn)品加工業(yè)是初級(jí)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為附加值高的商品的重要手段，是處于初級(jí)產(chǎn)品與市場(chǎng)之間的重要環(huán)節(jié)，可為初級(jí)產(chǎn)品提供貯藏、加工和增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，屬于緩沖性、保護(hù)性、增值性體系。在小流域治理開發(fā)過(guò)程中，單純依靠提高產(chǎn)量、品質(zhì)，只注重產(chǎn)前、產(chǎn)中技術(shù)，已不能滿足人民生活奔小康的要求，產(chǎn)品加工業(yè)作為產(chǎn)后技術(shù)是小流域治理經(jīng)濟(jì)效益迅速增長(zhǎng)的最具活力的生長(zhǎng)點(diǎn)，因此，以小流域治理生產(chǎn)的產(chǎn)品為依托，建立加工龍頭企業(yè)，形成開發(fā)系列，是小流域產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)商品的關(guān)鍵，加工業(yè)的發(fā)展必然推動(dòng)小流域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

例如2000年至2004年之間，蒙自縣政府計(jì)劃發(fā)展并已形成的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的10萬(wàn)畝（6667hm2）石榴園進(jìn)入盛產(chǎn)期后，忽然發(fā)現(xiàn)每公斤不超過(guò)0.50～1.00元，甚至賣不出去，種植優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的品種并不比種糧多賺錢，嚴(yán)重地挫傷了廣大種植戶的積極性，部分農(nóng)戶想砍樹。縣政府積極鼓勵(lì)興辦冷藏保鮮庫(kù)和紙箱廠，把一部分石榴冷藏起來(lái)進(jìn)行保鮮，另一部分裝箱出售。不但銷入全國(guó)各地，而且出口到日本、韓國(guó)、新加坡等東南亞國(guó)家。

4.2 建立培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，使小流域產(chǎn)品直接進(jìn)入流通領(lǐng)域

隨著小流域經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)大，產(chǎn)品不斷增多，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售，又是亟待解決的問(wèn)題。為此，可鼓勵(lì)個(gè)體工商戶和部分農(nóng)戶進(jìn)入流通領(lǐng)域，從事農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷活動(dòng)，開辦銷售網(wǎng)點(diǎn)。通過(guò)這些不同的銷售渠道和窗口，不僅把本地產(chǎn)品推銷出去，還充分利用他們接觸面廣，市場(chǎng)信息靈通的優(yōu)勢(shì)，積極收集市場(chǎng)信息，傳遞給流域內(nèi)的農(nóng)戶，促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，能真正實(shí)現(xiàn)面向市場(chǎng)種植。如我州的河口、金平、綠春等縣是云南省的橡膠、香蕉和草果大戶。前幾年由于渠道不暢，信息不靈，其經(jīng)營(yíng)情況是增產(chǎn)不增收，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。后來(lái)，在當(dāng)?shù)卣母鞣N優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)下，有近2000個(gè)體工商戶和農(nóng)戶開始從事農(nóng)副產(chǎn)品的購(gòu)銷活動(dòng)，并有部分人員在外地開辦銷售網(wǎng)點(diǎn)，專門銷售橡膠、香蕉和草果等農(nóng)副產(chǎn)品。經(jīng)過(guò)他們的大力推銷，這些農(nóng)副產(chǎn)品打入了全國(guó)許多省市，并通過(guò)廣交會(huì)和昆交會(huì)進(jìn)入了國(guó)際市場(chǎng)。金平縣就是通過(guò)這些渠道引進(jìn)了廣東大唐公司香蕉種植大戶，從而打開了金平地區(qū)的窗口，帶動(dòng)其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5 合理分析資源優(yōu)勢(shì)，全方位開發(fā)小流域資源

小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依托于資源。資源是支撐第一產(chǎn)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品持續(xù)發(fā)展的根本，因此，必須高度重視開發(fā)全方位的小流域資源。由于小流域資源治理開發(fā)是一個(gè)資金、土地、勞力、技術(shù)、信息等資源在時(shí)間和空間上重新組合的過(guò)程，必須深入研究這些資源的開發(fā)與優(yōu)化配置問(wèn)題。對(duì)每條小流域都要研究流域內(nèi)、外資源配置狀況，并根據(jù)資源余缺采取相應(yīng)對(duì)策及重新組合。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的小流域，應(yīng)充分開發(fā)利用和合理配置土地、勞力資源，或采取合作治理的方式和形式，以充足、低廉的勞動(dòng)力、土地，吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、技術(shù)和人才等共同開發(fā)小流域經(jīng)濟(jì)，保障其流域產(chǎn)品占有一席之地，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中求得生存和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小流域，必須充分利用該區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和人才資源優(yōu)勢(shì)，在資源配置上實(shí)行立體或特色配置方式，保證其流域產(chǎn)品富有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力（即：品種競(jìng)爭(zhēng)、品質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)），降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的市場(chǎng)互補(bǔ)性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中求得更好的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。

5.1 開發(fā)與優(yōu)化配置勞動(dòng)力資源，建立勞動(dòng)積累制度

5.1.1 開發(fā)勞動(dòng)力資源，實(shí)施勞動(dòng)積累制度

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是資源積累的過(guò)程，資金積累的初始是勞動(dòng)積累。目前，我們開展的小流域水土保持綜合治理僅靠國(guó)債和地方配套，區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，其水土流失治理工作是為治理而治理，加之以前的治理模式存在極限性，無(wú)法談到資源積累，因此，當(dāng)前的首要前提是勞動(dòng)積累，必須通過(guò)開發(fā)勞動(dòng)力資源，建立和完善勞動(dòng)積累制度，以保證治理工作的勞務(wù)投入和彌補(bǔ)資金不足缺陷，是今后小流域治理開發(fā)工作中一項(xiàng)行之有效的措施。

5.1.2 合理配置勞動(dòng)力資源――實(shí)行人員分流

小流域開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它融生產(chǎn)、技術(shù)、信息為一體，要保證治理工作的順利進(jìn)行，必須搞好小流域的服務(wù)工作，如：治理前的市場(chǎng)預(yù)測(cè)，苗木、種子、水泥、鋼材等生產(chǎn)資料的購(gòu)買，農(nóng)耕措施中的整地技術(shù)；經(jīng)營(yíng)期中水保林、經(jīng)濟(jì)果木林等的增產(chǎn)技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)；產(chǎn)品的銷售、貯藏、加工等多方面的密切配合、協(xié)作，要為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者排憂解難，使其專心搞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，逐步使治理開發(fā)工作走向?qū)I(yè)化道路。如耕地逐步由種田能手集中經(jīng)營(yíng)；水土保持林和經(jīng)濟(jì)果木林逐漸由專業(yè)隊(duì)或?qū)I(yè)戶管理；善長(zhǎng)搞營(yíng)銷的人員專門從事營(yíng)銷工作，并建立提供信息、技術(shù)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等。這些綜合體系的建立與完善，即可保證治理開發(fā)工作按規(guī)劃要求順利實(shí)施，又使勞動(dòng)力資源得以合理配置，必將對(duì)治理開發(fā)起到很大的推動(dòng)作用。

5.2 改變土地使用制度，加快治理步伐

小流域的土地資源要進(jìn)行其合理開發(fā)利用及優(yōu)化配置，拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)小流域土地，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下改變小流域土地使用制度，也是新一輪國(guó)家土地承包使用制度的主要內(nèi)容。使物流形態(tài)的小流域轉(zhuǎn)為貨幣形態(tài)的小流域，是加快治理步伐，發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)的有效辦法。拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)小流域者是土地所有者（經(jīng)營(yíng)者），購(gòu)買、接收和聯(lián)合開發(fā)小流域者可以是獨(dú)戶、聯(lián)戶，也可以是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)、機(jī)關(guān)等。實(shí)行這種土地使用制度的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：（1）能使“責(zé)、權(quán)、利”緊密配合，增強(qiáng)治理者的責(zé)任感和安全感，使治理者通過(guò)拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)等形式把小流域成為自己家業(yè)的一部分，增強(qiáng)了主人翁責(zé)任感，最大限度地調(diào)動(dòng)了治理開發(fā)小流域的積極性。（2）通過(guò)拍賣、出讓、聯(lián)合開發(fā)等形式，開掘出一個(gè)巨大資金投入源，將這部分資金集中起來(lái)，投入到易開發(fā)、見效快、經(jīng)濟(jì)效益高的資源開發(fā)中去，可發(fā)揮最大最佳效果。

5.3 股份合作制是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體形式

目前開展的小流域治理的方式，農(nóng)戶的“責(zé)、權(quán)、利”是分散的，治理效果較低，這樣不利于促進(jìn)小流域生產(chǎn)力的發(fā)展，也達(dá)不到發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)的目的，因?yàn)榫C合治理要求的是眾多農(nóng)戶“責(zé)、權(quán)、利”的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，實(shí)行股份合作可以更好地解決這一問(wèn)題。

6 結(jié)論

綜上所述，小流域水土保持綜合治理工作必須以治理為手段，采取多層次、多渠道地開發(fā)和培育小流域經(jīng)濟(jì)，要從規(guī)劃思路、治理規(guī)模與措施配置、流域運(yùn)行機(jī)制、流域產(chǎn)品流通、流域資源利用程度等五個(gè)方面，找出與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品生產(chǎn)的小流域水土保持綜合治理模式，在保障生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下，獲取最佳的經(jīng)濟(jì)效益，才是水土保持綜合治理的最終目的，才能使我州的水土保持事業(yè)走向規(guī)?；⑾到y(tǒng)化和科學(xué)化的道路，為全州的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出應(yīng)有的奉獻(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

致謝：

本文撰寫得到了紅河州水利局、紅河州國(guó)土資源局、紅河州環(huán)境保護(hù)局、紅河州林業(yè)局、紅河州統(tǒng)計(jì)局和紅河州十三個(gè)縣（市）等相關(guān)部門和本單位領(lǐng)導(dǎo)、同事的支持和幫助，在此一并表示感謝！

參考文獻(xiàn)：

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2 水土保持綜合治理技術(shù)規(guī)范，GB/T16453.6―1996

3 王禮先主編，水土保持學(xué)，中國(guó)林業(yè)出版社，1995.7

4 王禮先主編，流域管理學(xué)，中國(guó)林業(yè)出版社，1999.4

5 彭永剛主編，紅河州水土保持總體規(guī)劃，紅河州水利局，2005.12

篇3

關(guān)鍵詞：城市河道南橋生態(tài)治理經(jīng)濟(jì)效益

時(shí)展的主要趨勢(shì)。城市水生態(tài)文明建設(shè)既是建設(shè)美麗城市的需要也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善居民生活環(huán)境的需要。上海市地處我國(guó)長(zhǎng)江三角洲沖積平原東緣，瀕江臨海，境內(nèi)江、河、湖、塘相間，水網(wǎng)交織，上海城市因水而生，因水而興。近年來(lái)，上海市平原河道面臨諸多問(wèn)題：一是人水爭(zhēng)地，侵占河道；二是水質(zhì)污染，生態(tài)惡化；三是護(hù)岸硬化，生態(tài)退化。因此河道生態(tài)治理是加強(qiáng)平原河網(wǎng)地區(qū)城市生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。國(guó)內(nèi)對(duì)河道生態(tài)治理的研究[1～4]大多集中在生態(tài)治理的定義、功能的描述，或是過(guò)分關(guān)注河道生態(tài)治理技術(shù)本身，而往往忽視了河道生態(tài)治理的經(jīng)濟(jì)效益[5]研究。本文結(jié)合上海市南橋新城水系生態(tài)治理與大家一起探討城市河道生態(tài)治理所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

1區(qū)域概況

上海市奉賢區(qū)南橋新城[6]規(guī)劃范圍為北至大葉公路，東至浦星公路，南至G1501，西至南沙港和滬杭公路，總面積71.39平方公里。規(guī)劃人口為75萬(wàn)人。新城的空間結(jié)構(gòu)為“一核聯(lián)四片、一環(huán)串兩帶”，是上海市“十二五”期間重點(diǎn)推進(jìn)建設(shè)的三大新城之一。南橋新城區(qū)域水系發(fā)達(dá)、河網(wǎng)密布，其水系規(guī)劃主要水系格局為“三縱橫一網(wǎng)十二湖”。金匯港、南竹港、南橫涇“三縱”和浦南運(yùn)河“一橫”四條干河貫穿新城城區(qū)；“一網(wǎng)”為規(guī)劃支河呈現(xiàn)縱橫交織的自然河網(wǎng)生態(tài)布局；“十二湖”是南橋新城的生態(tài)核心和城市景觀區(qū)的集中體現(xiàn)，其中“上海之魚”水系對(duì)提升新城景觀水平、打造新城核心公共空間具有重要意義。故河道的生態(tài)治理墊定了南橋新城以“低碳?生態(tài)，智慧?宜居”城市發(fā)展理念的基石，以此提升南橋新城的等級(jí)和綜合實(shí)力。

2河道生態(tài)治理的原則、目標(biāo)及程序

2.1 河道生態(tài)治理原則

1）植物合理配置原則：通過(guò)合理的水生、濕生及旱生植物配置能提高河流的自凈能力和自我恢復(fù)能力。

2）發(fā)揮河流的綜合功能原則：南橋新城水系生態(tài)治理在滿足河流防洪、排澇等基本功能的同時(shí)，也要發(fā)揮河流的休閑、景觀等綜合功能。

3）可持續(xù)發(fā)展原則：保證足夠的水面率和水體容量，保證水體循環(huán)流通，進(jìn)而改善整個(gè)流域的自然生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2.2河道生態(tài)治理目標(biāo)

