導(dǎo)語：如何才能寫好一篇國(guó)土空間規(guī)劃總結(jié)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

2020年注定是不尋常的一年，在舉國(guó)之力抗擊疫情的同時(shí)，自己選擇迎接新的挑戰(zhàn)，決定跳出安逸舒適的工作環(huán)境，尋求“國(guó)土空間規(guī)劃”新的挑戰(zhàn)，也是希望能在這個(gè)過程中有所成長(zhǎng)。

1、新目標(biāo)

回顧自己職業(yè)經(jīng)歷，基本是在為北京規(guī)劃事業(yè)貢獻(xiàn)著綿薄之力，參與或負(fù)責(zé)的北京項(xiàng)目類型較為豐富，但卻深知北京規(guī)劃項(xiàng)目的局限性和特殊性，與此同時(shí)全國(guó)正在如火如荼的開展國(guó)土空間規(guī)劃，這是一個(gè)可以拓展專業(yè)知識(shí)和豐富專業(yè)技能的機(jī)會(huì)，我們這一代規(guī)劃行業(yè)的新生，錯(cuò)過了規(guī)劃行業(yè)的黃金時(shí)期，希望自己在新的時(shí)代，抓住這個(gè)新的機(jī)會(huì)。

2、新環(huán)境

2020年11月加入清水這個(gè)大家庭，短短兩三個(gè)月左右，雖然工作地點(diǎn)在中社科，但切實(shí)感受到，這是一個(gè)有專業(yè)、有激情、有溫暖的團(tuán)隊(duì)，我希望可以融入這個(gè)團(tuán)隊(duì)，與大家一起努力。

3、新工作

從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變到國(guó)土空間規(guī)劃，還有很多需要適應(yīng)和學(xué)習(xí)。在這段時(shí)間中，主要參與雞西市和臨滄市國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目。

雞西項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)雞西市城市體檢工作，在自資部新規(guī)程要求下，開展體檢工作。其中包含指標(biāo)體系建立、指標(biāo)收集、體檢報(bào)告編制和體檢圖紙繪制等工作，在同事的大力支持下，整體完成較好，按時(shí)保質(zhì)保量完成階段性工作成果，但體檢報(bào)告內(nèi)容仍有提高的余地，下一步工作中繼續(xù)積極優(yōu)化調(diào)整。

臨滄項(xiàng)目參與了部分調(diào)研和駐場(chǎng)工作，主要負(fù)責(zé)部分雙評(píng)估和市域現(xiàn)狀梳理工作。由于項(xiàng)目時(shí)間緊迫，主要負(fù)責(zé)的前期現(xiàn)狀梳理工作，相對(duì)較為粗獷，下一步工作需要針對(duì)市域現(xiàn)狀情況，進(jìn)行系統(tǒng)性整理分析，理清邏輯關(guān)系，研判現(xiàn)狀問題。

4、新體會(huì)

如愿以償?shù)闹蒙碛趪?guó)土空間規(guī)劃編制中，在此期間感觸頗深，主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃認(rèn)知和規(guī)劃行業(yè)感受。

在國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中，最大的感受用一個(gè)詞語表達(dá)就是“復(fù)雜”，由于國(guó)土空間規(guī)劃中包容了多學(xué)科和多領(lǐng)域，在工作中就容易折射出規(guī)劃基礎(chǔ)知識(shí)的不扎實(shí)、規(guī)劃相關(guān)知識(shí)面的狹窄等問題。個(gè)人觀點(diǎn)是雖然不能“面面精通”，但要“面面俱到”，所以在國(guó)土空間編制過程中，仍需不斷學(xué)習(xí)，不斷提升專業(yè)知識(shí)，這才是行業(yè)中立足之本。

篇2

關(guān)鍵詞: 國(guó)土資源; 規(guī)劃; 管理

中圖分類號(hào)： G322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

1、 國(guó)土資源規(guī)劃管理的重要性

我國(guó)人口眾多，所以我們國(guó)家對(duì)資源合理利用的要求更高，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理的規(guī)劃管理是國(guó)土資源相關(guān)部門應(yīng)該做好的事情。可能很多人認(rèn)為國(guó)土資源開發(fā)利用，開發(fā)天然礦產(chǎn)會(huì)影響到自然環(huán)境，影響生態(tài)發(fā)展，這是很片面的意見。對(duì)國(guó)土進(jìn)行合理規(guī)劃管理，對(duì)人類生存環(huán)境是有益的，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源合理利用的調(diào)整和改善，可以使我們的生活更加美好。

2、目前國(guó)土資源規(guī)范管理的情況

國(guó)有土地是重要的自然資源，中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，土地及水、油、煤、金屬礦物等一切自然資源都屬國(guó)有，國(guó)有土地利用的開發(fā)權(quán)和所有權(quán)，開發(fā)和利用以及治理和保護(hù)等規(guī)范管理，國(guó)有土地與其他資源相互協(xié)調(diào)規(guī)則，居住用地，建設(shè)開發(fā)用地，資源開采用地的指標(biāo)，管理和保護(hù)等方面均有相關(guān)規(guī)定。但分布在各部門各個(gè)地區(qū)，較為不同。目前經(jīng)過多年的發(fā)展，形成了諸如我國(guó)國(guó)土資源開發(fā)規(guī)劃"建設(shè)"合理利用的規(guī)劃管理手段。對(duì)于國(guó)有土地資源規(guī)劃管理的有效實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有土地資源的開發(fā)利用進(jìn)人了一個(gè)新的階段。開發(fā)國(guó)有土地的資源進(jìn)行實(shí)施和管理有許多自身的特點(diǎn)，涉及多方面關(guān)系，因此必須做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，才能使我國(guó)國(guó)有土地資源發(fā)展走入正軌。

3國(guó)土資源規(guī)劃管理存在的問題

3.1國(guó)土資源規(guī)劃管理法規(guī)不完善由于我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理起步較晚、發(fā)展不平衡，相較于發(fā)達(dá)國(guó)家還很落后；加之國(guó)家對(duì)國(guó)土規(guī)劃重視不足，相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)渙散，很難對(duì)我國(guó)國(guó)土資源開展科學(xué)、有效的、完備的統(tǒng)籌規(guī)劃，當(dāng)然也不能對(duì)規(guī)劃體系的層次和法律效能進(jìn)行科學(xué)恰當(dāng)?shù)慕缍?。盡管國(guó)家相繼頒布了《國(guó)土規(guī)劃編制辦法》和《國(guó)家國(guó)土綱要》等規(guī)范，只是針對(duì)國(guó)土規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單的說明和初步規(guī)定。較我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，已經(jīng)過時(shí)，面對(duì)政府職能部門間用地沖突協(xié)調(diào)、跨區(qū)域建設(shè)協(xié)調(diào)、農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸、國(guó)土保護(hù)和新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大用地需求的問題顯得無能為力。目前，我國(guó)還沒有相對(duì)完備的國(guó)土規(guī)劃法律規(guī)范，嚴(yán)重制約我國(guó)國(guó)土資源的最大化、最優(yōu)化利用。

3.2我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理體系落后由于我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理起步較晚，發(fā)展緩慢，很難適應(yīng)我國(guó)快速發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是老舊的規(guī)劃管理理念很難實(shí)施和開展工作，很難適應(yīng)我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀的要求。國(guó)土資源規(guī)劃管理制度還不健全，依法查處國(guó)土資源違法、違規(guī)事件的力度不足；國(guó)土資源市場(chǎng)化的配置比例偏低；違法用地的現(xiàn)象屢見不鮮；相關(guān)執(zhí)法監(jiān)察的力度不足；規(guī)劃管理技術(shù)和措施落后，嚴(yán)重制約我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理的有序進(jìn)行。3.3國(guó)土資源規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)制力不足，致使后續(xù)規(guī)劃管理困難隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)土資源的瓶頸約束日益嚴(yán)重，空間開發(fā)和規(guī)劃布局無序日益突出。城市、城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展和擴(kuò)展，大量吞噬國(guó)土資源，使現(xiàn)有發(fā)展空間凸顯不足。國(guó)家相關(guān)規(guī)劃職能部門沒有對(duì)國(guó)土資源全局的、統(tǒng)籌的規(guī)劃和監(jiān)控，致使城市化肆意擴(kuò)張，盲目、無序占有農(nóng)業(yè)耕地和破壞區(qū)域環(huán)境。由于缺乏約束力和監(jiān)管制度，直接導(dǎo)致我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理協(xié)調(diào)性差，實(shí)施力度差，規(guī)劃混亂，權(quán)責(zé)不分，很難開展科學(xué)的、統(tǒng)籌的國(guó)土資源規(guī)劃管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特別是缺乏強(qiáng)有地的強(qiáng)制性力量作為后盾，很難科學(xué)的、詳細(xì)的實(shí)施國(guó)土資源規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，特別是一些國(guó)家宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃得不到重視和實(shí)施，致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不持續(xù)、不健康，綜合資源利用率得不到明顯的改善。

4國(guó)土資源的科學(xué)規(guī)劃管理的建議

4.1積極完善國(guó)土資源管理的法律體系國(guó)土資源最為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，必須具備一定的法律地位，受到法律的保護(hù)，并擁有強(qiáng)制執(zhí)行力，從而確保我國(guó)國(guó)土資源的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，達(dá)到最優(yōu)化的效能。逐步完善和發(fā)展我國(guó)土地、礦產(chǎn)、海洋、環(huán)境等自然資源的保護(hù)、開發(fā)利用等方面的法律體法規(guī)；科學(xué)統(tǒng)籌研究制定我國(guó)的《國(guó)土規(guī)劃法》和《海域使用法》；逐步修訂我國(guó)的《土地管理法》等國(guó)土資源相關(guān)的法律，逐步形成系統(tǒng)性的法律體系。通過立法確定國(guó)土資源的強(qiáng)制力和權(quán)威，科學(xué)、完備制定國(guó)土資源開發(fā)、利用的一系列程序和規(guī)劃要求，確保土地的使用、開發(fā)有法可依。通過引進(jìn)吸收國(guó)外先進(jìn)的法律約束經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)國(guó)土資源規(guī)劃管理的執(zhí)行力度和充分體現(xiàn)法律強(qiáng)制約束力，并組建國(guó)土資源規(guī)劃和實(shí)施團(tuán)隊(duì)，盡可能的貫徹和落實(shí)國(guó)家級(jí)的國(guó)土資源規(guī)劃管理，為我國(guó)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)性的支持。

4.2國(guó)土資源的規(guī)劃管理要突出重點(diǎn)

國(guó)土資源規(guī)劃管理需要國(guó)家和地方政府的共同努力，以提升國(guó)土資源的現(xiàn)實(shí)和潛在效用，以提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)為主。逐步推進(jìn)我國(guó)政策和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展空間，統(tǒng)籌安排，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。并將國(guó)土資源規(guī)劃管理權(quán)力賦予每一個(gè)公民，強(qiáng)化國(guó)土規(guī)劃的執(zhí)行力度，并將國(guó)土資源開發(fā)的全過程向民眾公示，接受社會(huì)監(jiān)督、監(jiān)控?？茖W(xué)規(guī)劃，突出重點(diǎn)，明確開發(fā)戰(zhàn)略，科學(xué)分區(qū)，明確目標(biāo)和方案，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和環(huán)境的協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施體系規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)土資源部門作為國(guó)土資源規(guī)劃的主管機(jī)關(guān)，積極履行對(duì)國(guó)土資源的管控職能，統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等各項(xiàng)國(guó)土資源專項(xiàng)規(guī)劃，并隨時(shí)將國(guó)土資源規(guī)劃融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域之中，提升國(guó)土資源規(guī)劃的綜合利用效益，并開展時(shí)序性監(jiān)管、空間布局等重要規(guī)劃著力點(diǎn)建設(shè)，提升國(guó)土資源規(guī)劃管理的地位，努力為促進(jìn)建立多部門聯(lián)合的共同責(zé)任機(jī)制和綜合管理模式提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)。

5 國(guó)土資源規(guī)劃管理的有效運(yùn)行

國(guó)土資源的規(guī)劃管理是國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的重要組成部分，充分的建立和完善國(guó)土資源的規(guī)劃管理運(yùn)行機(jī)制，使得國(guó)土資源的規(guī)劃有效運(yùn)行。各地區(qū)和各部門應(yīng)該充分協(xié)調(diào)配合，創(chuàng)造合理的運(yùn)行環(huán)境，保障國(guó)土資源規(guī)劃目標(biāo)能夠完全實(shí)現(xiàn)。規(guī)范性的制度也是國(guó)土資源規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)的有力保障。

在空間規(guī)劃體系中，國(guó)土資源規(guī)劃是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，是綜合性的高層次規(guī)劃，主要用于指導(dǎo)其它規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃"礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃等的制訂和實(shí)施，具有宏觀性、原則性和綜合性，這種特點(diǎn)決定了國(guó)土資源規(guī)劃的實(shí)施運(yùn)行具有很強(qiáng)的協(xié)調(diào)性。但由于管理體制的原因，我國(guó)的國(guó)土資源規(guī)劃在實(shí)施中，國(guó)土資源管理部門要進(jìn)行多部門的協(xié)調(diào)，這是保障規(guī)劃順利實(shí)施的關(guān)鍵之處，也是與目前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃"礦產(chǎn)資源等規(guī)劃實(shí)施的區(qū)別最大之處。因此，在設(shè)計(jì)規(guī)劃實(shí)施運(yùn)行機(jī)制時(shí)首先要考慮的就是國(guó)土資源規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立最有效的協(xié)調(diào)機(jī)制關(guān)鍵在于建立系統(tǒng)化的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃應(yīng)成為基層空間開發(fā)建設(shè)的共同行動(dòng)綱領(lǐng)。各層次的空間規(guī)劃分工明晰，各級(jí)規(guī)劃都在上一級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下編制，形成一個(gè)連續(xù)性的規(guī)劃體系。

6結(jié)語

目前，我國(guó)還需明確國(guó)土資源規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的地位，國(guó)土資源規(guī)劃必須基于國(guó)家層面上，站在戰(zhàn)略規(guī)劃的高度上，統(tǒng)一的調(diào)度和規(guī)劃，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的布局出發(fā)，細(xì)致入微的分析至各個(gè)層面。當(dāng)然在這個(gè)過程中不可避免的帶有過多部門色彩，難以做到面面俱到，甚至于有時(shí)看起來好似沒有地位，工作也不易協(xié)調(diào)，這僅是部分階段性的產(chǎn)物，并不影響我們未來對(duì)于此類問題的決策和影響，相信在不久的未來，規(guī)劃式的管理將運(yùn)用至各個(gè)方面，從而發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn):

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關(guān)鍵詞：城市地下空間規(guī)劃；生態(tài)導(dǎo)向；可持續(xù)發(fā)展；立法保障

中圖分類號(hào)：D922.304 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“生態(tài)文明制度保障視角下的城市地下空間規(guī)劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡(jiǎn)介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事行政法學(xué)和規(guī)劃法治研究。

一、現(xiàn)實(shí)背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮(zhèn)化）的快速推進(jìn)是目前我國(guó)最重要的時(shí)代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設(shè)施、土地資源、生態(tài)環(huán)境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經(jīng)變得非常急迫和突出，很多城市中心區(qū)的地表土地利用已經(jīng)到達(dá)了極限，在此情況下，城市地下空間的建設(shè)開發(fā)成為必然?！翱v觀當(dāng)今世界，很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家已把對(duì)地下空間開發(fā)利用作為解決城市資源與環(huán)境危機(jī)的重要措施、實(shí)施城市土地資源集約化使用與城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑?！盵1]我國(guó)某些大城市的地下空間開發(fā)利用程度已經(jīng)非常高，其在城市發(fā)展中的重要性已經(jīng)為人們所廣泛認(rèn)知。與此同時(shí)，某些大城市的地下空間已經(jīng)成為稀缺資源。[2]

如何才能最優(yōu)化利用有限的地下空間資源？進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃無疑是最好的選擇。因?yàn)橐?guī)劃通過考量現(xiàn)實(shí)，在對(duì)未來目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)定的基礎(chǔ)上盡可能選擇科學(xué)的手段保證相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它充分體現(xiàn)了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態(tài)下可能帶來的資源浪費(fèi)?！皬膶?shí)證的視角考察，在二戰(zhàn)后，世界各國(guó)莫不重視規(guī)劃的引導(dǎo)、協(xié)商功能，有力地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步?！@在解決有關(guān)城市的住宅開發(fā)、建筑規(guī)劃、環(huán)境整治等問題方面，表現(xiàn)得尤為明顯?！盵3]伴隨著城市地下空間的大規(guī)模開發(fā)，城市地下空間規(guī)劃也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本內(nèi)容之一。基于城市地下空間規(guī)劃的重要性，其已成為法律調(diào)整的重要對(duì)象。在全國(guó)范圍內(nèi)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》都規(guī)定了城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容，但總體來看，上述法律對(duì)其規(guī)定得比較簡(jiǎn)略。為了適應(yīng)發(fā)展的需要，有些地方針對(duì)城市地下空間規(guī)劃開發(fā)制定了專門的地方性法規(guī)，如天津市在2008年了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等。

生態(tài)問題是城市地下空間規(guī)劃建設(shè)時(shí)必須予以考量的重要因素，相對(duì)于地表的開發(fā)利用而言，這個(gè)問題更應(yīng)予以充分的重視，因?yàn)橐话銇碇v地下的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復(fù)，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個(gè)環(huán)境實(shí)體、一種自然資源。它可以被人類活動(dòng)所改變或破壞。從這個(gè)方面來說，相比于地表設(shè)施，地下設(shè)施更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)：地下環(huán)境很難恢復(fù)到修建地下設(shè)施之前的狀態(tài)?！盵4]因而通過科學(xué)的地下空間規(guī)劃盡可能地避免或減小對(duì)地下生態(tài)系統(tǒng)的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規(guī)劃的立法中，也都對(duì)相關(guān)生態(tài)問題進(jìn)行了規(guī)范，但是總體來看，有關(guān)規(guī)范內(nèi)容還存在一定的不足，有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。本文擬結(jié)合我國(guó)實(shí)踐對(duì)有關(guān)的法制問題進(jìn)行探討。

二、生態(tài)城市建設(shè)與城市地下空間規(guī)劃中的生態(tài)訴求

城市化是各個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代文明的必經(jīng)之路，這已經(jīng)被歷史和各國(guó)的實(shí)踐所證實(shí)，但是人類在享受城市文明和便利的同時(shí)，不得不面對(duì)、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀(jì)中期的工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家體現(xiàn)得非常明顯，有人對(duì)此做了總結(jié)，認(rèn)為：“城市問題主要包括以下幾個(gè)方面：城市人口增長(zhǎng)過快，超過城市承載力；城市環(huán)境惡化，污染嚴(yán)重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時(shí)間過長(zhǎng)，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀(jì)60年代，生態(tài)城市理論和生態(tài)城市建設(shè)逐漸進(jìn)入了人們的視野，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，我國(guó)一直非常重視生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐，并把其視為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)前文所述，城市地下空間開發(fā)利用已經(jīng)和地表城市開發(fā)一樣成為城市建設(shè)的基本組成，顯然其也要符合生態(tài)城市建設(shè)的理念要求，并且基于地下的特點(diǎn)，還應(yīng)該在生態(tài)保障問題上采取更高的標(biāo)準(zhǔn)，那么城市地下空間規(guī)劃中應(yīng)該體現(xiàn)怎樣的生態(tài)訴求呢？筆者認(rèn)為，城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的地下開發(fā)建設(shè)目標(biāo)和藍(lán)圖時(shí)，生態(tài)導(dǎo)向應(yīng)該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應(yīng)該彰顯“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念。

首先，規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮城市地下空間的生態(tài)承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態(tài)承載力是指某區(qū)域空間在特定時(shí)期，在不損害區(qū)域空間生態(tài)系統(tǒng)的功能完整及其生產(chǎn)力的情況下，即在其生態(tài)容量?jī)?nèi)，該區(qū)域空間復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)的最大支持能力。生態(tài)承載力主要包括三個(gè)層面，即環(huán)境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區(qū)域空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境對(duì)污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力?！斑m度”的生態(tài)理念要求城市地下空間規(guī)劃在設(shè)定未來的開發(fā)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度時(shí)應(yīng)該不超越地下空間的生態(tài)承載力，即要適度保持地下環(huán)境的自我修復(fù)能力，避免地下空氣、水等環(huán)境污染的出現(xiàn)；要避免對(duì)地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態(tài)危機(jī)；要防止為了人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而過度開發(fā)地下空間，比如不能為了商業(yè)化需求而進(jìn)行過大強(qiáng)度的地下開發(fā)等。由于受到光照、通風(fēng)等因素的影響或限制，相對(duì)于地表，地下空間的環(huán)境修復(fù)和資源再生能力是比較弱的，因此開發(fā)時(shí)更應(yīng)慎重。同時(shí)還應(yīng)該看到，有些地下生態(tài)系統(tǒng)的破壞甚至?xí)?duì)地上環(huán)境帶來災(zāi)難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會(huì)對(duì)地上植被、水循環(huán)等帶來諸多不利的后果。