河流的功能是多方面的，隨著時(shí)代的發(fā)展與認(rèn)識(shí)，城市河道的生態(tài)治理目標(biāo)往往最終或最深入的是恢復(fù)河流的本質(zhì)[7]。河道的生態(tài)治理是位于河道防洪排澇整治、河道用水等一系列目標(biāo)協(xié)調(diào)之上，同時(shí)兼顧河道自身所持有的自然特點(diǎn)及人文價(jià)值等目標(biāo)。南橋新城區(qū)域水系發(fā)達(dá)、河網(wǎng)密布，根據(jù)城市功能區(qū)打造具有水鄉(xiāng)特色的用水、親水、戲水、觀水、人水相融的江南“海派新水鄉(xiāng)”，進(jìn)一步提升城市的文化品位和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.3河道生態(tài)治理設(shè)計(jì)的主要程序

南橋新城區(qū)域現(xiàn)狀河道情況較為復(fù)雜，由于早期缺乏水系統(tǒng)一規(guī)劃以及建設(shè)時(shí)間的差異導(dǎo)致河道生態(tài)治理參差不齊，局部功能性駁岸也遭到破壞，部分新建區(qū)的河道生態(tài)較為完善。

借助南橋新城正處于發(fā)展建設(shè)階段，通過(guò)對(duì)新城水系統(tǒng)一規(guī)劃，明確水系生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合新城區(qū)域開發(fā)建設(shè)，對(duì)新城水系分期分段進(jìn)行綜合治理，逐步打造江南“海派新水鄉(xiāng)”。

結(jié)合南橋新城水系生態(tài)治理，河道生態(tài)治理設(shè)計(jì)主要按以下程序進(jìn)行。

1）資料收集。對(duì)南橋新城周邊水系的生境與環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，收集河道的水文、地質(zhì)、地形、地貌、生物群落、河道自然風(fēng)景、人文風(fēng)景及周邊城市建設(shè)用地等基礎(chǔ)資料，為河道的生態(tài)治理設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

2）現(xiàn)狀分析。通過(guò)對(duì)新城水系現(xiàn)狀分析，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別梳理和分析評(píng)估，查找問(wèn)題的根源，針對(duì)性的制定新城水系生態(tài)治理目標(biāo)和對(duì)策。如隨著新城生活污水和工業(yè)廢污水排放量不斷地增加，污染物成分日趨復(fù)雜，嚴(yán)重超出了水體自凈能力，使河道水質(zhì)受到污染，影響了人們的生活，部分河段水質(zhì)污染嚴(yán)重，水體富營(yíng)養(yǎng)化，水藻繁殖，綠水、秀水已不復(fù)存在等問(wèn)題，應(yīng)協(xié)同有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研分析，制定可行的污水處理辦法。

3）目標(biāo)制定。結(jié)合新城區(qū)域功能分區(qū)，制定治理目標(biāo)。南橋新城水系生態(tài)治理目標(biāo)是以防洪排澇為基礎(chǔ)，以人水和諧為原則，合理確定人與河道的占地面積、人與生物用水量的劃分，保護(hù)和改善河道的結(jié)構(gòu)和形態(tài)，改善和保護(hù)河道內(nèi)生物棲息地環(huán)境和生物多樣性，并使該區(qū)域有代表性的生物或群落回歸河流和岸帶。結(jié)合南橋新城城市建設(shè)的不同功能分區(qū)與周邊用地性質(zhì)（商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居?。?，對(duì)不同區(qū)域的河道或河段制定了不同的生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)。新城水系按分級(jí)分區(qū)分段進(jìn)行生態(tài)治理規(guī)劃，按綜合分級(jí)、同級(jí)分區(qū)、一區(qū)多段分別制定新城水系生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)，明確新城水系生態(tài)治理的內(nèi)容和任務(wù)。

4）規(guī)劃設(shè)計(jì)。河道平面規(guī)劃和斷面設(shè)計(jì)是以自然生態(tài)為基調(diào)，確保工程的安全性、穩(wěn)定性和耐久性。由于平原河網(wǎng)水位變幅較小、流速低，故南橋新城水系生態(tài)治理采用了滿足生態(tài)恢復(fù)要求的結(jié)構(gòu)形式及生態(tài)型的工程材料或是能夠滿足生態(tài)恢復(fù)要求的基礎(chǔ)材料，河道斷面設(shè)計(jì)主要有梯形斷面、矩形（直立式）斷面和復(fù)式斷面，生態(tài)護(hù)岸主要采用草皮護(hù)坡、干砌石、生態(tài)石籠、生態(tài)混凝土（砌塊）等。

5）長(zhǎng)效管養(yǎng)。對(duì)南橋新城水系生態(tài)治理效果進(jìn)行分析評(píng)估，制定改進(jìn)措施，為后期的河道規(guī)劃設(shè)計(jì)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。制定南橋新城水系生態(tài)治理長(zhǎng)效管養(yǎng)機(jī)制，確保南橋新城水系生態(tài)治理的可持續(xù)發(fā)展。

3河道生態(tài)治理經(jīng)濟(jì)效益分析

水利工程系屬社會(huì)公益性質(zhì)的水利建設(shè)項(xiàng)目，具有多方面的難以定量計(jì)算的社會(huì)效益和環(huán)境效益，工程實(shí)施后，周邊環(huán)境景觀大大改善，工程的防汛、排澇等綜合效益可以充分發(fā)揮，較大程度地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1）南橋新城水系是浦東片水系的重要組成部分，南橋新城周邊水系工程實(shí)施后可以提高河道的過(guò)流能力和防汛能力，減少因暴雨造成的洪澇災(zāi)害直接損失及間接損失，確保周邊地區(qū)居民生命財(cái)產(chǎn)安全、有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。使居民能集中精力安心工作，有利于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2）南橋新城水系整治后，進(jìn)一步完善防汛、排澇、水資源調(diào)度體系。同時(shí)，為營(yíng)造親水型水環(huán)境，提高人民的健康水平及生活質(zhì)量，創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，具有一定的潛在效益。

4結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上分析，南橋新城水系的生態(tài)治理，提高了區(qū)域的防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也改善了空氣通道，對(duì)減少城市的熱島效應(yīng)和空氣污染有著積極的作用。由于人民生活居住環(huán)境得到了改善，從而提高了南橋新城的土地價(jià)值，改善了旅游投資環(huán)境，促進(jìn)了新城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為提高區(qū)域等級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力提供了強(qiáng)有力的保障。

參考文獻(xiàn)

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篇4

按照縣人大常委會(huì)2009年工作監(jiān)督計(jì)劃的安排，縣人大常委會(huì)農(nóng)資環(huán)工委牽頭組織部分縣人大代表成立調(diào)研組，在縣人大常委會(huì)副主任宣長(zhǎng)友的帶領(lǐng)下，于5月底至6月初，就我縣小流域綜合治理工作進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組先后聽取了舒橋、船寮、東源、高湖等鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府及部門領(lǐng)導(dǎo)、部分人大代表的意見，并實(shí)地察看了舒橋、船寮、東源、高湖等鄉(xiāng)、鎮(zhèn)小流域綜合治理現(xiàn)場(chǎng)?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、我縣小流域綜合治理工作主要成效

船寮港流域綜合治理成效明顯。源頭黃洋鉬礦的百法無(wú)序開采得到有效遏制，投資1602萬(wàn)元建造了6道礦山廢碴固碴壩，固定廢碴1785萬(wàn)方，植樹種草綠化1300畝，新建大型排水溝1**0米；十一都源中下游的河道疏浚工作已基本完成，暢通河道取得明顯成效。河道清水工程有效緩解了治理區(qū)河床淤積抬高，降低了水位，有效地降低洪災(zāi)的發(fā)生率。

溫溪鎮(zhèn)防洪堤累計(jì)完成4190m,完成投資4276萬(wàn)元，將溫溪鎮(zhèn)集鎮(zhèn)橫溪以下段防洪能力提高到20年一遇。

四都港流域綜合治理。先后完成了油竹新區(qū)防洪堤、田步洋、下尾段、徐岙段、赤巖段防洪堤；仁莊鎮(zhèn)防洪堤、山口下殿潭、板石防洪堤、湯洋鄉(xiāng)防洪堤、方山鄉(xiāng)防洪堤等防洪堤長(zhǎng)度的建設(shè)工作。

水毀工程以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目。20**年完成投資1278萬(wàn)元，07年完成投資892萬(wàn)元，**年完成投資685萬(wàn)元，近兩年對(duì)山塘整治的力度逐步加強(qiáng)，**年投入約880萬(wàn)元。

實(shí)施水土保持措施，減少小流域水土流失。治理區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

實(shí)施生態(tài)林保護(hù)制度，加強(qiáng)生物防護(hù)措施。加強(qiáng)森林資源培育與管護(hù)工作，森林覆蓋率達(dá)74.5%，有效地改善了沿河沿溪的景觀和生態(tài)環(huán)境。

二、我縣小流域綜合治理工作詳細(xì)措施如下

（一）重視前期規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)綜合治理

1、小流域治理堅(jiān)持“合理開民、得用，保護(hù)水土資源，防治水土流失，減少水旱災(zāi)害”，堅(jiān)持以“上蓄、中攔、下疏、疏圍結(jié)合、因勢(shì)利導(dǎo)、防沖防淤，降低水位、減少水患”為指導(dǎo)思想，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，堅(jiān)持不懈，講究實(shí)效，目標(biāo)明確，治一段成一段。先后編制完成船寮港、四都港、禎埠港、管莊源、貴岙源等各主要流域水電梯級(jí)開發(fā)規(guī)劃報(bào)告和中下游灘地開發(fā)規(guī)劃報(bào)告。

2、由于財(cái)力、物力、人力等因素的限制，工程項(xiàng)目不可能做到面面俱到，對(duì)山洪條件下可能造成人員傷亡又沒(méi)有實(shí)施防洪工程項(xiàng)目的區(qū)域，建立以非工程措施為主的防洪避洪體系，因地制宜，做好小流域防洪避洪應(yīng)急預(yù)案。**年完成編制《全縣小流域防洪避洪規(guī)劃》，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成《鄉(xiāng)鎮(zhèn)小流域山洪避洪YU案》編制。

3、開展全縣水域調(diào)查與水域保護(hù)規(guī)劃工作。20**年底，根據(jù)省水利廳統(tǒng)一部署，我縣開始著手部署全縣陸地水域調(diào)查工作，對(duì)全縣范圍內(nèi)所有河流、水庫(kù)、山塘進(jìn)行了普查。調(diào)查工作歷時(shí)一年，通過(guò)調(diào)查，全面掌握了我縣現(xiàn)有水域基本數(shù)據(jù)，為加快水域綜合治理步伐提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4、20**年12月，完成《青田縣水域保護(hù)規(guī)劃》編制工作，并通過(guò)麗水市水利局審查：現(xiàn)階段水域劃界以開始野外測(cè)量等前期準(zhǔn)備工作，為全面監(jiān)管我縣水域，規(guī)范化、制度化管理河道打好基礎(chǔ)。

三、我縣小流域綜合治理工作存在問(wèn)題

（一）、施工硬件方面

部分河道疏浚不規(guī)范，該挖的沒(méi)挖掉，挖掉的地方高低不平。寮港赤巖段河道疏浚時(shí)，疏浚的太深，防洪堤的堤底都在外，洪水來(lái)的時(shí)候，有被洪水沖毀的危險(xiǎn)。后續(xù)管理不到位，部分河道剛疏浚完，就有很多廢渣、棄渣倒進(jìn)來(lái)。

（二）資金撥款安排方面

我縣的小流域綜合治理工作主要有三部分：一是由財(cái)政局下面的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主導(dǎo)的小流域生態(tài)農(nóng)業(yè)工程建設(shè)，項(xiàng)目由縣里上報(bào)，資金由省財(cái)政直接撥付，目的是偏遠(yuǎn)山區(qū)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村面貌，促進(jìn)農(nóng)民增收；二是水利局主導(dǎo)的防洪堤建設(shè)，目的是提高防洪能力；三是由砂石料辦公室主導(dǎo)的河道采砂疏浚工作，目的是提高防洪能力。但有時(shí)資金到位不及時(shí)，影響到工程的開展進(jìn)度。

三、小流域綜合治理工程與城建、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)環(huán)保惟及船運(yùn)等專業(yè)規(guī)劃有發(fā)生交叉現(xiàn)象

小流域綜合治理工程涉及的面相當(dāng)廣，由于青田的特殊地理環(huán)境，河道治理經(jīng)常會(huì)與城建、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)環(huán)保惟及船運(yùn)等有發(fā)生交叉，在有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃上也經(jīng)常出現(xiàn)沖突，給小流域治理工作的順利開展造成困難。

四、我縣小流域綜合治理工作意見建議

1、編制規(guī)劃

小流域綜合治理是涉及面廣的系統(tǒng)工程，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，科學(xué)制訂小流域綜合治理規(guī)劃，堅(jiān)持走“山水田林路村”綜合治理的路子。

對(duì)小流域要采取“治理、保護(hù)、管理”的方針，治理是指河道疏浚；保護(hù)是指原生態(tài)保護(hù)；管理要依法、科學(xué)、到位，不得對(duì)河道采砂行為亂收費(fèi)。船獠港流域要重在治理，有科學(xué)地進(jìn)行河道疏浚；四都港、禎埠港和小溪流域要重在保護(hù)，其中四都港和禎埠港流域要規(guī)定不好挖砂，嚴(yán)格保護(hù)好現(xiàn)有良好的生態(tài)環(huán)境；小溪流域民間用砂可以就地小規(guī)模挖取，但不好作為商業(yè)用砂外運(yùn)，破壞生態(tài)環(huán)境。