其次，規(guī)劃內(nèi)容要符合城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律要求，注重人類發(fā)展和地下生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒?dòng)的需要，在建設(shè)開發(fā)過程中往往會(huì)追求設(shè)施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發(fā)的客觀規(guī)律和生態(tài)需求相協(xié)調(diào)，不能因?yàn)橐粫r(shí)或個(gè)別的需求而影響未來地下空間開發(fā)的潛能，比如采光、通風(fēng)的設(shè)計(jì)既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或?qū)Νh(huán)境造成過大的壓力。“人類與其生存環(huán)境之間的交互性適應(yīng)即為我們現(xiàn)在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良好運(yùn)行是人類在地下空間設(shè)施中活動(dòng)的基礎(chǔ)，否則，無論城市地下設(shè)施建設(shè)的如何完善都會(huì)失去其存在的社會(huì)意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實(shí)現(xiàn)這種“和諧”要求，在進(jìn)行城市地下空間開發(fā)時(shí)既要注重對(duì)人類活動(dòng)所需設(shè)施的開發(fā)，又要注重對(duì)地下生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的開發(fā)，在二者相對(duì)平衡的基礎(chǔ)上來促進(jìn)人和地下生態(tài)系統(tǒng)的和諧相處。同時(shí)，地下設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)要和相鄰、相近設(shè)施相互協(xié)調(diào)、和諧共存，通過互聯(lián)互通和共享采光、通風(fēng)等方式提高資源利用率，減少對(duì)環(huán)境的破壞。

第三，規(guī)劃內(nèi)容要在前述“適度”的基礎(chǔ)上，重視系統(tǒng)性和公平性，保證城市地下空間生態(tài)系統(tǒng)有“可持續(xù)”發(fā)展的能力?！跋到y(tǒng)性和公平性”要求城市地下開發(fā)要充分照顧系統(tǒng)整體和未來公平的需求，保證資源、環(huán)境等在不同社會(huì)利益群體以及現(xiàn)代人和后代人之間進(jìn)行均衡的動(dòng)態(tài)傳遞。在生態(tài)承載力容量范圍內(nèi)的“適度”開發(fā)是滿足“可持續(xù)”要求的基礎(chǔ)，但“適度”開發(fā)未必一定就能保證“可持續(xù)”價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光出發(fā)，滿足地下開發(fā)系統(tǒng)性和公平性的要求，才可能有助于“可持續(xù)”開發(fā)的進(jìn)行。因?yàn)榈叵麻_發(fā)具有隱蔽性和難以恢復(fù)性的特點(diǎn)，一旦開發(fā)就很難恢復(fù)原樣，現(xiàn)有的開發(fā)若只滿足“適度”要求而未考慮系統(tǒng)整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發(fā)會(huì)面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的開發(fā)利用，如一個(gè)地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預(yù)留必要的通風(fēng)、采光等互聯(lián)互通通道，那么，要想在其基礎(chǔ)上進(jìn)行深層開發(fā)或發(fā)展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利顯然也會(huì)被剝奪掉，換句話說會(huì)造成對(duì)相鄰空間權(quán)益人利益――此為相關(guān)社會(huì)公平問題之一――和代際公平的損害。“可持續(xù)發(fā)展要求城市及人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力，當(dāng)代人在發(fā)展與消費(fèi)時(shí)應(yīng)努力做到使后代人有同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，同一代人中一部分人的發(fā)展不應(yīng)當(dāng)損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續(xù)”的生態(tài)理念更為直接地體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)、對(duì)未來負(fù)責(zé)的精神，對(duì)城市地下空間的循環(huán)利用和均衡發(fā)展有直接的保障和促進(jìn)作用。

三、成效與缺失：我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容之考察

上文提及了幾部目前我國(guó)比較成熟的規(guī)制城市地下空間規(guī)劃開發(fā)的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實(shí)定法中有關(guān)生態(tài)內(nèi)容的規(guī)定：

（一）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的成效

一是基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念。一般來講，一部立法會(huì)體現(xiàn)不同的價(jià)值需求，這就會(huì)涉及到價(jià)值取向選擇的問題，在不同價(jià)值取向的指引之下，立法內(nèi)容自然也會(huì)相應(yīng)的有所側(cè)重。城市地下空間規(guī)劃立法主要會(huì)涉及到生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、安全價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和公平價(jià)值等，從實(shí)定法進(jìn)行考察，上述諸多價(jià)值中，生態(tài)價(jià)值往往被放在優(yōu)先考量的位置，從總體上講，“生態(tài)保障優(yōu)先”已經(jīng)成為現(xiàn)有相關(guān)立法中最基本的價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值取向選擇。前述各部立法在總則中對(duì)生態(tài)保障都有相對(duì)比較明確的規(guī)定。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條第1款規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！备鶕?jù)該法第33條的規(guī)定，城市地下空間的開發(fā)和利用要符合城市規(guī)劃，履行規(guī)劃審批手續(xù)，顯然上述有關(guān)生態(tài)保障的內(nèi)容對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)起著當(dāng)然的指導(dǎo)作用?！冻鞘械叵驴臻g開發(fā)利用管理規(guī)定》《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》等立法總則中也有類似的規(guī)定。上述立法都明確強(qiáng)調(diào)了“資源合理利用”、“環(huán)境保護(hù)”和“有序、協(xié)調(diào)開發(fā)利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)理念，表明我國(guó)城市地下空間規(guī)劃實(shí)定法已經(jīng)基本確立了“生態(tài)保障”價(jià)值在相關(guān)立法價(jià)值體系中的核心地位，是我國(guó)城市化進(jìn)程中更為重視生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。

二是立法中的生態(tài)規(guī)范貫穿于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程。法律總則中有關(guān)生態(tài)保障的價(jià)值訴求對(duì)于城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的全過程都有約束、指導(dǎo)作用，但是總則中的規(guī)定往往具有很強(qiáng)的原則性和抽象性，那么在規(guī)劃建設(shè)的具體過程中有沒有相應(yīng)的生態(tài)規(guī)范？城市地下空間規(guī)劃建設(shè)分為不同的階段，從整體上來講包括規(guī)劃編制和實(shí)施階段，在這其中又可細(xì)分為規(guī)劃評(píng)估、勘察、設(shè)計(jì)和施工等，有的規(guī)劃還有可能會(huì)涉及到修改的問題，即規(guī)劃編制完成后在實(shí)施的過程中可根據(jù)情勢(shì)的變化對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修訂?？疾飕F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法，有的基本上在規(guī)劃建設(shè)全程都規(guī)定了生態(tài)保障的規(guī)范內(nèi)容，如《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第7條在涉及規(guī)劃編制時(shí)規(guī)定：“城市地下空間的規(guī)劃編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展的需要……”第16條在涉及規(guī)劃實(shí)施時(shí)規(guī)定：“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對(duì)環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)?！毕鄬?duì)而言，《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》在此方面體現(xiàn)的更為明顯，規(guī)定的也更為具體，涉及到的規(guī)劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規(guī)定了生態(tài)保障的內(nèi)容，具體對(duì)城市地下空間規(guī)劃編制以及規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、勘察、施工等不同階段進(jìn)行了規(guī)制。

（二）現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的缺失

一是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)正義的維護(hù)還有待加強(qiáng)，相關(guān)生態(tài)理念的制度支撐有待進(jìn)一步強(qiáng)化。隨著人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境重要性認(rèn)知的深入，生態(tài)正義成為近年來人們非常重視的社會(huì)問題之一。“生態(tài)正義所關(guān)注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態(tài)權(quán)益或分?jǐn)偵鷳B(tài)責(zé)任?！盵9]具體到城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)正義，主要是指：對(duì)地下空間資源的利用要體現(xiàn)公平性的要求，要保障與地下空間資源相關(guān)的各利益主體有充分的機(jī)會(huì)參與生態(tài)權(quán)益的規(guī)劃配置；對(duì)地下空間資源環(huán)境造成損害的，規(guī)劃建設(shè)的利益主體要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并要對(duì)因此而受損害的相關(guān)各方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。從實(shí)質(zhì)意義上來講，前述城市地下規(guī)劃開發(fā)中“適度、和諧和可持續(xù)”的生態(tài)訴求是與生態(tài)正義的內(nèi)涵相契合的，因?yàn)闈M足了上述要求，則說明規(guī)劃開發(fā)并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進(jìn)行開發(fā)，而是考慮了同時(shí)代和后代利益主體的權(quán)益保障，這就是人們常說的代內(nèi)公平和代際公平。

雖然我國(guó)現(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法基本確立了“生態(tài)保障優(yōu)先”的價(jià)值理念，是對(duì)生態(tài)正義的正面回應(yīng)，但總體來看，以下方面仍有待改進(jìn)：首先，“適度、和諧和可持續(xù)”的理念在立法中的落實(shí)還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個(gè)有機(jī)整體而往往出現(xiàn)規(guī)定碎片化的情況，實(shí)踐中很容易導(dǎo)致片面理解生態(tài)正義的傾向，難以兼顧代內(nèi)公平和代際公平的共同需求。其次，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中不公平的情況仍然比較多見，對(duì)于地下空間規(guī)劃利益主體缺乏必要的規(guī)制手段，生態(tài)保障中公平、正義的維護(hù)還有待通過立法強(qiáng)化，尤其應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)保障制度的建構(gòu)，因?yàn)槿魞H僅在實(shí)定法中做原則性規(guī)定，而缺乏制度支撐，很可能在實(shí)踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃中與生態(tài)正義維護(hù)、生態(tài)理念轉(zhuǎn)化相關(guān)的制度建設(shè)仍是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