2、開展試點(diǎn)

小流域綜合治理工程浩大，是一項(xiàng)艱巨的長(zhǎng)期的任務(wù)，要根據(jù)財(cái)力逐步實(shí)施。近期，要在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)輕重緩急，篩選災(zāi)情嚴(yán)重影響大急需治理的小流域，開展綜合治理試點(diǎn)。對(duì)列入綜合治理試點(diǎn)的，要將綜合治理區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)行分解，落實(shí)到各相關(guān)部門，向上爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金。并將綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目明確為工作重點(diǎn)，各司其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào),形成合力。要因地制宜，針對(duì)具體的小流域特點(diǎn)，科學(xué)地采取相應(yīng)的綜合治理措施，實(shí)現(xiàn)綜合治理的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

3、強(qiáng)化管理

要提高小流域的生態(tài)質(zhì)量，維護(hù)小流域的生命健康，不僅要治理，更要重視管理，落實(shí)以防為主，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)河道的管理，嚴(yán)禁在河道棄土棄渣和在河道內(nèi)占地建房，規(guī)范河道采砂管理，清理“三無(wú)”小水電。切實(shí)加強(qiáng)沿溪沿河森林植被保護(hù)和培育，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)山地耕作和營(yíng)林作業(yè)，從源頭上減少水土流失，提高森林植被質(zhì)量。加強(qiáng)和規(guī)范小流域的采砂管理：對(duì)小流域要認(rèn)真落實(shí)保護(hù)措施；原則禁止小流域內(nèi)的外運(yùn)型商業(yè)采砂活動(dòng)，搞好小流域保護(hù)和疏浚規(guī)劃，規(guī)劃疏浚區(qū)域之外原則不得安排商業(yè)及填方用料的采砂；積極探索村民自用用砂開采與小流域保護(hù)的有效管理辦法。

4、加大投入

篇5

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國(guó)自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)正向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)、社會(huì)主義民主政治、開放多元的文化、主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型特定時(shí)期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對(duì)策建議，為構(gòu)建中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國(guó)外多用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)。1990年以來(lái)，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程［2］。

從以上對(duì)“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個(gè)共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會(huì)公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對(duì)公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求；第三，主張社會(huì)公共資源與事務(wù)管理是上下互動(dòng)的管理過(guò)程，以補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國(guó)家沒(méi)有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國(guó)土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國(guó)家（政府）干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對(duì)土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會(huì)性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來(lái)愈成為國(guó)外規(guī)劃過(guò)程中明確的理念得以確立，并成為主動(dòng)的過(guò)程和不可替代的工作方式。

我國(guó)改革開放以來(lái)，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對(duì)統(tǒng)一的概念：即對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動(dòng)態(tài)性。

實(shí)質(zhì)上，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的土地利用規(guī)劃方案是一個(gè)土地利用的決策，也是一定時(shí)期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會(huì)整體福利和公共利益。各國(guó)土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國(guó)政府控制和參與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過(guò)程己成為政府行政的一個(gè)組成部分?；谶@一認(rèn)識(shí)，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國(guó)家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過(guò)程，具有對(duì)未來(lái)土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會(huì)公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過(guò)這種選擇來(lái)確定稀缺土地資源（在中國(guó)尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來(lái)變化的圖景，更重要的是通過(guò)土地利用管理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動(dòng)步驟，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動(dòng)安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來(lái)發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動(dòng)的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來(lái)的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過(guò)程中是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，此過(guò)程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過(guò)協(xié)商和談判，與市民社會(huì)（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會(huì)和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù)。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評(píng)

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個(gè)省級(jí)規(guī)劃，9個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國(guó)的縣級(jí)規(guī)劃也大部分完成?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”?；旧象w現(xiàn)了當(dāng)時(shí)處在社會(huì)主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方法。這一時(shí)期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會(huì)公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級(jí)政府只須提供信息、執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒(méi)有得到良好實(shí)施。作為一個(gè)新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒(méi)有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒(méi)有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，耕地減少速度達(dá)到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國(guó)務(wù)院了11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國(guó)蓬勃開展起來(lái)，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對(duì)土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國(guó)土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國(guó)各地普遍完成了五級(jí)規(guī)劃并開始正式實(shí)施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國(guó)家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無(wú)法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。

第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級(jí)政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過(guò)程中缺乏合理性。

第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過(guò)程中存在上下級(jí)政府間的博弈。土地歸國(guó)家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國(guó)務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過(guò)各級(jí)政府層層（科層制）方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個(gè)層面進(jìn)行。例如，中央通過(guò)國(guó)家級(jí)規(guī)劃對(duì)一定時(shí)期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個(gè)主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒(méi)有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個(gè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。

3社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個(gè)體和私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國(guó)將建立起比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場(chǎng)化程度提升。2001年我國(guó)加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場(chǎng)體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國(guó)各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價(jià)格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國(guó)際市場(chǎng)中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)程中去，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對(duì)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場(chǎng)橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過(guò)規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對(duì)人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過(guò)程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會(huì)隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對(duì)規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會(huì)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場(chǎng)化條件下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時(shí)期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級(jí)政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營(yíng)性用地由原來(lái)的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場(chǎng)機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國(guó)家把本應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力重新歸還給社會(huì)；同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會(huì)利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會(huì)公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會(huì)自我管理、服務(wù)的意識(shí)和社會(huì)中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對(duì)原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動(dòng)社會(huì)民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對(duì)土地利用決策和行政過(guò)程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過(guò)程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動(dòng)渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過(guò)程，有利于國(guó)土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動(dòng)力源泉。加入WTO意味著我國(guó)開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)國(guó)土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場(chǎng)分工，通過(guò)溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國(guó)家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國(guó)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動(dòng)力源泉和壓力所在。

4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對(duì)策建議在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國(guó)家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：

4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會(huì)概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵(lì)非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營(yíng)管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會(huì)發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展與對(duì)外開放”的發(fā)展觀來(lái)確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化理念

我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場(chǎng)供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)經(jīng)濟(jì)全球化也會(huì)影響國(guó)家和個(gè)人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)、從市場(chǎng)的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問(wèn)題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問(wèn)題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)內(nèi)、國(guó)際（WTO規(guī)則）兩個(gè)市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時(shí)，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會(huì)接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時(shí)期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會(huì)全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)治理作用

所謂公民社會(huì)介入，首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個(gè)社會(huì)集體或公民都對(duì)土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動(dòng)過(guò)程，在協(xié)商過(guò)程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會(huì)普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過(guò)程實(shí)質(zhì)上是要通過(guò)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場(chǎng)運(yùn)作的長(zhǎng)期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場(chǎng)失靈）讓市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺(jué)發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡(jiǎn)單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國(guó)家市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，提高市場(chǎng)配置土地資源競(jìng)爭(zhēng)性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級(jí)市場(chǎng)談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過(guò)程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個(gè)合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過(guò)資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來(lái)，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來(lái)的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺(tái)《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時(shí)，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，更要加強(qiáng)對(duì)這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對(duì)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織和社會(huì)公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。

4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較?。恢黧w功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對(duì)較小。因此，通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國(guó)家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇6

【關(guān)鍵詞】 重金屬污染 綜合防治規(guī)劃 重點(diǎn)任務(wù)

1 引言

我國(guó)重金屬污染是在長(zhǎng)期的礦山開采、加工以及工業(yè)化進(jìn)程中累積形成的。近年來(lái)長(zhǎng)期積累的重金屬污染問(wèn)題開始逐漸顯露，重金屬重特大污染事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，對(duì)自然生態(tài)和群眾健康造成嚴(yán)重威脅，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響。

因此，綜合防治規(guī)劃的研究為有效控制錦州地區(qū)的重金屬污染，保護(hù)人民群眾身體健康提供科學(xué)依據(jù)，具有重大意義。

2 轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大重金屬綜合治理力度

（1）加大落后產(chǎn)能淘汰力度，減少重金屬污染物的產(chǎn)生。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，堅(jiān)決取締關(guān)停重污染企業(yè)，并分解落實(shí)、按期完成。以涉重金屬企業(yè)的高污染高排放的生產(chǎn)能力為主要對(duì)象，逐步淘汰不符合產(chǎn)業(yè)政策或符合產(chǎn)業(yè)政策但污染排放經(jīng)治理后仍長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，關(guān)停落后產(chǎn)能和污染高排放集中區(qū)的小企業(yè)，制止違規(guī)建設(shè)和違法排污。（2）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域統(tǒng)籌布局。禁止在重點(diǎn)區(qū)域新、改、擴(kuò)建增加重金屬污染物排放的項(xiàng)目，禁止在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和因重金屬污染導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)區(qū)域新建相關(guān)項(xiàng)目。（3）嚴(yán)格行業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)保核查。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省政府針對(duì)重金屬企業(yè)的節(jié)能環(huán)保和資源綜合利用準(zhǔn)入條件。實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入公告制度。規(guī)范銅、鉛、鋅等重金屬再生利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)再生金屬利用建設(shè)項(xiàng)目節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入管理。

3 采用綜合手段，實(shí)施嚴(yán)格的重金屬污染源監(jiān)管

（1）加強(qiáng)對(duì)污染源監(jiān)管，確保企業(yè)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。全面排金屬污染物排放企業(yè)及其周邊區(qū)域環(huán)境隱患，深入開展污染狀況評(píng)估，摸清重金屬污染情況。加強(qiáng)全市涉重金屬企業(yè)污染監(jiān)管，促使企業(yè)100%穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。（2）規(guī)范企業(yè)的日常環(huán)境管理，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)責(zé)任。企業(yè)應(yīng)建立重金屬污染物產(chǎn)生、排放詳細(xì)臺(tái)帳，并納入“廠務(wù)公示內(nèi)容”實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。抓好日常監(jiān)控，完善治污設(shè)施，提升污染治理技術(shù)水平。規(guī)范物料堆放場(chǎng)、廢渣場(chǎng)、排污口的建設(shè)。（3）鼓勵(lì)公眾和媒體參與監(jiān)督。強(qiáng)化新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)重金屬污染防治的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。實(shí)行環(huán)境質(zhì)量公告制度，建立服務(wù)于社會(huì)和公眾的環(huán)境信息政府網(wǎng)站。（4）建立全省重金屬數(shù)據(jù)庫(kù)。進(jìn)行重金屬技術(shù)數(shù)據(jù)調(diào)查，建立全省重金屬數(shù)據(jù)庫(kù)。市環(huán)保局按照省規(guī)劃安排，已完成所有涉及重金屬企業(yè)的廢水、廢氣和重金屬危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生量和排放量等相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)采集。

4 積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，實(shí)施污染源綜合防治

（1）積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。堅(jiān)持控新制舊，強(qiáng)化源頭防控重金屬污染，大力推進(jìn)高效、能耗物耗低、環(huán)保達(dá)標(biāo)、資源綜合利用效果好的先進(jìn)生產(chǎn)工藝。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保部頒布的《重金屬污染綜合防治‘十二五’規(guī)劃》重點(diǎn)行業(yè)防控要求的相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行相關(guān)的產(chǎn)業(yè)防控要求和生產(chǎn)工藝要求。（2）大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)。依法實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。積極推行清潔生產(chǎn)工藝改造，減少含重金屬原材料的應(yīng)用，減少生產(chǎn)工藝過(guò)程中的重金屬副產(chǎn)物或污染物產(chǎn)生，從源頭減少重金屬污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。（3）實(shí)施深度治理，加大綜合整治力度。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)在穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上進(jìn)行深度治理。依法關(guān)停一批缺少治污設(shè)施、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的重污染企業(yè)。對(duì)存在環(huán)境安全隱患的企業(yè)，進(jìn)行限期整改，問(wèn)題嚴(yán)重的，要堅(jiān)決實(shí)行停產(chǎn)整頓。（4）實(shí)施區(qū)域綜合整治。以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)楹诵?，以重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)為側(cè)重點(diǎn)，對(duì)歷史遺留重金屬污染突出、風(fēng)險(xiǎn)隱患較大地區(qū)實(shí)施綜合整治。我市重金屬污染重點(diǎn)防控區(qū)域?yàn)殄\州市太和區(qū)，重點(diǎn)規(guī)劃單元為湯河子工業(yè)區(qū)。禁止在重點(diǎn)區(qū)域新建、改建、擴(kuò)建增加重金屬污染物排放的項(xiàng)目，鼓勵(lì)其他區(qū)域推行總量控制（如表1）。

5 加強(qiáng)產(chǎn)品安全管理，提升民生保障水平

（1）建設(shè)重金屬污染區(qū)農(nóng)村集中供水。對(duì)于區(qū)域背景性因素造成重金屬污染，以及短期內(nèi)難以根本改善的重金屬污染區(qū)域，實(shí)施應(yīng)急民生型供水保障工程，加強(qiáng)受污染區(qū)居民飲用水安全保障，建設(shè)農(nóng)村集中供水工程，對(duì)重金屬污染嚴(yán)重、生產(chǎn)生活基本條件喪失的地區(qū)，實(shí)施必要的移民安置政策。全市在規(guī)劃期內(nèi)對(duì)重金屬污染嚴(yán)重造成人民生活困難的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)集中供水工程建設(shè)。（2）建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全保障體系。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染進(jìn)行全面系統(tǒng)調(diào)查研究，劃分種植功能區(qū)，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全分級(jí)管理。建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警體系。全市被污染土壤，在未修復(fù)治理之前，改變其種植功能，改種非糧食作物。（3）加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)診療和健康監(jiān)測(cè)。對(duì)全市受重金屬污染高風(fēng)險(xiǎn)的人群實(shí)施診療，建立敏感人群定期體檢制度。建立相應(yīng)重金屬污染人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。建立重金屬污染健康危害環(huán)境評(píng)估制度和哨點(diǎn)疾病監(jiān)測(cè)制度，組織開展重金屬污染所致健康影響的流行病學(xué)調(diào)查和溯源分析，在重點(diǎn)防控區(qū)域開展重金屬人群的健康危害監(jiān)測(cè)，調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。（4）減少含重金屬相關(guān)產(chǎn)品消費(fèi)。減少含鉛油漆、涂料、焊料的生產(chǎn)和使用，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)藥、化肥、除草劑等農(nóng)用化學(xué)品的環(huán)境管理，嚴(yán)禁使用砷類農(nóng)藥，嚴(yán)格控制在食品及飼料中使用含重金屬添加劑。