二是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于地下開發(fā)中生態(tài)保障系統(tǒng)性的關(guān)注不夠，未能有針對(duì)性地建構(gòu)有關(guān)法律制度。城市地下開發(fā)中的生態(tài)保障相對(duì)于地表開發(fā)是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統(tǒng)性非常強(qiáng)的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為空間資源一旦被開發(fā)或環(huán)境被改變就很難回復(fù)，即使是局部空間資源開發(fā)或環(huán)境改變也很可能會(huì)對(duì)整體的生態(tài)系統(tǒng)造成難以挽回的影響，因此任何項(xiàng)目的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)都要擯棄孤立、個(gè)體開發(fā)的觀念，如有可能，要盡量進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盡可能減少目前不同規(guī)劃建設(shè)之間以及目前的規(guī)劃建設(shè)和未來進(jìn)一步開發(fā)之間可能產(chǎn)生的沖突，比如要充分考慮分層開發(fā)的問題，當(dāng)進(jìn)行某一層次的開發(fā)時(shí)，要為其他層次的開發(fā)預(yù)留出生態(tài)余地。但是，從實(shí)踐來看，目前城市地下空間規(guī)劃建設(shè)在滿足生態(tài)保障系統(tǒng)性要求方面仍有很大的改進(jìn)余地，這很大程度上是因?yàn)榈叵驴臻g開發(fā)會(huì)涉及到眾多行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，如國(guó)土資源部門、城市建設(shè)部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導(dǎo)致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》第5條第1款就規(guī)定“市和區(qū)、縣規(guī)劃國(guó)土資源行政管理部門承擔(dān)地下空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”，但由一個(gè)職能部門對(duì)其他和其地位平行的職能部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)畢竟缺乏相應(yīng)的權(quán)威性，實(shí)踐中的效果也注定不會(huì)理想。立法如何從制度上回應(yīng)城市地下空間規(guī)劃中生態(tài)保障系統(tǒng)性的需求有待進(jìn)一步思考和完善。

三是現(xiàn)有城市地下空間規(guī)劃立法對(duì)于生態(tài)保障中法律責(zé)任的規(guī)定還不夠具體和有針對(duì)性，有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)有的城市地下空間規(guī)劃立法一般都有“法律責(zé)任”部分，但考察現(xiàn)有的規(guī)定，很少有責(zé)任是針對(duì)生態(tài)保障來進(jìn)行設(shè)計(jì)的，換句話說，目前的城市地下空間規(guī)劃立法中因生態(tài)保障問題而對(duì)規(guī)劃主體進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容并不多見，出于對(duì)生態(tài)價(jià)值的維護(hù)，立法在這方面顯然有進(jìn)一步改進(jìn)的必要。

四、我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)

在上文相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)踐對(duì)我國(guó)城市地下空間規(guī)劃立法中生態(tài)內(nèi)容的改進(jìn)略作探討：

首先，要結(jié)合城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的特點(diǎn)，改進(jìn)規(guī)劃編制生態(tài)信息公開以及公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度，以利于生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)和生態(tài)保障理念的落實(shí)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，而政府信息公開是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，也是公眾有效參與和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)必要條件。行政機(jī)關(guān)在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必然涉及到公開的問題，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中其主要體現(xiàn)為“規(guī)劃草案”的公開，如該法第26條第1款規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日?！痹摋l規(guī)定顯然對(duì)于城市地下空間規(guī)劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關(guān)城市地下空間規(guī)劃的專門立法中鮮有類似的內(nèi)容和具體的實(shí)施措施，實(shí)有改進(jìn)的必要。筆者認(rèn)為，對(duì)于城市地下空間規(guī)劃及其涉及到的生態(tài)保障而言，僅僅公開規(guī)劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槌鞘械叵驴臻g規(guī)劃――尤其是其中的生態(tài)內(nèi)容具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業(yè)人員，對(duì)于地下知識(shí)的認(rèn)知能力有限，很可能會(huì)對(duì)公眾的理解造成困難。而且地下空間開發(fā)具有隱蔽性的特點(diǎn)，公眾難以有感性的認(rèn)知，綜合以上兩點(diǎn)，僅僅公開規(guī)劃草案往往很難達(dá)到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進(jìn)而會(huì)影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時(shí)還應(yīng)該公開地下空間規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料（相關(guān)資料涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等的除外），這些資料在規(guī)劃草案編制前一般由編制機(jī)關(guān)通過調(diào)查取得。我國(guó)目前的城市地下空間規(guī)劃立法，包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，基本上都沒有公開基礎(chǔ)資料的內(nèi)容，筆者認(rèn)為基于前述地下空間開發(fā)及其生態(tài)保障的特殊性，應(yīng)該在立法中建構(gòu)地下空間規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)資料公開制度，而且應(yīng)該由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)公開，而不需要利害關(guān)系人的申請(qǐng)，需要公開的基礎(chǔ)資料主要有與城市地下開發(fā)相關(guān)的：（1）勘察和測(cè)量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設(shè)施資料；（6）城市環(huán)境資料等。[10]除了上述資料之外，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》做出的環(huán)境影響報(bào)告書也應(yīng)該公開，供公眾查閱、監(jiān)督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)上述資料進(jìn)行公開說明，以避免公眾因有關(guān)地下專業(yè)知識(shí)的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規(guī)劃并非是純技術(shù)性的結(jié)果，同時(shí)也是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監(jiān)督規(guī)劃?rùn)?quán)力的運(yùn)行，也有助于規(guī)劃利益的平衡，使規(guī)劃內(nèi)容更具社會(huì)性和科學(xué)性。基于地下開發(fā)中生態(tài)系統(tǒng)一旦受到破壞很難回復(fù)的特性，更應(yīng)該集思廣益，充分發(fā)揮公眾參與的作用，因而強(qiáng)化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規(guī)劃制定前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)更應(yīng)該如此。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條的規(guī)定，只有對(duì)“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，才“應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見?！惫P者認(rèn)為，由于地下生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，出于保護(hù)的需要，應(yīng)該將所有城市地下空間規(guī)劃都認(rèn)定為“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”，以便在公眾參與下更好地監(jiān)督和檢驗(yàn)針對(duì)該地下空間規(guī)劃所作出的環(huán)境影響報(bào)告書。

其次，借鑒德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”，建構(gòu)某一機(jī)關(guān)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，以有助于生態(tài)系統(tǒng)性的維護(hù)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的進(jìn)行。德國(guó)的“規(guī)劃確定程序”是指當(dāng)規(guī)劃涉及到多個(gè)行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，可由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制規(guī)劃草案，對(duì)于涉及到其他行政機(jī)關(guān)事項(xiàng)的，可通過聽證或其他方式聽取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見，在聽取意見后形成的規(guī)劃草案報(bào)請(qǐng)規(guī)劃確定機(jī)關(guān)裁決，裁決后得以確定的規(guī)劃在實(shí)施的過程中再涉及到前述其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)而需要它們核準(zhǔn)或同意的，可得免除。通過上述制度，實(shí)際上把多個(gè)行政機(jī)關(guān)的事權(quán)集中到了規(guī)劃確定機(jī)關(guān)手里，產(chǎn)生了集中事權(quán)的效果，避免政出多門。[11]筆者認(rèn)為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構(gòu)集中行使城市地下空間規(guī)劃?rùn)?quán)制度，即立法確定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)編制地下空間規(guī)劃草案，涉及到其他行政機(jī)關(guān)職權(quán)的，可征求其意見，在報(bào)請(qǐng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，規(guī)劃實(shí)施――包括實(shí)施中的許可、確認(rèn)、處罰等以及規(guī)劃修訂等相關(guān)職權(quán)都集中并轉(zhuǎn)移給該審批機(jī)關(guān)，其他相關(guān)機(jī)關(guān)都不得再分散行使規(guī)劃涉及到的相關(guān)職權(quán)。這樣可以避免城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中各行政機(jī)關(guān)各自為政所導(dǎo)致的矛盾、沖突，對(duì)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和生態(tài)保障系統(tǒng)性顯然是有利的。若有了上述制度建構(gòu)，上文所述《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》第11條的規(guī)定――編制地下空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境關(guān)系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規(guī)劃立法中規(guī)劃主體的責(zé)任體系，同時(shí)，可以立法建構(gòu)相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償制度。針對(duì)現(xiàn)有立法中鮮有因生態(tài)原因而追究規(guī)劃主體責(zé)任的問題，從操作性和可行性的維度出發(fā)，可以從生態(tài)承載力的視角切入完善相關(guān)規(guī)定，比如因生態(tài)承載力評(píng)價(jià)錯(cuò)誤導(dǎo)致城市地下空間規(guī)劃建設(shè)造成或可能造成生態(tài)系統(tǒng)損害的，應(yīng)該責(zé)令規(guī)劃編制以及審批機(jī)關(guān)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，并可對(duì)相關(guān)的責(zé)任人員予以行政處分等。當(dāng)然，上述內(nèi)容只是目前比較易于切入的部分之一，相關(guān)責(zé)任體系的整體完善是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，仍需要在研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探討。同時(shí)，可以建構(gòu)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)中的生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。[12]根據(jù)上述定義中有關(guān)利益關(guān)系的分析，目前，可以嘗試通過國(guó)家的稅費(fèi)政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、技術(shù)支持、向地下開發(fā)受益方征收資源費(fèi)和生態(tài)系統(tǒng)保障基金等方式對(duì)城市地下空間規(guī)劃建設(shè)區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人進(jìn)行補(bǔ)償。

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篇4

（一）改革創(chuàng)新原則。以改革為動(dòng)力，全面推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，不斷提高資源利用效率，加快推進(jìn)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。

（二）集約高效原則。嚴(yán)防死守耕地紅線，盤活存量，做優(yōu)增量，嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入門檻和績(jī)效考核，全面提升土地節(jié)約集約利用水平。以礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用促進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）綠色開發(fā)原則。統(tǒng)籌推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)、礦山生態(tài)保護(hù)與礦山環(huán)境恢復(fù)治理，加強(qiáng)綠色礦業(yè)和地質(zhì)災(zāi)害防治體系建設(shè)，著力增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)保障能力。

（四）成果共享原則。以維護(hù)群眾切身利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分尊重和保障群眾合法權(quán)益，統(tǒng)籌各方利益，讓群眾共享改革發(fā)展成果。

二、總體目標(biāo)

（一）國(guó)土開發(fā)空間格局明顯優(yōu)化。按照可持續(xù)發(fā)展的總體思路，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，基本形成城市帶動(dòng)農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的總規(guī)模以內(nèi)，城鎮(zhèn)村用地結(jié)構(gòu)和布局達(dá)到規(guī)劃確定的目標(biāo)。

（二）公眾參與和社會(huì)共識(shí)明顯增強(qiáng)。廣泛宣傳國(guó)土資源節(jié)約集約利用的重要性、緊迫性和必要性，增強(qiáng)全民節(jié)約集約利用國(guó)土資源的意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)樹立節(jié)約集約新風(fēng)尚。

（三）土地節(jié)約集約利用水平明顯提高。積極探索創(chuàng)新，開展土地資源的集中利用、復(fù)合利用、立體利用和礦產(chǎn)資源的綜合利用、高效利用、循環(huán)利用。

（四）礦產(chǎn)資源生態(tài)開發(fā)和保護(hù)水平明顯提升。所有礦山企業(yè)基本達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，主要礦產(chǎn)資源綜合利用效率位居全省先進(jìn)水平，礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率（以下簡(jiǎn)稱“三率”）明顯提高，尾礦綜合利用率大幅提升，礦山地質(zhì)環(huán)境逐步改善。

（五）國(guó)土資源節(jié)約集約長(zhǎng)效機(jī)制初步形成。國(guó)土資源管理重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制建設(shè)有新突破，不斷完善節(jié)約集約利用國(guó)土資源的政策制度，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、激勵(lì)約束、評(píng)價(jià)考核等節(jié)約集約長(zhǎng)效機(jī)制。

三、主要內(nèi)容

（一）堅(jiān)持惜土如金，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的科學(xué)管控。編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的紅線，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等涉及國(guó)土空間開發(fā)、利用和保護(hù)的各類規(guī)劃，確保規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致。加強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控和引導(dǎo)作用，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間底限，劃定永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界和生態(tài)紅線。

（二）堅(jiān)持向內(nèi)挖潛，加大閑置低效土地清理處置力度。深入推進(jìn)閑置低效土地清理處置工作，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，確保閑置土地發(fā)現(xiàn)不留死角、處置全覆蓋。在盤活存量建設(shè)用地上下功夫，鼓勵(lì)企業(yè)利用自有土地實(shí)施“零地技改”，引導(dǎo)社會(huì)資本參與多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)經(jīng)營(yíng)，支持小微企業(yè)通過利用存量土地、租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房等途徑解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。認(rèn)真開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，以土地集約利用評(píng)價(jià)推動(dòng)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）堅(jiān)持獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，著力提升建設(shè)用地使用效率。優(yōu)化新增建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)及科技型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目用地，嚴(yán)格新建工業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高新增建設(shè)用地投資強(qiáng)度和利用效益。將單位GDP地耗納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核和縣域經(jīng)濟(jì)考核，確保全州單位GDP地耗水平超額完成省定“十三五”目標(biāo)。強(qiáng)化土地利用綜合監(jiān)管，落實(shí)土地動(dòng)態(tài)巡查制度，保持五年累計(jì)供地率不低于65%。深入推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城市低效用地再開發(fā)4項(xiàng)創(chuàng)新試點(diǎn)。

（四）堅(jiān)持主體責(zé)任，嚴(yán)防死守耕地保護(hù)紅線。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模和速度；做好永久基本農(nóng)田的劃定，建立補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不斷提高。

（五）堅(jiān)持齊抓共管，深入開展國(guó)土綜合整治。以土地整治為平臺(tái)，整合水利、交通、村莊建設(shè)等涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮資金的聚集、放大效應(yīng)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。創(chuàng)新土地整治建設(shè)模式，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社自建工作試點(diǎn)，積極服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。實(shí)施國(guó)土生態(tài)整治和礦山復(fù)綠工程，全面開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌規(guī)劃礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與綜合治理，統(tǒng)籌各類財(cái)政資金和礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，重點(diǎn)完成全州“三區(qū)兩線”（“三區(qū)”指重要的自然保護(hù)區(qū)、景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)，“兩線”指交通干線、河流沿線的直觀可視范圍）礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。

（六）堅(jiān)持示范引導(dǎo)，不斷提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，探索建立凈采礦權(quán)出讓制度。開展州級(jí)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范試點(diǎn)建設(shè)，培育礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工藝、示范企業(yè)和示范園區(qū)。合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，推進(jìn)礦山廢水、廢氣、廢渣資源化利用，減少?gòu)U棄物排放。開展礦產(chǎn)資源開發(fā)收益共享試點(diǎn)建設(shè)，以資源開發(fā)服務(wù)精準(zhǔn)扶貧。嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源“三率”標(biāo)準(zhǔn)，建立重要礦產(chǎn)資源“三率”監(jiān)測(cè)考核體系，實(shí)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收與儲(chǔ)量消耗掛鉤、礦產(chǎn)資源利用績(jī)效與獎(jiǎng)懲掛鉤，推廣礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)技術(shù)，逐步淘汰設(shè)備、“三率”和安全環(huán)保不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能，全面促進(jìn)礦產(chǎn)資源科學(xué)低耗和高效利用。

（七）堅(jiān)持于法有據(jù)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索建立“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)宅基地確權(quán)登記發(fā)證，堅(jiān)持“一戶一宅”分配原則，探索宅基地有償使用和自愿有償退出。規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，定期調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。

（八）堅(jiān)持綜合配套，建立資源節(jié)約集約利用長(zhǎng)效機(jī)制。建立完善土地市場(chǎng)配置機(jī)制，建立全州統(tǒng)一的1+N（州+8縣市）交易平臺(tái)，推動(dòng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓進(jìn)入公共資源交易平臺(tái)和網(wǎng)上交易。建立完善激勵(lì)約束機(jī)制，運(yùn)用各種調(diào)控政策，充分調(diào)動(dòng)地方政府及市場(chǎng)主體保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的積極性。建立完善評(píng)價(jià)考核機(jī)制，完善單位GDP地耗考核，改進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)方法，推進(jìn)城市建設(shè)用地評(píng)價(jià)，規(guī)范項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)。建立完善國(guó)土資源違法查處快速反應(yīng)機(jī)制，以新開工項(xiàng)目清理為重點(diǎn)，著力構(gòu)建“事前防范、事中監(jiān)督、事后查處”的執(zhí)法監(jiān)察體系，有效制止和查處土地、礦產(chǎn)違法行為。

四、實(shí)施步驟

（一）啟動(dòng)部署階段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，召開創(chuàng)建活動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，全面啟動(dòng)創(chuàng)建工作。各縣市建立健全組織機(jī)構(gòu)，制定工作實(shí)施方案，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，選定中介技術(shù)協(xié)作單位，按要求收集相關(guān)評(píng)價(jià)考核數(shù)據(jù)，組織上報(bào)材料。

（二）推進(jìn)落實(shí)階段（2016年5月1日—6月10日）。嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土資源節(jié)約集約利用的具體措施，按照創(chuàng)建目標(biāo)任務(wù)扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，全面開展創(chuàng)建活動(dòng)。對(duì)創(chuàng)建活動(dòng)中的新情況、新問題開展調(diào)研、檢查和指導(dǎo)，適時(shí)召開座談會(huì)，進(jìn)行總結(jié)交流，確保達(dá)到創(chuàng)建活動(dòng)考核測(cè)評(píng)要求。

（三）總結(jié)申報(bào)階段（2016年6月11日—6月30日）。全面總結(jié)全州在推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用方面形成的新機(jī)制和新經(jīng)驗(yàn)，制定并落實(shí)相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，及時(shí)組織申報(bào)材料編制，做好申報(bào)工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想認(rèn)識(shí)。開展國(guó)土資源節(jié)約集約利用模范州創(chuàng)建工作，是貫徹人口資源環(huán)境基本國(guó)策的重要舉措，功在當(dāng)代，利在千秋。全州各級(jí)各部門要站在講大局、講政治的高度，充分認(rèn)識(shí)開展創(chuàng)建活動(dòng)的重大意義，把節(jié)約集約利用國(guó)土資源作為國(guó)土資源改革創(chuàng)新的主線，把創(chuàng)建活動(dòng)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要工程來抓。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立州國(guó)土資源節(jié)約集約模范州創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，州長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副州長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，州委組織部、州委宣傳部、州監(jiān)察局、州國(guó)土資源局、州發(fā)改委、州財(cái)政局、州住建委、州經(jīng)信委、州商務(wù)局、州人社局、州規(guī)劃局、州統(tǒng)計(jì)局、州環(huán)保局、州農(nóng)業(yè)局、州林業(yè)局、州水利水產(chǎn)局、州交通運(yùn)輸局、州文體新廣局、州公共資源交易監(jiān)督管理局、州政府法制辦、州電視臺(tái)、日?qǐng)?bào)社等單位負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在州國(guó)土資源局，州國(guó)土資源局主要負(fù)責(zé)人兼任辦公室主任。從州直相關(guān)單位抽調(diào)人員組建工作專班，負(fù)責(zé)創(chuàng)建辦的日常工作。各級(jí)各部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，緊密配合，及時(shí)解決創(chuàng)建過程中出現(xiàn)的問題，確保創(chuàng)建工作取得實(shí)效。各縣市政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，確保創(chuàng)建活動(dòng)順利推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒介，廣泛宣傳國(guó)土資源節(jié)約集約利用法規(guī)、政策和資源國(guó)情、省情、州情，增強(qiáng)資源憂患意識(shí)。各級(jí)創(chuàng)建辦要制定宣傳方案和各階段的重點(diǎn)宣傳內(nèi)容，通過多種途徑對(duì)創(chuàng)建活動(dòng)的重大意義、工作進(jìn)展、典型經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行宣傳報(bào)道，引導(dǎo)社會(huì)輿論和人民群眾關(guān)注資源節(jié)約集約利用，擴(kuò)大創(chuàng)建活動(dòng)影響力，促進(jìn)形成國(guó)土資源節(jié)約集約利用全民共識(shí)，營(yíng)造創(chuàng)建的良好氛圍。各級(jí)各有關(guān)部門要明確專人負(fù)責(zé)相關(guān)信息的收集和整理，并及時(shí)上報(bào)。