6 建立完善監(jiān)控能力體系

（1）加強(qiáng)重金屬監(jiān)察執(zhí)法能力建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)督水平。加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)重金屬監(jiān)察執(zhí)法能力。以監(jiān)測(cè)評(píng)估、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、快速反應(yīng)、科學(xué)管理為目標(biāo)，建設(shè)先進(jìn)的重金屬應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。積極爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政投入，努力提高環(huán)境管理能力。（2）完善重點(diǎn)區(qū)域重金屬監(jiān)測(cè)體系。完善重點(diǎn)區(qū)域及所在縣市環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)能力，重點(diǎn)區(qū)域?qū)⑴渲弥亟饘俦O(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備，設(shè)置環(huán)境保護(hù)衛(wèi)生跟蹤系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)污染源及其周邊水、氣、土壤、農(nóng)作物、食品、人體等的重金屬長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)和聯(lián)動(dòng)分析；加大對(duì)重點(diǎn)排放源的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)力度，建立重金屬排放和風(fēng)險(xiǎn)源清單。（3）建設(shè)重金屬污染事故應(yīng)急系統(tǒng)。建立市級(jí)重金屬污染應(yīng)急指揮系統(tǒng)，市以及主要流域分別配備水、氣環(huán)境突發(fā)事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)車及儀器設(shè)備，重點(diǎn)海港和內(nèi)河港口配備應(yīng)急監(jiān)測(cè)船。

完善重金屬污染健康監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和報(bào)告制度，規(guī)劃期內(nèi)在重點(diǎn)地區(qū)建立常規(guī)環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)站，開展重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康常規(guī)監(jiān)測(cè)。

參考文獻(xiàn)：

篇7

今天，我們召開全市中小河流治理規(guī)劃編制工作會(huì)議，是按照今年中央1號(hào)文件關(guān)于開展中小河流治理、以及市委、市政府對(duì)保障城鎮(zhèn)防洪安全的要求，同時(shí)，傳達(dá)貫徹水利部中小河流治理規(guī)劃編制工作會(huì)議精神，結(jié)合我市實(shí)際，在前一階段已經(jīng)開展相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)全市中小河流治理規(guī)劃編制工作，加快推進(jìn)近期治理項(xiàng)目的前期工作，為明年積極爭(zhēng)取中央投入，加快實(shí)施中小河流治理，保護(hù)城鎮(zhèn)和重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全奠定基礎(chǔ)。下面，我講六點(diǎn)意見，供同志們?cè)诠ぷ髦袇⒖肌?/p>

一、啟動(dòng)中小河流規(guī)劃編制的背景

（一）中央高度重視中小河流治理工作

由于特殊的地理氣候條件，我國(guó)江河洪澇災(zāi)害十分嚴(yán)重。除長(zhǎng)江、黃河、淮河等七大江河外，全國(guó)范圍內(nèi)有眾多中小河流，且大多分布在重要城鎮(zhèn)及農(nóng)村廣大地區(qū)。目前，許多中小河流沒(méi)有得到有效治理，全國(guó)約有70％的中小河流經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，造成了比較嚴(yán)重的人員和財(cái)產(chǎn)損失。

當(dāng)前，我國(guó)中小河流治理存在防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、河道淤積萎縮嚴(yán)重、缺乏規(guī)劃指導(dǎo)、治理投入不足等突出問(wèn)題，中小河流洪水災(zāi)害以及山洪、泥石流等山地災(zāi)害傷亡人數(shù)占全國(guó)水災(zāi)傷亡總?cè)藬?shù)的2/3以上。編制重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，并在規(guī)劃指導(dǎo)下加快重點(diǎn)中小河流治理，對(duì)保障重要城鎮(zhèn)和糧食基地的防洪安全，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。

20*年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：加快編制重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設(shè)投入。在今年1月全國(guó)水利廳局長(zhǎng)會(huì)議上*部長(zhǎng)要求：抓緊編制中小河流治理規(guī)劃。水利部黨組把中小河流治理規(guī)劃編制列入今年工作要點(diǎn)。

（二）我市中小河流問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)防洪安全

我市境內(nèi)河流眾多，全市河流以中小河流為主，流域面積占75％以上。市內(nèi)降雨充沛，有渝東北、渝東南和渝西三個(gè)暴雨區(qū)域，多年降水量均值分別在1600、1400和1200mm以上；我市具有河谷、淺丘和山丘地形分明的地理特點(diǎn)，全市臨江河而建的城鎮(zhèn)735個(gè)，占全市城鎮(zhèn)總數(shù)的67％（其中分布在中小河流沿岸的城鎮(zhèn)600余個(gè)）；長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)中小河流治理投入嚴(yán)重不足，加之近年來(lái)取消兩工，難以組織群眾投工投勞，全市中小河流沿岸城鎮(zhèn)和地區(qū)基本處于不設(shè)防狀態(tài)。由于特殊的自然、地理和歷史原因，我市中小河流的主要特點(diǎn)是開發(fā)治理滯后，河道行洪不暢，河水陡漲陡落，洪災(zāi)頻繁發(fā)生，給沿河分布的眾多城鎮(zhèn)和重點(diǎn)地區(qū)帶來(lái)巨大的防洪壓力和洪災(zāi)損失。近年來(lái)，中小河流洪災(zāi)損失是我市洪災(zāi)損失的主要表現(xiàn)形式，并逐年呈上升趨勢(shì)。20*年開縣“9.4”洪災(zāi)，縣城全城被淹。20*年“7.17”洪災(zāi)，銅梁縣、璧山縣、沙坪壩區(qū)等地中小河流洪水暴漲，損失十分慘重，*部長(zhǎng)陪同總書記趕赴*災(zāi)區(qū)，指揮防洪救災(zāi)工作。

（三）我市積極主動(dòng)開展了中小河流治理規(guī)劃編制的前期工作，已經(jīng)具備全面啟動(dòng)編制規(guī)劃的條件

去年以來(lái)，我市啟動(dòng)了流域綜合規(guī)劃的編制工作，并以百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)防洪集鎮(zhèn)為重點(diǎn)，積極推進(jìn)了122處城鎮(zhèn)防洪工程的前期工作，部分項(xiàng)目已開工建設(shè)；為加快城鎮(zhèn)防洪非工程措施建設(shè)，我局還積極推進(jìn)了防汛指揮系統(tǒng)和水文站網(wǎng)的前期工作；今年中央1號(hào)文件印發(fā)以來(lái)，在水利部的指導(dǎo)下，我市及早開展了中小河流治理規(guī)劃的前期調(diào)查工作，現(xiàn)已基本摸清了境內(nèi)119條中小河流的基本情況，區(qū)縣積極申報(bào)治理項(xiàng)目，已達(dá)近500個(gè)、總投資180億元，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備豐富。這些為及時(shí)編制好中小河流治理規(guī)劃爭(zhēng)取了主動(dòng)，水利部正式印發(fā)文件、召開會(huì)議之際，我市各項(xiàng)工作已在有條不紊的開展。

二、規(guī)劃的總體思路和基本原則

（一）總體思路

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理存在的突出問(wèn)題，以保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為根本，以防洪治理為主要內(nèi)容，防洪工程和非工程措施相結(jié)合，著力提高中小河流防洪減災(zāi)能力。

（二）基本原則

一是統(tǒng)籌兼顧。正確處理中小河流治理與大江大河治理的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好防洪與水資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。兼顧好中小河流治理與河道管理，工程措施與非工程措施，防洪與排澇，近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。

二是因地制宜。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，合理確定近遠(yuǎn)期治理的目標(biāo)、任務(wù)和工程布局。從當(dāng)?shù)氐姆篮閷?shí)際出發(fā)，找準(zhǔn)需要治理河流的重點(diǎn)河段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與薄弱部位，采取經(jīng)濟(jì)、適用、有效的措施，優(yōu)先解決最突出的問(wèn)題，講求治理效益。

三是科學(xué)規(guī)劃。有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)中小河流治理。在已有前期工作的基礎(chǔ)上，研究制定重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理的目標(biāo)和任務(wù)，以防洪為重點(diǎn)，擬定近期治理方案。按照輕重緩急和實(shí)施的可能，確定主要工程措施，篩選近期治理的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，確定建設(shè)方案、規(guī)模，制定實(shí)施計(jì)劃，估算建設(shè)投資。

三、規(guī)劃的主要任務(wù)

一是要摸清問(wèn)題。在對(duì)中小河流治理情況進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，摸清中小河流治理基本情況，分析當(dāng)前存在的主要問(wèn)題；

二是要確定重點(diǎn)。針對(duì)流域、區(qū)域防洪形勢(shì)和重點(diǎn)中小河流治理的突出問(wèn)題，科學(xué)確定近遠(yuǎn)期治理的重點(diǎn)河流和重點(diǎn)河段；

三是要落實(shí)措施。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，合理確定治理目標(biāo)、任務(wù)、建設(shè)方案以及分期實(shí)施計(jì)劃和投資安排；

四是要強(qiáng)化管理。按照加強(qiáng)中小河流社會(huì)管理的要求，研究提出加強(qiáng)中小河流管理和完善體制機(jī)制的政策措施建議。

四、規(guī)劃的范圍和重點(diǎn)

（一）規(guī)劃范圍

由于我市江河眾多、河流差異大，洪澇災(zāi)害程度不同，各地要根據(jù)當(dāng)?shù)睾恿髦卫淼膶?shí)際情況，結(jié)合已有的相關(guān)規(guī)劃，合理確定規(guī)劃的重點(diǎn)范圍。原則上流域面積在200～3000平方公里的中小河流。規(guī)劃范圍不包括：已列入國(guó)家確定的大江大河及其主要支流和重要湖泊治理的河流；已列入中央水利投資計(jì)劃，按建設(shè)程序單獨(dú)立項(xiàng)的江河治理項(xiàng)目；已列入山洪災(zāi)害防治規(guī)劃項(xiàng)目；防洪非工程措施項(xiàng)目和水庫(kù)項(xiàng)目已進(jìn)入有關(guān)專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃，本規(guī)劃不列入。

（二）規(guī)劃的重點(diǎn)

按照印發(fā)的中小河流名單，以河流為單元，以重要城鎮(zhèn)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)以及洪水風(fēng)險(xiǎn)較高的農(nóng)村地區(qū)等河段的防洪治理為重點(diǎn)，治理項(xiàng)目以河道整治、河勢(shì)控制、河道清淤疏浚、堤防建設(shè)等為主。必要的堤防護(hù)岸建設(shè)工程應(yīng)在河流治導(dǎo)線已經(jīng)確定、不侵占河道的前提下安排。

本次中小河流規(guī)劃，要與已經(jīng)開展的流域綜合規(guī)劃的編制工作相銜接。已經(jīng)編制了流域綜合規(guī)劃的中小河流，可以作為下一步申報(bào)治理項(xiàng)目的規(guī)劃依據(jù)。以防洪為主要任務(wù)的中小河流，可直接編制流域綜合規(guī)劃。本次編制的中小河流治理規(guī)劃，要為下一步編制流域綜合規(guī)劃打好基礎(chǔ)。與此同時(shí)，還要和已經(jīng)編制的各類防洪規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。

規(guī)劃編制完成以后，根據(jù)《水法》和《防洪法》的有關(guān)規(guī)定組織審批。按照分級(jí)管理權(quán)限，流域面積1000平方公里以下的河流，由區(qū)縣政府審批（跨區(qū)縣的河流，由市水利局審批），1000平方公里以上的河流，由市水利局審批。

五、抓緊編制近期治理建設(shè)規(guī)劃

（一）以近期建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，抓緊篩選匯總治理項(xiàng)目

由于目前各地中小河流治理規(guī)劃基礎(chǔ)不同，許多地區(qū)中小河流治理規(guī)劃工作比較薄弱，要全部完成重點(diǎn)中小河流治理規(guī)劃編制工作，需要較長(zhǎng)時(shí)間；同時(shí)重點(diǎn)中小河流基本得到治理也是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。為積極爭(zhēng)取投入，從明年開始啟動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理，按照水利部要求，我市在做好重點(diǎn)地區(qū)中小河流治理規(guī)劃編制工作的同時(shí)，要針對(duì)治理比較緊迫、具有中小河流規(guī)劃和前期工作基礎(chǔ)的治理項(xiàng)目，按照《全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃工作大綱》要求，抓緊編制完成并向長(zhǎng)江委申報(bào)全市重點(diǎn)地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃。

由各區(qū)縣以百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)防洪集鎮(zhèn)和地區(qū)為重點(diǎn)，以河道疏浚、加固和新建堤防、以及防洪非工程措施為建設(shè)內(nèi)容，提出建設(shè)項(xiàng)目報(bào)市局篩選匯總。所選項(xiàng)目以河流為單位分段布局，每個(gè)項(xiàng)目在包裝上，投資應(yīng)相對(duì)集中，不低于1000萬(wàn)元。在資金結(jié)構(gòu)上，中央補(bǔ)助2/3，其余由市級(jí)和區(qū)縣自籌。由于長(zhǎng)江委將按照水利部要求控制長(zhǎng)江流域總投資規(guī)模，市局應(yīng)將近期建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目以河流為單位按照輕重緩急排序，并積極爭(zhēng)取長(zhǎng)江委和水利部匯總時(shí)給予我市大力支持。