（四）培養(yǎng)節(jié)約集約意識(shí)。樹立節(jié)約優(yōu)先理念，建立健全資源總量管理和全面節(jié)約制度，加強(qiáng)資源節(jié)約和高效利用；樹立集約利用理念，加快外延擴(kuò)展粗放利用向內(nèi)涵挖潛集約利用轉(zhuǎn)變，大力提升資源產(chǎn)出效率和綜合效益；樹立循環(huán)發(fā)展理念，堅(jiān)持減量化、再利用、資源化，從源頭上減少資源消耗，提高可再生資源利用水平；樹立市場(chǎng)配置理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立健全資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，構(gòu)建資源有償使用制度；樹立創(chuàng)新引領(lǐng)理念，把創(chuàng)新擺在資源節(jié)約的核心位置，加強(qiáng)資源開發(fā)利用的科技、制度和管理創(chuàng)新，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，提升資源節(jié)約利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地儲(chǔ)備制度，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理，建立儲(chǔ)備土地的供應(yīng)與農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)掛鉤制度。細(xì)化工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)定額指標(biāo)管理。開展開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，建立工業(yè)項(xiàng)目無績(jī)效退出機(jī)制。形成存量用地和增量用地的聯(lián)動(dòng)政策，建立存量用地集約利用和增量用地掛鉤機(jī)制。制定盤活存量工業(yè)用地政策，開展零星工業(yè)用地置換，探索工業(yè)用地儲(chǔ)備，推進(jìn)土地綜合整治，實(shí)行劣勢(shì)企業(yè)淘汰。建立履約保證金制度和竣工核驗(yàn)制度。完善考核掛鉤制度，將資源消耗、資源節(jié)約集約利用相關(guān)指標(biāo)納入縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系。

（六）嚴(yán)格規(guī)劃管控。科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，按照近、中、遠(yuǎn)期相結(jié)合的原則，合理安排各類用地。嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，推進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效配置和節(jié)約集約利用，確保建設(shè)用地總規(guī)模不突破。

（七）強(qiáng)化耕地保護(hù)。建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)的主體責(zé)任，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)的內(nèi)容和政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。扎實(shí)做好以城市周邊為重點(diǎn)的永久基本農(nóng)田劃定工作，優(yōu)化城市空間格局，倒逼集約節(jié)約利用土地。落實(shí)耕地“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度。加強(qiáng)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，推進(jìn)“金土地”工程暨高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)耕地保護(hù)質(zhì)量持續(xù)提升和生態(tài)狀況不斷好轉(zhuǎn)。

（八）推動(dòng)節(jié)地挖潛。針對(duì)我州耕地資源相對(duì)缺乏、后備資源不足、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、用地需求極度緊張的實(shí)際情況，積極探索節(jié)約集約用地新模式。加大批而未供土地的供應(yīng)力度，積極盤活存量建設(shè)用地，采取協(xié)商收回、協(xié)議置換、自行開發(fā)等形式推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)。在用地空間組織形式、用地結(jié)構(gòu)調(diào)控、投資強(qiáng)度、盤活閑置土地上狠下功夫，督促幫助企業(yè)加大投資強(qiáng)度，提高用地效率。建立和完善建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)用地準(zhǔn)入門檻，有效調(diào)控用地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。創(chuàng)新城市建設(shè)理念，積極探索科學(xué)合理開發(fā)城市建設(shè)用地的新思路、新辦法。

（九）實(shí)施資源整合和礦山環(huán)境治理恢復(fù)。樹立礦業(yè)開發(fā)一盤棋的思想，整合優(yōu)勢(shì)資源，鼓勵(lì)礦業(yè)集聚開發(fā)。推進(jìn)礦產(chǎn)資源在區(qū)域內(nèi)合理流動(dòng)，重點(diǎn)向龍頭企業(yè)集聚，對(duì)現(xiàn)有小礦山企業(yè)采取限期整改、重組聯(lián)合、兼并收購(gòu)等方式，引導(dǎo)其向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展。要堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)”原則，認(rèn)真貫徹落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，組織開展礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)工作，最大限度減少礦業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，切實(shí)做到開采與治理兩手抓，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

篇5

作為我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》更加強(qiáng)調(diào)自然條件適宜性開發(fā)，更加強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境承載能力，更加強(qiáng)調(diào)開發(fā)強(qiáng)度管制，更加突出環(huán)境建設(shè)和提供生態(tài)產(chǎn)品理念，是新世紀(jì)以來我國(guó)在地域空間規(guī)劃方面的一次重大創(chuàng)新和實(shí)踐，并成為國(guó)家重要空間開發(fā)戰(zhàn)略。

一、當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)中存在的突出矛盾和主要問題

建國(guó)以來特別是改革開放以來，我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略總體上體現(xiàn)了因地制宜原則，但開發(fā)作為主基調(diào)、注重GDP增長(zhǎng)而忽視國(guó)土空間的協(xié)調(diào)、高效及可持續(xù)發(fā)展，已引發(fā)了區(qū)域過度無序開發(fā)、國(guó)土資源低效利用、自然資源破壞嚴(yán)重以及生態(tài)環(huán)境急劇惡化等一系列問題。

（一）國(guó)土開發(fā)過度無序與國(guó)土資源低效利用

1、部分區(qū)域過度開發(fā)問題

按照國(guó)際慣例，一國(guó)或一個(gè)地區(qū)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度的極限是30%，超過該限度，人的生存環(huán)境就會(huì)受到影響。根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2013》，2012年深圳的開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)42.6%，遠(yuǎn)高于日本三大都市圈（15.6%）、法國(guó)巴黎地區(qū)（21%）、德國(guó)斯圖加特（20%）和香港（19%）的水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市用地開發(fā)普遍存在著工業(yè)用地比例過高的現(xiàn)象，尤其是一些城市大建“花園式工廠”，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴(yán)重。在城市用地?cái)U(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地也在膨脹，呈現(xiàn)出人口減少、用地增多的“逆向擴(kuò)張”現(xiàn)象。根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2013》數(shù)據(jù)顯示，1999―2008年，不包括常年在外務(wù)工農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村人口減少約1.16億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加占用耕地面積近2599萬畝。

2、國(guó)土資源低效利用問題

一是快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中土地利用方式粗放。在城市建設(shè)中，追求寬?cǎi)R路大廣場(chǎng)等形象工程，使得不少城市用地規(guī)模急劇外延擴(kuò)張；工業(yè)發(fā)展中，無節(jié)制地占用土地，將大量的土地圈為開發(fā)區(qū)，大批不具備條件的開發(fā)區(qū)“征而不開”、“開而不發(fā)”，產(chǎn)出效率較低。城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間單位面積的產(chǎn)出較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)空間利用效率不高。2010年，我國(guó)單位建設(shè)用地面積產(chǎn)出率僅為115.99萬元/公頃。二是農(nóng)村土地?zé)o序開發(fā)問題突出。在農(nóng)村，存在村辦企業(yè)用地?zé)o序，盲目占用大量耕地，農(nóng)村宅基地面積不斷增加，農(nóng)村住宅建設(shè)中空置率高等問題。

3、用地規(guī)模過度擴(kuò)張問題

相關(guān)研究表明，我國(guó)城市建設(shè)用地的彈性增長(zhǎng)系數(shù)（城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)率/城市人口增長(zhǎng)率）已由20世紀(jì)90年代的1.2 快速上升為2009年的2.0，意味著21世紀(jì)以來每新增一個(gè)城市人口所增加的城市建設(shè)用地是20世紀(jì)90年代的1.67倍，城市占用土地的增長(zhǎng)速度明顯高于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度。目前全國(guó)所有城市的平均容積率僅為0.51，建制鎮(zhèn)還不到0.2，明顯低于周邊一些國(guó)家或地區(qū)城市的水平（1―2）。農(nóng)村建設(shè)用地過度擴(kuò)張問題更為嚴(yán)重，村辦企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和道路建設(shè)以及農(nóng)民住宅建設(shè)用地增長(zhǎng)過快。村莊建設(shè)用地是城市建設(shè)用地和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地新增量的1.8倍。

4、耕地減少過多過快問題

高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)優(yōu)質(zhì)土地的不斷占用，尤其是建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致耕地減少過多過快。全國(guó)耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給安全的“紅線”。近年來，情況雖有所緩解，但全國(guó)仍有1/3的省區(qū)人均耕地不足1畝，廣東、福建等人均耕地已低于FAO規(guī)定的最低人均0.8畝的警戒線。

（二）自然資源破壞嚴(yán)重與生態(tài)環(huán)境急劇惡化

1、水土流失問題

我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家。1945年水土流失面積116萬平方公里，占國(guó)土面積的16%；根據(jù)2002年水利部公布全國(guó)第二次水土流失遙感調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)水土流失面積擴(kuò)大到356萬平方公里，占國(guó)土面積的37%，每年新增流失1萬多平方公里，其中水土流失的耕地有7.3億畝，每年流失沃土50多億噸，占全球年總流失量260億噸的20%。

2、水資源超采與水體污染問題

有關(guān)資料顯示，我國(guó)地下水開采總量已占總供水量的18%，北方地區(qū)65%的生活用水、50%的工業(yè)用水和33%的農(nóng)業(yè)灌溉用水來自地下水。過量開采地下水引發(fā)的地面沉降成為我國(guó)部分城鎮(zhèn)化程度較高地區(qū)面臨的主要地質(zhì)環(huán)境問題。我國(guó)19個(gè)省份中超過50個(gè)城市發(fā)生了不同程度的地面沉降，累計(jì)沉降量超過200毫米的總面積超過7.9萬平方公里。受人類活動(dòng)的影響，特別是城市生活污水、垃圾以及工業(yè)“三廢”的排放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量使用農(nóng)藥化肥等，造成地下水環(huán)境質(zhì)量惡化、污染問題日益突出，地下水已不同程度遭受有機(jī)和無機(jī)有毒有害污染物的污染，呈現(xiàn)由點(diǎn)向面、由淺到深、由城市到農(nóng)村不斷擴(kuò)展和污染程度日益嚴(yán)重的趨勢(shì)。118個(gè)大中城市地下水監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，較重污染的城市占64%。

3、大氣環(huán)境問題

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，汽車保有量和煤炭消費(fèi)總量持續(xù)增長(zhǎng)，大氣環(huán)境問題日益嚴(yán)重。2012年，我國(guó)二氧化硫、氮氧化物排放總量分別為2117萬噸和2337萬噸，工業(yè)煙粉塵排放量為1235萬噸，均遠(yuǎn)超出環(huán)境承載能力。2012年，我國(guó)汽車保有量超過1億輛，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的重要來源。我國(guó)傳統(tǒng)的煤煙型污染尚未得到解決，機(jī)動(dòng)車、重化工業(yè)造成的PM2.5、臭氧污染又接踵而至，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的大氣污染問題，在我國(guó)近20年內(nèi)集中出現(xiàn)。近期東部地區(qū)出現(xiàn)了大面積霧霾天氣現(xiàn)象，引發(fā)全球關(guān)注。