（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，抓緊編制近期治理建設(shè)規(guī)劃

我市近期治理建設(shè)規(guī)劃編制工作由規(guī)計(jì)處牽頭，負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織與協(xié)調(diào)。規(guī)劃院為技術(shù)總負(fù)責(zé)單位，負(fù)責(zé)規(guī)劃工作的技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)協(xié)調(diào)、流域規(guī)劃成果匯總平衡和全市規(guī)劃報(bào)告的編制等工作。市局相關(guān)處室配合，建立健全組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，抓緊、抓實(shí)、抓早推進(jìn)規(guī)劃的編制工作。

（三）加快推進(jìn)近期治理項(xiàng)目的前期工作

根據(jù)長(zhǎng)江委匯總的情況，結(jié)合實(shí)際，啟動(dòng)首批治理項(xiàng)目的前期工作。由區(qū)縣編制初步設(shè)計(jì)（或?qū)嵤┓桨福?，?jīng)市水利局備案復(fù)核后，由區(qū)縣水利部門審批。在設(shè)計(jì)方案中，應(yīng)嚴(yán)格限制侵占河道，堅(jiān)持人水和諧，力求保持河道的自然景觀。建設(shè)管理由區(qū)縣水利部門負(fù)責(zé)，項(xiàng)目的年度建設(shè)目標(biāo)納入市局對(duì)區(qū)縣的目標(biāo)考核。

六、工作要求

（一）高度重視。中央開展中小河流治理，對(duì)我市加快城鎮(zhèn)防洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)中小河流規(guī)劃和管理是一次極好的機(jī)遇，我市已全面開展了中小河流規(guī)劃編制工作，并有一批項(xiàng)目基本具備前期工作基礎(chǔ)，為積極爭(zhēng)取中央支持創(chuàng)造了好的條件。我市應(yīng)以此為契機(jī)，近3年內(nèi)，抓好一批典型中小河流的治理，出形象、出經(jīng)驗(yàn)、出效益。當(dāng)前要按照市水利局《通知》要求，進(jìn)一步抓好本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)中小河流規(guī)劃編制工作。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制工作組織工作，建立健全專門的工作班子，落實(shí)好行政和技術(shù)負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查。

（三）明確責(zé)任。要細(xì)化工作任務(wù)，并將責(zé)任落實(shí)到人；各有關(guān)部門要密切配合，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，確保規(guī)劃各項(xiàng)工作落到實(shí)處。

（四）做好指導(dǎo)。加強(qiáng)規(guī)劃的技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高規(guī)劃編制人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策水平。

（五）保證質(zhì)量。不要簡(jiǎn)單地編報(bào)治理項(xiàng)目，要加強(qiáng)研究后提出對(duì)河流系統(tǒng)治理方案和對(duì)策；對(duì)一些重要問(wèn)題應(yīng)開展咨詢，切實(shí)保證規(guī)劃成果的質(zhì)量。

篇8

關(guān)鍵字：空間戰(zhàn)略規(guī)劃；大倫敦地區(qū)；評(píng)介與啟示

中圖分類號(hào)：K915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.02.006

隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和提高城市治理能力，倫敦先后三次制定實(shí)施了《大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃》（2004版、2008版及2011版，簡(jiǎn)稱《倫敦規(guī)劃》）。在我國(guó)快速的城市化進(jìn)程中，特大城市區(qū)域的發(fā)展正面臨人口、經(jīng)濟(jì)、交通、生態(tài)等問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由此，“新城建設(shè)、精明增長(zhǎng)、城市更新及多中心發(fā)展”等成為城市區(qū)域治理和規(guī)劃的實(shí)踐主題。本文對(duì)2011大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的核心內(nèi)容、重要特點(diǎn)及其相關(guān)啟示進(jìn)行評(píng)析，旨在探討其對(duì)我國(guó)特大城市區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的有益啟示。

1 演化視角下的大倫敦地區(qū)規(guī)劃

1.1 基于田園城市概念的新城發(fā)展（1920年代初—1960年代末）

英國(guó)的霍華德（Ebenezer Howard）于1898年出版了《明日：一條通往真正改革的和平道路》（1902年修訂版更名為《明日的田園城市》），提出以田園城市的概念和方案促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合，以解決各種城市問(wèn)題[1]。這是城市規(guī)劃史上第一次將城市問(wèn)題的解決視角置于城市之外的區(qū)域。之后，蓋迪斯（Patrick Geddes）于1915年出版了《進(jìn)化中的城市：城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)和文明之研究導(dǎo)論》，運(yùn)用區(qū)域規(guī)劃的綜合研究方法，系統(tǒng)闡述了人文主義規(guī)劃思想，并明確提出：真正的城市規(guī)劃須首先是區(qū)域規(guī)劃[2]。

受上述區(qū)域規(guī)劃思想的影響，1944年阿伯克隆比（Patrick Abercrombie）主持編制完成了倫敦地區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃。該規(guī)劃對(duì)戰(zhàn)后倫敦重建以及大倫敦地區(qū)的平衡發(fā)展做出了貢獻(xiàn)[3]。特別是，為疏解倫敦都市區(qū)過(guò)分擁擠的人口和產(chǎn)業(yè)，大規(guī)模的新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)由此展開[4]。其中，作為第三代新城，密爾頓·凱恩斯憑借合適的人口規(guī)模和次級(jí)區(qū)域中心城市功能而成為英國(guó)新城建設(shè)的成功典范。

1.2 從興盛低谷復(fù)興（1960年代末—1990年代）

1965年成立的大倫敦城市議會(huì)（Greater London Council，G.L.C）標(biāo)志著倫敦地區(qū)進(jìn)入了相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)劃管理階段。G.L.C負(fù)責(zé)大倫敦地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及交通規(guī)劃等。為了改變大倫敦規(guī)劃中同心圓封閉布局模式，1969年G.L.C制定了《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》，它通過(guò)規(guī)劃建設(shè)三條向外擴(kuò)展的快速交通干線，以期在更大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口和城市的合理均衡發(fā)展[5]。由于G.L.C與32個(gè)自治市管理機(jī)構(gòu)間的現(xiàn)實(shí)矛盾、倫敦不同地區(qū)間存在人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)問(wèn)題，直到1976年該規(guī)劃才被中央政府批準(zhǔn)。這表明G..L.C并未有效發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃管理的作用。

1979年起，保守黨政府推行新公共管理主義的政府管理改革。通過(guò)提倡新自由主義和推崇市場(chǎng)機(jī)制，采取私有化措施分割出政府管理中部分的公共服務(wù)職能。根據(jù)1985年《地方政府法案》，由國(guó)家環(huán)境部承擔(dān)倫敦的戰(zhàn)略規(guī)劃職能。此時(shí)，因規(guī)劃領(lǐng)域聚焦于內(nèi)城復(fù)興，區(qū)域?qū)哟蔚膽?zhàn)略規(guī)劃一時(shí)被終止或廢棄，并于1986年撤消G.L.C。之后，遺留的規(guī)劃?rùn)?quán)力真空被各級(jí)政府和社會(huì)團(tuán)體的力量所填充。彼得·霍爾（Peter Hall）曾指出：英國(guó)不再需要代表1960年代以來(lái)過(guò)時(shí)潮流的策略性規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，私人經(jīng)濟(jì)將處于主導(dǎo)地位[6-7]。直到1997年勞工黨重新執(zhí)政，重構(gòu)地域空間關(guān)系成為核心議程之一。以直選的倫敦市長(zhǎng)和大倫敦議會(huì)政府等區(qū)域組織為主體的區(qū)域治理和規(guī)劃實(shí)踐才得以再次復(fù)興。

1.3 新千年的全球城市區(qū)域規(guī)劃（大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃）

勞工黨重新執(zhí)政后，大力推行把國(guó)家、市場(chǎng)以及人民結(jié)合在一起的“第三條道路”。主張通過(guò)合作政府將碎片化的政府部門重新聚合。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程日益加速的背景下，倫敦作為世界著名的全球城市區(qū)域之一，由于長(zhǎng)期缺失一個(gè)權(quán)威管理主體和戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，面臨著城市規(guī)劃難以統(tǒng)一、戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏指導(dǎo)、部門利益沖突不斷、相關(guān)政策難以整合等諸多問(wèn)題[8]。根據(jù)1999年的大倫敦管理局法案，2000年設(shè)立了大倫敦管理局（Greater London Authority，G.L.A），它主要負(fù)責(zé)住房交通、規(guī)劃管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安維持、火災(zāi)和緊急事務(wù)處理、文化體育和公眾健康等[9]。G.L.A分別制定了2004年、2008年及2011年版《大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱倫敦規(guī)劃）。最新的《倫敦規(guī)劃2011》于2011年7月正式公布，它是最具權(quán)威性的大倫敦城市空間綜合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通等重大問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略分析和有效應(yīng)對(duì)。

2 大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃的制定背景和主要內(nèi)容

2.1 制定背景

2.1.1人口增長(zhǎng)與住房需求激增

從1971年至2009年，倫敦人口一直處于穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。截止到2009年，倫敦人口達(dá)到775萬(wàn)人，比上年增加8.5萬(wàn)人。其中，有306萬(wàn)人居住于倫敦城與內(nèi)倫敦地區(qū)，469萬(wàn)人居住在外倫敦的自治鎮(zhèn)。據(jù)預(yù)測(cè)，到2016年倫敦將新增人口70萬(wàn)，至2031年倫敦人口將會(huì)達(dá)到882萬(wàn)，住房新增加399萬(wàn)套[10-11]。在倫敦人口規(guī)模迅速擴(kuò)張的同時(shí)，其人口結(jié)構(gòu)特別是年齡結(jié)構(gòu)和種族構(gòu)成也發(fā)生了巨大變化，不斷趨向年輕化和多元化。隨著倫敦人口的不斷增長(zhǎng)，無(wú)論是內(nèi)城還是外城，都面臨著更多的住房需求。與此同時(shí)，人口組成的多變也要求住房結(jié)構(gòu)的多樣化。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和基礎(chǔ)設(shè)施不足

自2008年金融危機(jī)爆發(fā)，倫敦經(jīng)濟(jì)處于緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)預(yù)測(cè)，2011至2031年倫敦的就業(yè)率將處于較平緩趨勢(shì)甚至稍有下降。對(duì)于不斷增長(zhǎng)的人口而言，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將處于不利形勢(shì)。因此，對(duì)外，倫敦須不斷增加與中國(guó)、印度等其他新興市場(chǎng)的國(guó)際貿(mào)易；對(duì)內(nèi)，鼓勵(lì)民間投資和國(guó)內(nèi)消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需。當(dāng)前，人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)低迷及追求生活品質(zhì)等問(wèn)題使倫敦的生活、交通、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施面臨巨大考驗(yàn)。主要表現(xiàn)在：公共資源供給不足、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施利用率有待提高及公共設(shè)施投資網(wǎng)絡(luò)亟需優(yōu)化等。因此，倫敦必須確保未來(lái)有足夠的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)支持其經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等的增長(zhǎng)和改善。

2.1.3 城市生活質(zhì)量和社會(huì)貧困的改善

倫敦是世界上最關(guān)注生活質(zhì)量的城市之一。其關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在：住房需求、公眾健康的公平性、自然環(huán)境與居住區(qū)環(huán)境質(zhì)量、市中心服務(wù)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、綠色開放空間等方面。城市的不同地區(qū)對(duì)生活質(zhì)量的期望值差異也表現(xiàn)出倫敦地區(qū)發(fā)展的不均衡。事實(shí)上，倫敦的兩極化非常嚴(yán)重，與其相關(guān)的社會(huì)貧困問(wèn)題也非常顯著。從地理區(qū)位看，貧困人口主要集中在內(nèi)倫敦的東北部、西倫敦和東倫敦等地區(qū)。從人口結(jié)構(gòu)角度看，倫敦的兒童、工薪階層、老人等收入貧困率比英國(guó)的其他城市都高。這種兩極分化的狀態(tài)與一系列的社會(huì)諸多不良問(wèn)題如吸毒、犯罪等有著密切關(guān)系。

2.1.4 倫敦奧運(yùn)會(huì)（2012）的遺產(chǎn)利用

2012年在倫敦東部利亞山谷地區(qū)成功舉行第30屆夏季奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)。它結(jié)束后將為倫敦留下一筆寶貴的遺產(chǎn)—奧運(yùn)公園及其主要的場(chǎng)館設(shè)施等；而臨時(shí)場(chǎng)館用地將成為未來(lái)城市發(fā)展的建設(shè)用地。針對(duì)奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)進(jìn)行全過(guò)程規(guī)劃緊密結(jié)合和同時(shí)進(jìn)行，奧運(yùn)公園的遺產(chǎn)總規(guī)劃框架是城市棕地開發(fā)和再生及后續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。倫敦希望通過(guò)這一舉世矚目的體育盛會(huì)，將衰落的東區(qū)轉(zhuǎn)型為功能更新的鄰里社區(qū)；改善運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施更好地連接倫敦中心區(qū)和郊區(qū)；改善河流通道和優(yōu)化運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)。為東部倫敦提供機(jī)會(huì)發(fā)展成為一個(gè)示范性的可持續(xù)發(fā)展城市新區(qū)。因此，如何充分利用奧運(yùn)設(shè)施、文化資源等是當(dāng)務(wù)之急。

2.2 主要內(nèi)容

2.2.1 基本框架

作為綜合性的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，《倫敦規(guī)劃2011》詳盡闡述了未來(lái)20-25年倫敦的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通和社會(huì)的整體發(fā)展框架。其下屬33個(gè)自治市（鎮(zhèn)）的地方規(guī)劃必須與其規(guī)劃原則、政策導(dǎo)向相一致。它主要包括兩部分：規(guī)劃部分和政策部分（圖1）。兩者之間是提供依據(jù)和提供政策保障的互為依托關(guān)系。前者涉及倫敦地方發(fā)展、市民生活、經(jīng)濟(jì)、氣候變化、交通、居住空間以及規(guī)劃的實(shí)施、監(jiān)督和反饋等方面[12]。后者涉及戰(zhàn)略性政策、規(guī)劃決策和自治市發(fā)展框架準(zhǔn)備。其中：“戰(zhàn)略性政策”為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略方向；“規(guī)劃政策”是經(jīng)由倫敦市長(zhǎng)和其他規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)決定實(shí)施的政策；地方發(fā)展框架是G.L.A對(duì)自治市地區(qū)發(fā)展規(guī)劃框架的建議，重點(diǎn)針對(duì)兩類地區(qū)：一是當(dāng)?shù)靥厥猸h(huán)境與倫敦其他自治市明顯不同的可靈活調(diào)整區(qū)域；二是需要對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展環(huán)境作更具體分析的區(qū)域。

2.2.2 主要內(nèi)容

對(duì)于加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，倫敦將繼續(xù)鼓勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如金融業(yè)、信息與通信技術(shù)、交通服務(wù)、旅游經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展，并利用豐富的研發(fā)與創(chuàng)新資源，不斷推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)部門和新企業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)和基于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。

對(duì)于促進(jìn)城市社會(huì)融合，倫敦將采取四個(gè)措施：（1）提供足夠的多元化住房、就業(yè)機(jī)會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施等，滿足不同人群日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求；（2）增加對(duì)劣勢(shì)群體的政策傾斜（住房發(fā)展戰(zhàn)略、健康保障公平性戰(zhàn)略），減輕貧困者負(fù)擔(dān)；（3）提高就業(yè)者教育或技能水平、促進(jìn)劣勢(shì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)興等，增加就業(yè)以解決社會(huì)貧困和公平分配；（4）設(shè)計(jì)多元化的融合社區(qū)，促進(jìn)不同族群社會(huì)的和睦發(fā)展。

對(duì)于保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，倫敦將通過(guò)“綠色城市”設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)綠化工程，增加城市綠地空間，來(lái)為城市“降溫”，適應(yīng)環(huán)境變化；通過(guò)“低碳城市”設(shè)計(jì)，應(yīng)用分散化的能源網(wǎng)絡(luò)和利用可再生能源來(lái)減少碳足跡，減緩氣候變化；通過(guò)對(duì)自然環(huán)境和生物棲息地的強(qiáng)化保護(hù)，使城市充滿活力、不斷增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)多樣化。

對(duì)于空間分區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向，倫敦制定了潛力增長(zhǎng)區(qū)、機(jī)遇增長(zhǎng)區(qū)、強(qiáng)化發(fā)展區(qū)及復(fù)興地區(qū)等特殊發(fā)展區(qū)域的分區(qū)戰(zhàn)略，制定針對(duì)性的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃；通過(guò)對(duì)外倫敦、內(nèi)倫敦及中央活動(dòng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通網(wǎng)絡(luò)的分析，為減緩不同圈層經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域合作提供路徑參考。

3 大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃的重要特點(diǎn)

3.1有效構(gòu)建多元參與機(jī)制

新區(qū)域主義倡導(dǎo)區(qū)域建立有效的多元參與機(jī)制，構(gòu)筑充滿活力、機(jī)遇的彈性聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)信息交流、政策調(diào)整以及整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的自我學(xué)習(xí)和創(chuàng)新[13]?！秱惗匾?guī)劃2011》體現(xiàn)了新區(qū)域主義多元參與理念，它是在G.L.A與公眾的交流互動(dòng)中產(chǎn)生，從編制到實(shí)施反饋都鼓勵(lì)不同利益主體積極參與。自2009年10月其草案公布到2011年7月正式出臺(tái)，先后經(jīng)歷了兩次為期3個(gè)月的公眾咨詢和獨(dú)立專家小組的公眾審核。政府對(duì)公眾定期公布《早期修改意見》和《進(jìn)一步修改意見》的反饋。此后，倫敦市長(zhǎng)將規(guī)劃文稿、公眾意見、專家報(bào)告等移交國(guó)務(wù)大臣并由其決定規(guī)劃的最后修改。而且，各層級(jí)政府部門、公私組織及社會(huì)公眾參與、協(xié)作及監(jiān)督倫敦規(guī)劃的實(shí)施。例如，監(jiān)測(cè)小組的成員主要來(lái)自地方政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及自愿者組織和社區(qū)、教育界、少數(shù)裔的代表。

3.2 高度關(guān)注社會(huì)公平問(wèn)題

《倫敦規(guī)劃2011》特別注重為全民創(chuàng)造公平的生活機(jī)會(huì)。首先，對(duì)特殊人群（社會(huì)弱勢(shì)群體、遭社會(huì)排斥的人群等）的空間集聚、區(qū)位特征等進(jìn)行研究。根據(jù)區(qū)域社會(huì)文化特點(diǎn)、弱勢(shì)群體分布、需求類型等，通過(guò)地區(qū)間相關(guān)部門、社區(qū)組織的戰(zhàn)略合作，為其提供多樣化設(shè)施與服務(wù)。其次，通過(guò)為弱勢(shì)群體創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)其自身潛能、才華的環(huán)境、機(jī)會(huì)和路徑，鼓勵(lì)其參與社會(huì)發(fā)展與城市建設(shè)活動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值的同時(shí)也有助于消除社會(huì)貧困、排斥和歧視，促進(jìn)社會(huì)融合。為此，市長(zhǎng)還出臺(tái)了增補(bǔ)規(guī)劃指導(dǎo)手冊(cè)《實(shí)現(xiàn)融合環(huán)境》。2012年倫敦殘奧會(huì)的成功舉辦為體現(xiàn)殘疾人士的社會(huì)價(jià)值作了有力注解。在健康醫(yī)療公平方面，建議通過(guò)研究問(wèn)題分布及空間特征，結(jié)合《健康影響評(píng)估》，整合規(guī)劃、交通、住房、環(huán)境、健康政策等，對(duì)居住環(huán)境重新定位、規(guī)劃，通過(guò)建筑設(shè)計(jì)形式、社區(qū)構(gòu)建形式的不同組合，打造多元化融合平衡社區(qū)，消除社會(huì)隔離和歧視，增加居住環(huán)境對(duì)健康的有益影響。在住房方面，《規(guī)劃》決定每年至少增加32，000套經(jīng)濟(jì)適用房（其中60%為社會(huì)廉租房，40%為中檔住房），以期向弱勢(shì)群體提供住房保障和給市民更多的選擇機(jī)會(huì)。

3.3 突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)并重

《倫敦規(guī)劃2011》提出倫敦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與人口的增長(zhǎng)，滿足國(guó)內(nèi)發(fā)展需求。通過(guò)向各種產(chǎn)業(yè)提供適應(yīng)其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境來(lái)促進(jìn)倫敦多樣化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使其經(jīng)濟(jì)成果惠及整個(gè)大倫敦地區(qū)。然而，在新的環(huán)境形勢(shì)下，如何應(yīng)對(duì)氣候變化威脅，是規(guī)劃的核心內(nèi)容，也是聯(lián)結(jié)各方面政策的紐帶。為此，市長(zhǎng)編制了氣候變化適應(yīng)策略及減緩策略、能源策略，以及廢物管理、空氣質(zhì)量、水和生物多樣性保護(hù)等相應(yīng)策略。結(jié)合環(huán)境保護(hù)策略，《倫敦規(guī)劃》將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃、氣候變化規(guī)劃等綜合考慮，促進(jìn)倫敦經(jīng)濟(jì)逐漸向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，通過(guò)高科技產(chǎn)業(yè)、綠色商業(yè)部門、可更新能源部門、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，綠色城市的設(shè)計(jì)、公共交通系統(tǒng)的整合完善等，不斷降低碳強(qiáng)度，提高資源利用率，適應(yīng)并減緩城市氣候變化。以建筑減排為例，它對(duì)居住性和非居住性建筑設(shè)定減排目標(biāo)的三個(gè)階段（2010-2013年，2013-2016年，2016-2031年），將階段性減排任務(wù)量化，爭(zhēng)取在2031年實(shí)現(xiàn)倫敦“零碳”排放。

3.4 協(xié)調(diào)整合區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略與交通規(guī)劃

《倫敦規(guī)劃2011》強(qiáng)調(diào)空間發(fā)展規(guī)劃與交通規(guī)劃緊密結(jié)合，促進(jìn)城市土地開發(fā)利用與交通設(shè)施提供的高效匹配。為滿足不同空間發(fā)展要求，依據(jù)與現(xiàn)有及潛在的交通線路建設(shè)相關(guān)性，劃分出增長(zhǎng)型地區(qū)、發(fā)展廊道地區(qū)、機(jī)遇型地區(qū)、強(qiáng)化開發(fā)地區(qū)及復(fù)興地區(qū)（見圖2）。其中，兩大增長(zhǎng)型地區(qū)、三個(gè)發(fā)展廊道連西啟東、橫貫?zāi)媳?，為城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供市場(chǎng)契機(jī)；33個(gè)機(jī)遇發(fā)展區(qū)，其中1/2沿泰晤士河發(fā)展；強(qiáng)化發(fā)展區(qū)，主要是利用其現(xiàn)有的地區(qū)資源、設(shè)施條件（如公共交通設(shè)施），提高其發(fā)展強(qiáng)度和開發(fā)密度；正遭受較為嚴(yán)重的社會(huì)隔離和經(jīng)濟(jì)衰敗的復(fù)興地區(qū)，更是吸引多元投資以完善交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如從倫敦西部的希思羅機(jī)場(chǎng)延伸至東區(qū)的輕軌建設(shè)方案，將高度整合東區(qū)土地開發(fā)利用與現(xiàn)有或預(yù)建的交通系統(tǒng)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)大倫敦地區(qū)以及更廣空間范圍的便捷聯(lián)通，為經(jīng)濟(jì)衰退地區(qū)的復(fù)興提供有利的硬件支撐。

3.5 科學(xué)制定區(qū)域規(guī)劃實(shí)施-監(jiān)督-反饋體系

《倫敦規(guī)劃2011》的實(shí)施是多元參與和集體行動(dòng)的成果。它的實(shí)施主體包括G.L.A組織、交通管理機(jī)構(gòu)、倫敦開發(fā)機(jī)構(gòu)、大都市政策機(jī)構(gòu)以及倫敦的消防救災(zāi)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)等、各自治區(qū)政府和其他法定性機(jī)構(gòu)及私人機(jī)構(gòu)、社區(qū)及自愿者。它的規(guī)劃實(shí)施過(guò)程具有嚴(yán)密的程序和法定性，除了倫敦政府出臺(tái)系統(tǒng)性的相關(guān)規(guī)劃法案外，規(guī)劃本身在下一屆政府任期也將根據(jù)合法程序進(jìn)行必要的檢討，確保《規(guī)劃》實(shí)施的承接性，凸顯“政策優(yōu)勢(shì)”。倫敦市長(zhǎng)作為規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)者，與許多機(jī)構(gòu)和組織一起工作，深入?yún)⑴c社區(qū)生活，接受民眾監(jiān)督和意見，確保規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)合理，凸顯“智慧優(yōu)勢(shì)”和多元參與的“制度優(yōu)勢(shì)”。成立的專門監(jiān)督小組協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)工作，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行整體性的監(jiān)控；建立的全國(guó)性年度監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，定期對(duì)地方發(fā)展框架進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，并以年度審查報(bào)告的方式反饋倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃的運(yùn)行狀態(tài)，凸顯規(guī)劃實(shí)施的“系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)”。正是這種科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃實(shí)施-監(jiān)督-反饋體系，促使《倫敦規(guī)劃2011》實(shí)現(xiàn)不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善和更新。

4 對(duì)我國(guó)特大型城市區(qū)域規(guī)劃的啟示

4.1 亟待加強(qiáng)新區(qū)域主義規(guī)劃理念

基于治理理論、新制度主義理論及組織網(wǎng)絡(luò)理論的新區(qū)域主義，不僅強(qiáng)調(diào)空間地域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)平等的協(xié)調(diào)發(fā)展，更加關(guān)注具體地域如何制定與實(shí)施有效的空間戰(zhàn)略規(guī)劃[14-15]?！秱惗匾?guī)劃2011》的編制、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估反饋過(guò)程中，充分地體現(xiàn)了新區(qū)域主義理念，有效地促進(jìn)了區(qū)域行政主體、部門主體等縱向和橫向合作，以及社會(huì)多元力量參與規(guī)劃編制與實(shí)施。相比而言，以我國(guó)的上海為例，其城市規(guī)劃編制體系主要通過(guò)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性編制單元規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃等四個(gè)層次逐級(jí)推進(jìn)，但分層規(guī)劃重在強(qiáng)調(diào)分級(jí)管理，而不善區(qū)域治理；由于部門分割和行政界限的存在，整體性協(xié)調(diào)指導(dǎo)職能難以發(fā)揮。因此，應(yīng)該積極倡導(dǎo)新區(qū)域主義規(guī)劃理念，尤其是特大型城市區(qū)域規(guī)劃的制定和實(shí)施，不僅需借助其行政組織優(yōu)勢(shì)，還需以多維和開放的視野，整合多尺度的城市區(qū)域規(guī)劃，促進(jìn)各領(lǐng)域、各部門的網(wǎng)絡(luò)合作和全新治理體系的建構(gòu)。