4、草場(chǎng)退化與荒漠化問題

多年來部分草場(chǎng)地區(qū)過牧超載，無規(guī)范的淘金、采藥、挖沙及各種建設(shè)項(xiàng)目，不同程度破壞了草場(chǎng)和天然植被，造成了水土流失，使本來就脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。目前，我國(guó)荒漠化面積已達(dá)262.2萬平方公里，占國(guó)土面積的27.3%，每年還新增沙漠化面積2460平方公里。受荒漠化影響，全國(guó)40%的耕地不同程度地退化，每年造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)541億元，近4億人口受到影響。

二、以全新視角管制國(guó)土空間開發(fā)

（一）傳統(tǒng)模式下的空間格局構(gòu)建

回顧我國(guó)歷次空間格局劃分調(diào)整，主要特點(diǎn)在于：突出空間開發(fā)的時(shí)序性與重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，從宏觀視野出發(fā)，中觀層次著手，落實(shí)空間開發(fā)與發(fā)展問題。盡管強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但在具體操作對(duì)象上較為模糊，除傳統(tǒng)意義上的自然保護(hù)區(qū)、封山育林等區(qū)域外，缺乏普遍意義的生態(tài)產(chǎn)品載體。客觀上存在著的重發(fā)展、輕保護(hù)，重實(shí)物產(chǎn)品生產(chǎn)、輕生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的問題，導(dǎo)致資源粗放利用，污染散布難治，實(shí)物產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)品供給長(zhǎng)期短缺等問題的出現(xiàn)。

（二）空間格局構(gòu)建新理念：主體功能區(qū)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們認(rèn)知水平的不斷提高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不再作為區(qū)域發(fā)展價(jià)值取向的唯一維度，社會(huì)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展等符合科學(xué)發(fā)展要求的相關(guān)領(lǐng)域建設(shè)問題被同時(shí)納入到區(qū)域發(fā)展目標(biāo)之中。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。每個(gè)區(qū)域不僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，也有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。植樹造林，涵養(yǎng)水源，保護(hù)生態(tài)，美化環(huán)境應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中同步推進(jìn)，應(yīng)“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多農(nóng)田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”，每個(gè)區(qū)域不僅要有熱火朝天的開發(fā)建設(shè)地，也要有承擔(dān)生態(tài)功能修復(fù)與產(chǎn)品生產(chǎn)的寧靜棲息地。生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同共生，人與自然和諧共進(jìn)。主體功能區(qū)理念就是可持續(xù)發(fā)展理念在空間開發(fā)管制上的具體體現(xiàn)，將長(zhǎng)期倡導(dǎo)的人與自然和諧共處觀從“虛”推向“實(shí)”，從“口頭”推向“實(shí)踐”。

主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)我國(guó)區(qū)域發(fā)展的意義在于，突破了傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維與模式，對(duì)區(qū)域管制從粗放走向集約。在解決國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需求的研究和實(shí)踐過程中，在系統(tǒng)分析我國(guó)的自然基礎(chǔ)、區(qū)域發(fā)展、資源環(huán)境變化、現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)和長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)引起的大量區(qū)域問題基礎(chǔ)上，確定了我國(guó)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合治理的功能區(qū)劃方案，區(qū)域管制目標(biāo)更明確。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩兀诮y(tǒng)籌考慮未來我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局基礎(chǔ)上，主體功能區(qū)規(guī)劃將我國(guó)國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，是我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)管理思路和戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)空間開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的新理念，將在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)節(jié)人口集聚與重塑區(qū)域關(guān)系三個(gè)方面產(chǎn)生積極作用。

（三）兩種理念銜接與互動(dòng)

1、主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略新的總結(jié)和提升

建國(guó)以來，我國(guó)區(qū)域發(fā)展理論的演變主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：改革開放以前區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展理論過分強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性，并未充分反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的客觀差異性，為了追求發(fā)展的公平性而降低了發(fā)展的總體效率，同時(shí)為了追求“公平”，在西部生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致產(chǎn)生長(zhǎng)期性的生態(tài)環(huán)境負(fù)債問題；改革開放后提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展理論，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與條件的不同，使東部沿海地區(qū)獲得了率先發(fā)展，但也產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益嚴(yán)重失衡問題，拉大并加劇了東西部地區(qū)間的發(fā)展差距；區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理論吸取了前兩種理論的教訓(xùn)和長(zhǎng)處，實(shí)現(xiàn)了短期與長(zhǎng)期、效率與公平、非均衡發(fā)展與均衡發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，但由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致一些亟待進(jìn)行生態(tài)保護(hù)而不適宜大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)域的過度開發(fā)，致使我國(guó)生態(tài)環(huán)境問題日益突出。鑒于此，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一，“十一五”規(guī)劃提出建立國(guó)家主體功能區(qū)，并后續(xù)出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)》專項(xiàng)規(guī)劃。主體功能區(qū)劃豐富了我國(guó)區(qū)域發(fā)展理論，為現(xiàn)階段采用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理論提供了依據(jù)，更加具體地指出了區(qū)域之間存在哪些“非均衡”？這些“非均衡”區(qū)域各有什么特點(diǎn)？如何因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)其發(fā)展？主體功能區(qū)的提出有利于加強(qiáng)區(qū)域間分工與合作，促進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、主體功能區(qū)為統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了新視角

傳統(tǒng)區(qū)域劃分以促進(jìn)開發(fā)為軸心，專注于推動(dòng)同類區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境作為潛臺(tái)詞隱含其中，保護(hù)與否及保護(hù)力度取決于施政者對(duì)該問題的重視程度和需要。而主體功能區(qū)則按照《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，施政者必須在國(guó)家確立的主體功能定位下開展各項(xiàng)活動(dòng)，至少在開展相關(guān)活動(dòng)時(shí)首先必須考慮所在區(qū)域的國(guó)家主體功能定位要求。主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)發(fā)展，即通過優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)城市密集地區(qū)， 增強(qiáng)城市密集地區(qū)的發(fā)展能力， 不斷提高我國(guó)整體發(fā)展效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，即通過運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段， 改善禁止和限制開發(fā)區(qū)人民的生活質(zhì)量， 使生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域基本公共服務(wù)水平得到保障并不斷提升， 實(shí)現(xiàn)與其他區(qū)域的公平發(fā)展。

3、主體功能區(qū)為我國(guó)區(qū)域發(fā)展理論提供了衡量區(qū)域發(fā)展的多元化指標(biāo)

篇6

關(guān)鍵詞：城市；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)景觀規(guī)劃；

中圖分類號(hào)： P901 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

1可持續(xù)發(fā)展和城市生態(tài)規(guī)劃

可持續(xù)發(fā)展這一概念，于1980年由自然保護(hù)國(guó)際聯(lián)盟（IUCN）首次提出。1983年由五大洲多國(guó)官員、科學(xué)家組成的委員會(huì)，對(duì)全球發(fā)展與環(huán)境問題進(jìn)行了三年大跨度、大范圍的研究，于1987年出版了著名的報(bào)告《我們共同的未來》，其中將可持續(xù)發(fā)展定義為“滿足當(dāng)代人需要又不損害后代人需要的發(fā)展”，1987年后便被各國(guó)政府及國(guó)際組織廣泛接受，并逐漸作為全球首腦會(huì)議的重要議題（Agenda 21，1992），至此對(duì)可持續(xù)發(fā)展模式的相關(guān)研究也逐步開展。

城市可持續(xù)發(fā)展是指在一定的時(shí)空尺度上，以長(zhǎng)期持續(xù)的城市增長(zhǎng)及其結(jié)構(gòu)進(jìn)化，實(shí)現(xiàn)高度發(fā)展的城市化和現(xiàn)代化，從而既滿足當(dāng)代城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又滿足未來城市的發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)城市由不協(xié)調(diào)劍協(xié)調(diào)、由非可持續(xù)劍可持續(xù)的變化過程。它包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和制度系統(tǒng)的可持續(xù)。其中，環(huán)境可持續(xù)性是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性是條件，社會(huì)可持續(xù)性是目的，制度可持續(xù)是保障，四者的協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)性的關(guān)鍵（城市生態(tài)規(guī)劃是依據(jù)景觀生態(tài)學(xué)原理和方法，合理地規(guī)劃景觀空間結(jié)構(gòu)，使斑塊、基質(zhì)、廊道等景觀要素的數(shù)量及其空間分布合理，使信息流、物質(zhì)流與能量流暢通，使景觀不僅符合生態(tài)學(xué)原理，而且具有一定的美學(xué)價(jià)值，而適于人居聚，其既要最佳利用地域內(nèi)的有限資源，又要保護(hù)其美景度和豐富度。目前，城市生態(tài)規(guī)劃的逐步拓寬，工作領(lǐng)域覆蓋到從宏觀城市整體環(huán)境規(guī)劃到微觀的細(xì)部環(huán)境設(shè)計(jì)的全過程，可以分為城市總體景觀、城市區(qū)域景觀與城市局部景觀等三個(gè)層次。

2. 可持續(xù)發(fā)展模式下的生態(tài)城市規(guī)劃途徑

可持續(xù)城市意味著在現(xiàn)代觀念的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一種價(jià)值轉(zhuǎn)換，城市建設(shè)更關(guān)心對(duì)自處環(huán)境承擔(dān)責(zé)任的生態(tài)價(jià)值觀，關(guān)心所有生命的神圣性和后代人的福利?？沙掷m(xù)發(fā)展對(duì)規(guī)劃方法產(chǎn)生了多方面的影響，就此眾多景觀學(xué)者提出了可持續(xù)生態(tài)城市發(fā)展的相關(guān)途徑。

美國(guó)學(xué)者認(rèn)為城市的無序蔓延和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是因?yàn)閷⑼恋氐臐撛诮?jīng)濟(jì)價(jià)值置于生態(tài)過程之前所致，率先提出環(huán)境優(yōu)先思想（Honachefsky，1999），主要包括：

（1）重新恢復(fù)總體規(guī)劃的核心地位，不應(yīng)過分依靠區(qū)劃來確定城市的土地利用和開發(fā)；（2）在城市總體規(guī)劃當(dāng)中，應(yīng)將生態(tài)置于先行考慮的地位，在此基礎(chǔ)上制定土地利用和開發(fā)規(guī)劃； （3）對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行長(zhǎng)期的科學(xué)監(jiān)測(cè)，建立適合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)指標(biāo)，從而對(duì)自然資源的健康予以評(píng)估和監(jiān)控； （4）采用地理信息系統(tǒng)（GIS）來輔助規(guī)劃決策；（5）將各個(gè)方面的利益主體和人員納入土地利用決策當(dāng)中來，尤其對(duì)何種環(huán)境應(yīng)該受到保護(hù)予以協(xié)商。