4.2 綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)

《倫敦規(guī)劃2011》關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公正、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)平衡。由于我國(guó)傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃存在公共性缺失的弊端，盡管其對(duì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等有所涉及，但大多為一種“標(biāo)簽”[16-18]。為此，我國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率的同時(shí)，需要研究和關(guān)注城市社會(huì)公平與環(huán)境保護(hù)，重視社會(huì)資源配置的公正與公平。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)環(huán)境生態(tài)總體惡化趨勢(shì)，我國(guó)確立了科學(xué)發(fā)展觀的國(guó)家戰(zhàn)略方針。對(duì)于上海、北京等國(guó)內(nèi)特大型城市區(qū)域而言，轉(zhuǎn)型期的城市區(qū)域規(guī)劃應(yīng)借鑒大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平及環(huán)境保護(hù)的理念和措施，切實(shí)從根本上改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為唯一目標(biāo)的發(fā)展模式，將實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和環(huán)境健康納入到城市區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃的價(jià)值目標(biāo)體系和實(shí)施對(duì)策中，最大程度地促進(jìn)社會(huì)公平和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。從而，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加突出社會(huì)資源配置的公平公正和尊重城市生態(tài)系統(tǒng)的自身特性。

4.3 逐步提高公眾參與意識(shí)和能力

《倫敦規(guī)劃2011》不斷完善的重要?jiǎng)恿χ皇枪姛崆閰⑴c的積極性。公眾參與是規(guī)劃過(guò)程必不可少的環(huán)節(jié)。它是不同人群表達(dá)利益訴求和責(zé)任分擔(dān)的一種手段，同時(shí)也是獲取社會(huì)支持和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的保證。顯而易見，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)的全納性參與。然而，在我國(guó)，由于公眾缺乏對(duì)規(guī)劃的參與意識(shí)和能力，加之各種非政府組織不僅數(shù)量少而且影響力有限，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃的制定和實(shí)施都由政府和專業(yè)人員來(lái)完成。因此，城市與區(qū)域規(guī)劃的社會(huì)公眾參與亟待加強(qiáng)。隨著社會(huì)媒體力量的滲入增加，國(guó)內(nèi)規(guī)劃事件頻頻見諸報(bào)端。這不僅反映了公眾對(duì)規(guī)劃的關(guān)注程度逐漸增加，也為公眾參與規(guī)劃提供了及時(shí)公開的路徑。當(dāng)前階段，特大型城市區(qū)域規(guī)劃應(yīng)以行政組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)的規(guī)劃能力為依托，積極探索引導(dǎo)公眾有效參與的合適方式和途徑：一方面，強(qiáng)化政府部門和關(guān)鍵企事業(yè)單位、重要非政府組織的參與；另一方面，加大規(guī)劃的宣傳力度和提供必要的規(guī)劃專業(yè)人員援助，提高公眾的知情度和參與能力。

4.4 協(xié)調(diào)銜接多尺度空間規(guī)劃層次

《倫敦規(guī)劃2011》的分區(qū)政策是重要的核心內(nèi)容。它通過(guò)不同分區(qū)的刺激和扶持政策并與交通規(guī)劃的有效配合，促進(jìn)城市不同空間地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于國(guó)內(nèi)外的大城市區(qū)域規(guī)劃實(shí)踐表明，其規(guī)劃內(nèi)容不僅愈加復(fù)雜，而且多尺度規(guī)劃間的聯(lián)系也更趨密切。尤其是，以“多中心城市體系”為目標(biāo)的特大型城市區(qū)域，更須重視城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃以及特殊區(qū)域（開發(fā)區(qū)、新城等）規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)。盡管我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了分區(qū)規(guī)劃的法律地位，但實(shí)際操作中編制主體缺位、分區(qū)規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和成果規(guī)范尚未明確等問(wèn)題，致使分區(qū)規(guī)劃的銜接性不足[19]。例如，上海的新城建設(shè)中存在空間規(guī)劃的定位不清，與工業(yè)園區(qū)的關(guān)系不明、政策支撐力度不夠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了新城發(fā)展和多中心城市體系建設(shè)[20]。為此，借鑒大倫敦地區(qū)規(guī)劃中的強(qiáng)調(diào)功能區(qū)治理和模糊行政邊界的有益做法，我國(guó)特大型城市區(qū)域急需建立合理的規(guī)劃層次體系，建立多尺度的空間規(guī)劃的銜接機(jī)制，通過(guò)與交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)行針對(duì)性的資源配給和分類政策支持。

4.5 積極探索規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

《倫敦規(guī)劃2011》的實(shí)施保障機(jī)制相對(duì)完善。首先，它通過(guò)政策的相關(guān)行動(dòng)者之間所達(dá)成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，即通過(guò)不同層級(jí)地方政府、公私部門及社會(huì)公眾的協(xié)作，推進(jìn)實(shí)施城市區(qū)域規(guī)劃的以實(shí)現(xiàn)其有效的城市區(qū)域治理；其次，完善的政策法案為治理主體提供了法律依據(jù)。自1946年頒布《工業(yè)分布法》、《新城法》到2009年《大倫敦政府法案》等，以法律的形式制定和頒布區(qū)域發(fā)展政策的方式不僅直接賦予具體規(guī)劃以相應(yīng)法律地位，建立起保障區(qū)域規(guī)劃有效實(shí)施的法律體系，與此同時(shí)，公眾可以利用城市和區(qū)域規(guī)劃適當(dāng)?shù)刂萍s地方政府的行政行為；再者，動(dòng)態(tài)監(jiān)控和評(píng)估體系（實(shí)施方案、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)等）為《倫敦規(guī)劃2011》的實(shí)施和調(diào)整提供了現(xiàn)實(shí)“標(biāo)尺”。我國(guó)城市區(qū)域的規(guī)劃雖然具有法律效力，但往往缺乏事實(shí)上的空間約束性，從而，在一定程度上造成空間利用和開發(fā)的失控局面。因此，我國(guó)的城市區(qū)域規(guī)劃急需摒棄“重結(jié)果輕過(guò)程”和“重制定輕實(shí)施”的固有頑疾，不斷為有效推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制努力。

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篇9

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；環(huán)境保護(hù)；對(duì)策

城市是一個(gè)規(guī)模龐大、關(guān)系復(fù)雜的動(dòng)態(tài)生態(tài)系統(tǒng)，由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然子系統(tǒng)復(fù)合而成，具有開放性、依靠性、脆弱性等特征，極易受到環(huán)境條件變動(dòng)的干擾。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城市規(guī)劃中往往片面依照“人口――性質(zhì)――規(guī)模――布局”的模式來(lái)規(guī)劃城市，沒(méi)有對(duì)環(huán)境保護(hù)引起高度的重視，致使城市發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了一系列環(huán)境問(wèn)題，對(duì)人類生存影響巨大。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題關(guān)系到人民和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，當(dāng)今世界尤其是我國(guó)在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，基于此，在可持續(xù)發(fā)展理念下，以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在整個(gè)城市規(guī)劃體系中有著舉足輕重的作用和地位。

1城市規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

1989年12月26日，我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。城市規(guī)劃的核心是解決一個(gè)空間環(huán)境問(wèn)題，它是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化所依托的載體，也是自然與人工相互結(jié)合依存的一個(gè)紐帶，城市規(guī)劃的目的就是使人與自然和諧發(fā)展，也就是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此在城市發(fā)展中環(huán)境保護(hù)就顯得尤其重要。城市規(guī)劃對(duì)環(huán)境有重要影響，在規(guī)劃和決策初期，將環(huán)境保護(hù)進(jìn)行綜合考慮非常重要，全面規(guī)劃、合理布局是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要方針也是防止污染的戰(zhàn)略措施，自然界是一個(gè)多層結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，其發(fā)生發(fā)展遵循著一定的自然規(guī)律，我們只有通過(guò)科學(xué)的、有計(jì)劃地開發(fā)利用，才能真正成為自然界的主人，把原生的環(huán)境改造為適直^類社會(huì)發(fā)展的生存環(huán)境。城市規(guī)劃法律制度的另一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)就是將城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，尋求在規(guī)劃過(guò)程中的每一階段實(shí)現(xiàn)土地利用和環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。2008年1月1日實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也明確環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要內(nèi)容。

2 我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中面臨的環(huán)境危機(jī)

2.1大氣污染

我國(guó)大氣污染屬“煤煙型”污染，全國(guó)城市空氣中總懸浮微粒濃度普遍超標(biāo)，平均濃度達(dá)309微克/立方米；二氧化硫濃度水平較高，部分城市污染相當(dāng)嚴(yán)重，北方城市平均值達(dá)到83微克/立方米。城市中的空氣污染源主要有工廠排放的大量粉塵和CO、SO2等廢氣、汽車尾氣、汽油泄露后蒸發(fā)形成的碳?xì)浠衔铩⒓彝ブ心茉吹南囊约爸T如空氣清新劑、殺蟲劑等各種噴霧劑。據(jù)資料現(xiàn)實(shí)，我國(guó)1/3的城市人口呼吸著嚴(yán)重污染的空氣，70%死亡的癌癥患者與污染相關(guān)，20%的兒童鉛中毒，大城市里每10對(duì)夫婦就有一對(duì)因污染生不出孩子。全球空氣污染最嚴(yán)重的20個(gè)城市有16個(gè)在中國(guó)，北京也位列其中。同時(shí)，大氣中的硫化物、氮氧化物在下雨的時(shí)候，隨著雨水降臨到地面，腐蝕到城市的生態(tài)環(huán)境，加劇建筑物、鐵路、橋梁的腐蝕與破損，造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.2水污染

盡管20世紀(jì)下半葉以來(lái),城市居民的衛(wèi)生服務(wù)得到改善，但改善的速度趕不上水質(zhì)受污染的程度,水質(zhì)仍然繼續(xù)惡化。城市水污染主要有工廠排水、生活用水（據(jù)統(tǒng)計(jì)50%的污水量是從家庭排放的）以及農(nóng)業(yè)上大量使用的化肥、農(nóng)藥經(jīng)過(guò)雨水的沖刷排到河流中污染地表水等。據(jù)環(huán)境部門監(jiān)測(cè)，全國(guó)城鎮(zhèn)每天至少有1億噸污水未經(jīng)處理直接排人水體。全國(guó)七大水系中一半以上河段水質(zhì)受到污染，全國(guó)l/3的水體不適于魚類生存，1/4的水體不適于灌溉，90%的城市水域污染嚴(yán)重，50%的城鎮(zhèn)水源不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，40%的水源已不能飲用，南方城市總?cè)彼康?0%～70%是由于水源污染造成的。據(jù)估計(jì)，我國(guó)每年因污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400億元。而由于水污染引起的患疾，每年就有9億人次。

2.3噪聲污染

當(dāng)前，噪音污染已經(jīng)隨著城市建設(shè)的不斷加快，成為城市污染。據(jù)44個(gè)國(guó)控網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測(cè)，全國(guó)三分之二以上的城市居民生活在噪聲超標(biāo)環(huán)境中，區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級(jí)分布在51.5～65.8dB(A)。噪聲有高強(qiáng)度和低強(qiáng)度之分。低強(qiáng)度的噪聲在一般情況下對(duì)人的身心健康沒(méi)有什么害處，高強(qiáng)度的噪聲則不僅損害人的聽覺(jué)，且對(duì)神經(jīng)系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)、消化系統(tǒng)以及視覺(jué)、智力等都有不同程度的影響，高強(qiáng)度噪音如，工業(yè)機(jī)器、現(xiàn)代交通工具、高音喇叭、建筑工地以及商場(chǎng)、體育和文娛場(chǎng)所的喧鬧聲等。當(dāng)前，由于機(jī)動(dòng)車輛數(shù)目的迅速增加，使得交通噪聲成為城市的主要噪聲來(lái)源。

2.4 固體廢物污染

固體廢物按來(lái)源大致可分為生活垃圾、一般工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物三種。此外，還有農(nóng)業(yè)固體廢物、建筑廢料及棄土。目前，我國(guó)每年產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物為6．6億噸，其中有害廢物為3000～4000萬(wàn)噸，累積量超過(guò)64億噸，侵占5億多平方米土地。固體廢物如不加妥善收集、利用和處理處置將會(huì)污染大氣、水體和土壤，危害人體健康。在生活廢物中，有毒有害物質(zhì)非常多，如廢電池(含有汞、鎘、鉛等有毒物質(zhì))、油漆、過(guò)期藥物。廢物中有毒有害物質(zhì)一旦滲入土壤就污染了土地，農(nóng)民種的蔬菜、糧食中也就可能含有有毒有害物質(zhì)，通過(guò)食物鏈最終會(huì)危及人體健康。

3城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的對(duì)策

基于以上環(huán)境危機(jī)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”以及環(huán)境保護(hù)所采用的“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的總方針和總戰(zhàn)略，城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)主要進(jìn)行以下幾個(gè)方面的工作：

3.1做好城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的前期準(zhǔn)備

城市規(guī)劃編制的前期準(zhǔn)備應(yīng)將環(huán)境、人口、城市性質(zhì)、城市規(guī)模、城市布局協(xié)同考慮，這些準(zhǔn)備工作是城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，它包括：城市的自然環(huán)境資料，例如地理位置、生態(tài)環(huán)境、氣象、水文等。城市的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)狀況，如人口、國(guó)民生產(chǎn)總值等；環(huán)境狀況的調(diào)查分析，如大氣、水體、噪聲的監(jiān)測(cè)資料，固體廢物的來(lái)源與歷年累計(jì)量，對(duì)污染的治理狀況等；城市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析與功能區(qū)劃等。

3.2 城市規(guī)劃應(yīng)同時(shí)編制大氣、水、噪聲、固體廢物污染綜合整治規(guī)劃

3.2.1大氣污染綜合整治規(guī)劃是根據(jù)城市大氣質(zhì)量現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行功能區(qū)劃并按擬定的環(huán)境目標(biāo)計(jì)算各功能區(qū)最大允許排放量和削減量，從而制定污染治理方案。當(dāng)前我國(guó)大部分城市的大氣污染主要是由采用落后燃燒方式燃煤和汽車尾氣引起，由此而來(lái)的首要污染物是二氧化硫和總懸浮顆粒，因此在城市總體規(guī)劃中應(yīng)該采取如下措施：1）重點(diǎn)改進(jìn)落后的燃煤方式，提高燃燒效率，減少污染物的排放量，改革能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源如沼氣、太陽(yáng)能、地?zé)岬葻o(wú)污染或少污染的能源；2）實(shí)行區(qū)域集中供熱，提高道路硬化率，通過(guò)對(duì)污染源治理和提高污染控制技術(shù)等手段創(chuàng)建無(wú)煙控制區(qū)；3）調(diào)整工業(yè)布局，根據(jù)大氣自凈規(guī)律科學(xué)合理的利用大氣環(huán)境容量；4）強(qiáng)化污染源的治理，降低污染物的排放量；5）通過(guò)發(fā)展公共交通系統(tǒng)，減少私家車的使用以及技術(shù)和行政的手段減少汽車尾氣的污染；6）提高城市綠化率、選擇抗污染性好的樹種，大力發(fā)展植物凈化。

3.2.2 城市水污染綜合整治規(guī)劃是在對(duì)水污染現(xiàn)狀調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)相關(guān)因素的分析，明確水環(huán)境的主要問(wèn)題和管理的薄弱環(huán)節(jié)，制定整治方向和重點(diǎn)，根據(jù)受納水體的環(huán)境容量計(jì)算最大允許排放量并確定最佳治理方案。水污染治理主要分兩個(gè)部分，一是生活污水的治理，生活污水排放總量為生活給水總量的80%～90%，主要污染物是有機(jī)物。二是工業(yè)污水，應(yīng)通過(guò)改革落后的生產(chǎn)方式，采用少?gòu)U、無(wú)廢工藝實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)提高污水處理效果和資源的可循環(huán)利用，加強(qiáng)工業(yè)廢水和生活污水的治理。在城市總體規(guī)劃中采取如下措施：1）大力宣傳節(jié)約用水，規(guī)定用水定額，重復(fù)利用廢水、廢水處理后再利用，發(fā)展不用或者少用水的工藝；2）制定區(qū)域性水質(zhì)管理規(guī)劃，合理利用自然凈化能力，實(shí)行區(qū)域性水污染防治系統(tǒng)。最終達(dá)到有效保護(hù)水資源的目的。

3.2.3 城市噪聲污染綜合整治規(guī)劃是根據(jù)產(chǎn)生噪聲污染的原因，分別采用隔聲、吸聲、減振、消聲等技術(shù)進(jìn)行治理，減少噪聲污染。在城市總體規(guī)劃中采取了如下措施：1）進(jìn)行合理的功能分區(qū)和確定交通線路，科學(xué)分流城市車輛，完善城市交通系統(tǒng)，合理規(guī)劃交通線路，科學(xué)分流城區(qū)車輛；2）加強(qiáng)環(huán)城公路的建設(shè)，限制過(guò)境公路穿過(guò)市區(qū)；3）加強(qiáng)路況、車況以及車輛行駛中產(chǎn)生噪聲的管理；4）控制鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)噪聲；5）提高城市綠化水平，減少城市噪聲。

3.2.4固體廢物綜合整治規(guī)劃是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)落實(shí)各類固體廢物的綜合利用率與處理、處置指標(biāo)體系并制定最終治理對(duì)策。減少固體廢物的產(chǎn)生量，加大力度進(jìn)行廢物綜合利用，使之資源化，對(duì)目前沒(méi)有條件綜合和利用的，要處理處置、存放，等到時(shí)機(jī)成熟再作為原料重新利用。對(duì)有害有毒的固體廢物主要采用焚燒、化學(xué)處理、生物處理、填埋、堆肥等方法。最終實(shí)現(xiàn)固體廢棄物減量化、資源化管理和無(wú)害化處理。

3.3 城市規(guī)劃編制中環(huán)境問(wèn)題思考的途徑

在城市規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)的結(jié)合上，根據(jù)我國(guó)實(shí)際，并以現(xiàn)時(shí)的技術(shù)手段可以從以下幾方面將城市規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)結(jié)合得更深入一步：1)在城市總體規(guī)劃或次區(qū)域規(guī)劃層次上，確立環(huán)境限制是城市或區(qū)域發(fā)展限制性因素之一的觀念，并通過(guò)對(duì)主要的環(huán)境限制因素及潛在的污染源的分析，合理界定城市的規(guī)模，選擇適合的用地和人口分布交通運(yùn)輸方案。2)在改造和城區(qū)重整規(guī)劃中，盡一切可能改善環(huán)境質(zhì)量，包括完成基礎(chǔ)設(shè)施的配套，降低太高的容積率和人口、居住密度，增加城市空間和綠地，消除用地布局不當(dāng)如工業(yè)與居住相鄰引起的環(huán)境干擾；3)在郊區(qū)發(fā)展中，通過(guò)對(duì)非建設(shè)性用地的功能區(qū)劃，確定生態(tài)保護(hù)區(qū)和敏感區(qū)、景觀敏感區(qū)，保護(hù)其不受城市化的不利影響；4)在市政詳規(guī)層次上，將污水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)、污水廠與環(huán)境影響評(píng)估結(jié)合起來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

【1】汪騰英.城市發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題及對(duì)策【J】民營(yíng)科技，2009，（6）：102.

篇10

市十三屆人大常委會(huì)第34次會(huì)議審議了北京市水務(wù)局局長(zhǎng)程靜代表市政府所做的《關(guān)于北運(yùn)河流域水系綜合治理進(jìn)展情況的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。從2008年開始，市人大始終將北運(yùn)河流域水系綜合治理作為體現(xiàn)水務(wù)公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重點(diǎn)工作連年進(jìn)行指導(dǎo)督辦。幾年來(lái)，市人大常委會(huì)采取組織人大代表實(shí)地調(diào)研檢查等方式，有效促進(jìn)了流域水系治理工作的開展。

市委、市政府將北運(yùn)河流域水系綜合治理作為北京市建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手，制定流域水系綜合治理規(guī)劃，建立部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，緊緊圍繞“水資源保護(hù)、水資源配置和防洪減災(zāi)”三個(gè)體系建設(shè)，積極探索流域與區(qū)域相結(jié)合的管理機(jī)制，構(gòu)建最嚴(yán)格的水資源管理制度，實(shí)施水務(wù)精細(xì)化管理，確保全流域的水源安全、供水安全和防汛安全，不斷改善河流水質(zhì)，提升了全流域水環(huán)境。

綜合治理成效顯著

北運(yùn)河流域作為本市城市化水平最高的流域，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、人口持續(xù)增加。實(shí)施流域水系治理的五年來(lái)，以有限的水資源量支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。每年年初，圍繞實(shí)施《北運(yùn)河流域水系綜合治理規(guī)劃》，市發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、市政市容、園林綠化、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等部門根據(jù)各自職責(zé)，及早謀劃，制定詳細(xì)的年度實(shí)施方案，確保規(guī)劃內(nèi)確定的項(xiàng)目開工一批、建成一批、準(zhǔn)備一批。

截至目前，落實(shí)規(guī)劃項(xiàng)目32項(xiàng)，市、區(qū)兩級(jí)投資138億元，其中已建成并發(fā)揮效益的23項(xiàng)投資54億元，在建的5項(xiàng)33億元，完成立項(xiàng)審批的4項(xiàng)51億元。此外，還實(shí)施了濱河森林公園、非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等一批項(xiàng)目共47項(xiàng)，落實(shí)規(guī)劃外投資88億元。

在用水總量保持不變的情況下，用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，流域內(nèi)再生水替代清水使用量由2008年的3.5億方提高到2011年的5億方。用水效率顯著提高，萬(wàn)元GDP水耗由2008年的23.7方下降到2011年的14.8方。流域水環(huán)境、河道水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，北運(yùn)河榆林莊閘國(guó)家出境水質(zhì)考核斷面化學(xué)需氧量（COD）平均值從2008年的52.2毫克/升下降到2011年的36毫克/升。北運(yùn)河干流河道水清岸綠， 沿河濱水公園游人如織，綜合治理成果惠及千家萬(wàn)戶，支撐了流域內(nèi)海淀北區(qū)、未來(lái)科技城、麗澤金融商務(wù)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的快速發(fā)展。

北運(yùn)河流域水系綜合治理的成效主要包括：

一是水資源保護(hù)體系建設(shè)。針對(duì)生活污染源，加快再生水廠建設(shè)，提高出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。全面提速中心城區(qū)再生水廠建設(shè)。加大區(qū)縣再生水廠建設(shè)力度。加快生態(tài)清潔小流域建設(shè)；針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染，綜合施策，提升資源化利用水平。養(yǎng)殖業(yè)污染治理。按照五環(huán)內(nèi)禁養(yǎng)、六環(huán)內(nèi)限養(yǎng)、水源保護(hù)搬遷和關(guān)停等原則，從源頭上控制養(yǎng)殖糞污對(duì)流域水系的影響，有效地減少了養(yǎng)殖污水。實(shí)施化肥用量控制工程。在北運(yùn)河干線沿線兩側(cè)一公里范圍內(nèi)的333公頃設(shè)施菜田，年減少化肥量30%，有效保護(hù)了流域生態(tài)環(huán)境。開展農(nóng)藥用量減施工作。實(shí)施田園清潔工程；針對(duì)工業(yè)污染源，強(qiáng)化監(jiān)管與嚴(yán)格達(dá)標(biāo)排放。環(huán)保部門嚴(yán)把項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批關(guān)，嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入制度。淘汰高污染、高耗能、高耗水產(chǎn)業(yè)。淘汰重金屬排放企業(yè)，確保環(huán)境安全。針對(duì)非正規(guī)垃圾填埋場(chǎng)污染源，加大資源循環(huán)利用力度，減少水體污染源。

二是水資源配置體系建設(shè)。充分利用北運(yùn)河流域水資源，推進(jìn)跨流域調(diào)水，提高水資源配置效率?？缌饔蛳虺卑缀诱{(diào)水?？缌饔?yàn)橛蓝ê诱{(diào)水。加大再生水使用力度。農(nóng)業(yè)方面，建成3.87公頃再生水農(nóng)田，年利用再生水3億方，建成東南郊水網(wǎng)工程。工業(yè)方面，城區(qū)9座熱電廠已全部使用再生水，年利用再生水量1.4億方。市政雜用方面，中心城區(qū)建成再生水管線35公里，完成300萬(wàn)平方米園林綠地再生水替代工程。建成北小河公園、朝陽(yáng)土城、海淀區(qū)八家等3處清水零消耗公園。實(shí)現(xiàn)“清水零消耗”的目標(biāo)。再生水的應(yīng)用替代了部分新水，初步做到了優(yōu)水優(yōu)用，分質(zhì)供水，再生水已成為北運(yùn)河流域的“第二水源”。加大雨水利用力度。流域內(nèi)已建成235處雨洪利用工程，新增蓄水能力1393萬(wàn)方，累計(jì)蓄滯雨洪水2000萬(wàn)方。

三是防洪減災(zāi)體系建設(shè)。以安全防汛、生態(tài)治河為重點(diǎn)，實(shí)施了骨干建筑物改造、中小河道治理、濱河森林公園等重點(diǎn)項(xiàng)目，提高了河流的堤防安全，改善了兩岸的生態(tài)環(huán)境，使河道基本滿足了防洪、排水和生態(tài)建設(shè)的需要。改造骨干建筑物，加強(qiáng)水資源調(diào)度。加緊中小河道生態(tài)治理，營(yíng)造沿河優(yōu)美水景觀。建設(shè)濱河森林公園，實(shí)現(xiàn)水綠相融、人水和諧的自然景觀。按照“以水為魂，以林為體，林水相依”的理念，建設(shè)大興、通州、昌平等3處新城濱河森林公園總面積2000公頃。通州新城濱河森林公園占地面積713公頃，為通州新城增加了500余萬(wàn)平方米的天然氧吧。大興新城濱河森林公園總面積538公頃，其中水面面積57公頃，用水全部為再生水。昌平新城濱河森林公園總面積776公頃，公園45%以上的面積為水域景觀，達(dá)333公頃左右，水面最寬處超過(guò)1000米，提高了新城品質(zhì)。

綜合治理的突出特點(diǎn)

2008年，人大代表強(qiáng)烈要求以全流域?qū)崿F(xiàn)“有水、干凈、安全”為目標(biāo)，深入分析導(dǎo)致問(wèn)題的根子在岸上的原因。市區(qū)兩級(jí)人大、政府部門積極聯(lián)動(dòng)，深入調(diào)研分析、制定規(guī)劃，確定推進(jìn)工作的方式方法，大力推動(dòng)全流域水系綜合治理。具有三個(gè)突出特點(diǎn)。