而通過對(duì)城市景觀生態(tài)規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)定義的理解，以及相互間關(guān)系的進(jìn)一步解釋，我國(guó)學(xué)者也針對(duì)中國(guó)的快速城市化問題和國(guó)土生態(tài)安全，從自己角度對(duì)城市生態(tài)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展的基本原理做出了自己的理解，如廖日紅等（2006）人《在論城市景觀生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計(jì)》一文中提到幾點(diǎn)原則：自然優(yōu)化原則、多樣性原則、持續(xù)性原則、特色性原則、綜合性原則、生態(tài)美學(xué)原則、以人為本的原則；而俞孔堅(jiān)等從概念到方法及實(shí)施途徑等方面系統(tǒng)地提出了城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略（俞孔堅(jiān)，李迪華等，2005），其強(qiáng)調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及空間格局與景觀戰(zhàn)略，就此而提出十大規(guī)劃戰(zhàn)略，主要包括：（1）就是要維護(hù)和強(qiáng)化整體山水格局的連續(xù)性；（2）保護(hù)和恢復(fù)城區(qū)和城郊河流水系的自然形態(tài)；（3）保護(hù)和建立多樣化的鄉(xiāng)土生態(tài)系統(tǒng)；（4）保護(hù)和恢復(fù)濕地系統(tǒng)；（5）溶解城市；（6）開放專有綠地、完善城市綠化系統(tǒng)；（7）溶解公園，使其成為城市的生命之樹；（8）非機(jī)動(dòng)車綠色通道；（9）林網(wǎng)建設(shè)；（10）建立鄉(xiāng)土植物的繁育之地。

由以上國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究表明，城市開發(fā)的真正難題在于其開發(fā)模式并不是本身，適當(dāng)?shù)牡胤竭M(jìn)行適當(dāng)開發(fā)才是關(guān)鍵。只有保證生態(tài)系統(tǒng)的健康，才能實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。它強(qiáng)調(diào)不是將土地保護(hù)與發(fā)展孤立或?qū)α⑵饋?，而是充分考慮土地開發(fā)、城市增長(zhǎng)以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的需求。因此，不同于傳統(tǒng)的開放空間規(guī)劃途徑，可持續(xù)的生態(tài)城市規(guī)劃途徑被認(rèn)為是先見性而非反應(yīng)性，系統(tǒng)性而非偶然性，整體的而非零碎的，多權(quán)限而非單一權(quán)限，多功能而非單一目標(biāo)，多尺度而非單一尺度。

3.討論

可持續(xù)發(fā)展思想是經(jīng)過了西方工業(yè)化和城市化發(fā)展后，對(duì)于人地關(guān)系的客觀發(fā)展態(tài)勢(shì)和規(guī)劃的主觀意識(shí)走向有著深入思考。但我國(guó)的人情、地情以及主觀意識(shí)較之十分不同，但卻正在面臨著更為嚴(yán)峻的人地關(guān)系危機(jī)的現(xiàn)實(shí)。而我們不得不意識(shí)到無論是何種目標(biāo)為前提得可持續(xù)規(guī)劃模式都是非常困難的，一定程度上指出了規(guī)劃得非絕對(duì)的、非唯一的，其既非經(jīng)濟(jì)決定論的，也非環(huán)境決定論的，它具有多樣化、可替代、可辯護(hù)可選擇等特點(diǎn)；再者由于環(huán)境對(duì)發(fā)展的限制，一定程度上規(guī)劃導(dǎo)致規(guī)劃中缺乏實(shí)際的可操作性。

現(xiàn)代可持續(xù)型生態(tài)城市強(qiáng)調(diào)通過可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)規(guī)劃手段建設(shè)優(yōu)化景觀格局及過程，減輕熱島效應(yīng)、水資源耗竭及水環(huán)境惡化、溫室效應(yīng)等環(huán)境影響，旨在達(dá)到物理形態(tài)、生態(tài)功能和美學(xué)效果上的創(chuàng)新，遵循整合性、和諧性、流通性、活力、自凈能力、安全性、多樣性和可持續(xù)性等科學(xué)原理。因而可持續(xù)的生態(tài)城市建設(shè)途徑探討絕非追隨時(shí)髦概念和照搬國(guó)外理論，恰恰在于為中國(guó)人地關(guān)系危機(jī)所迫，對(duì)于重新審視中國(guó)國(guó)土與區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供了重要借鑒。。

參考文獻(xiàn)

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工作思路

市交通運(yùn)輸局2019年工作總結(jié)和2020年

工作思路

一、2019年工作總結(jié)

2019年緊緊圍繞市委市政府“大干交通、干大交通”決策部署，加快推進(jìn)全國(guó)性綜合交通樞紐建設(shè)，綜合交通發(fā)展再上新臺(tái)階。

（一）交通建設(shè)有力推進(jìn)。全市完成綜合交通投資473億元，同比增長(zhǎng)14.2%，再創(chuàng)歷史新高。市域鐵路s1線全線通車；甬臺(tái)溫高速?gòu)?fù)線靈昆至蒼南段、龍麗溫高速公路瑞文段、泰順到福建段建成通車，實(shí)現(xiàn)了陸域縣“縣縣有高速”；新增高速公路近140公里，高速公路總里程突破500公里。杭溫高鐵、市域鐵路s2線全線進(jìn)場(chǎng)施工，甌江北口大橋、g104、g330等項(xiàng)目提速推進(jìn)，金麗溫高速東延線、樂清灣港區(qū)c區(qū)一期工程、機(jī)場(chǎng)綜合交通中心等一批重大項(xiàng)目開工。瑞蒼高速、文青高速前期工作取得突破。提前啟動(dòng)60余個(gè)重點(diǎn)交通項(xiàng)目前期工作，為國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)整做準(zhǔn)備。深入謀劃、積極爭(zhēng)取溫義高速、樂永青高速、泰蒼高速等項(xiàng)目納入國(guó)家、省相關(guān)規(guī)劃。

（二）民生交通喜獲豐收。完成“四好農(nóng)村路”投資75億元，同比增長(zhǎng)50%，建設(shè)提升3300公里，新改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸服務(wù)站17個(gè)，港灣式停靠站1114個(gè)，村級(jí)農(nóng)村物流服務(wù)點(diǎn)1732個(gè)?！稖刂菔猩鷳B(tài)美麗公路設(shè)計(jì)指南》，實(shí)施美麗公路建設(shè)“三比三看”，打造美麗經(jīng)濟(jì)交通走廊1600多公里；創(chuàng)成了“四好農(nóng)村路”全國(guó)示范縣（瑞安）1個(gè)、省級(jí)示范縣1個(gè)（總數(shù)已達(dá)3個(gè)），美麗經(jīng)濟(jì)走廊示范縣1個(gè)、達(dá)標(biāo)縣6個(gè)。深入開展“公交進(jìn)鄉(xiāng)村、票價(jià)惠農(nóng)民”行動(dòng)，城鄉(xiāng)公交一體化“三年任務(wù)兩年完成”，國(guó)有化改造城鄉(xiāng)客運(yùn)班線466條、營(yíng)運(yùn)車輛2328輛?！懊襁x民評(píng)”整治堵點(diǎn)20個(gè)，新增brt2條，主線總里程突破80公里；優(yōu)化調(diào)整86條常規(guī)公交線路，開通各類特色線路28條，新增社區(qū)巴士（微公交）34條。超額完成1150輛公交車、2500輛出租車清潔能源化更新，分別占全省1/4、1/2。高速公路省界收費(fèi)站撤站任務(wù)全面完成，新增etc用戶112萬戶,超額完成年度計(jì)劃。行業(yè)安全生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定。

（三）交通產(chǎn)業(yè)取得突破。推動(dòng)引進(jìn)國(guó)家綜合物流信息平臺(tái)、北斗產(chǎn)業(yè)基地，招引7家龍頭物流企業(yè)入駐合作，并成功舉辦全國(guó)性、高規(guī)格的“交通強(qiáng)國(guó)、智慧物流”高峰論壇，“國(guó)字號(hào)”平臺(tái)集聚效應(yīng)顯現(xiàn)。成功申報(bào)獲批全國(guó)綠色貨運(yùn)配送示范工程創(chuàng)建城市。溫州機(jī)場(chǎng)新版總體規(guī)劃獲批，機(jī)場(chǎng)飛行等級(jí)提升為4e級(jí)，航空物流園（一期）開工建設(shè)，機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量1229萬人次，同比增長(zhǎng)9.56%。溫州港轉(zhuǎn)型升級(jí)明顯加快，外貿(mào)內(nèi)支線成功轉(zhuǎn)移至深水港區(qū)，新增近洋集裝箱航線2條，開啟了汽車滾裝業(yè)務(wù)，溫州港集裝箱吞吐量80.1萬標(biāo)箱、同比增18.9%。精心組織做好第二屆省智慧交通博覽會(huì)參展，簽約額達(dá)53億元。

（四）交通改革成效顯著。在全省率先順利完成交通機(jī)構(gòu)改革、交通綜合執(zhí)法改革（并入漁檢大隊(duì)、上收三個(gè)區(qū)公路路政隊(duì)伍，撤銷港航、公路、運(yùn)管三個(gè)副縣級(jí)單位，新組建綜合執(zhí)法隊(duì)、公運(yùn)中心、港航中心。），“規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一體化”的綜合交通發(fā)展體制機(jī)制進(jìn)一步完善。交通“互聯(lián)網(wǎng)+綜合監(jiān)管”入選省交通廳建設(shè)試點(diǎn)。交通“最多跑一次”改革繼續(xù)深化，納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”辦理事項(xiàng)313項(xiàng)，網(wǎng)辦率、掌辦率、跑零次率、材料電子化率實(shí)現(xiàn)4個(gè)100%。積極推動(dòng)樞紐門戶綜合改革，促進(jìn)“最多跑一次”向交通公共服務(wù)領(lǐng)域延伸。

二、2020年工作思路

2020年，聚力聚焦全國(guó)性綜合交通樞紐建設(shè)，堅(jiān)持“大干交通、干大交通”，全力沖刺完成綜合交通發(fā)展“十三五”規(guī)劃任務(wù)。計(jì)劃實(shí)施交通建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目126個(gè),力爭(zhēng)年度交通建設(shè)投資增長(zhǎng)10%以上。重點(diǎn)抓好五方面工作：

（一）深化綜合交通戰(zhàn)略研究。一是謀劃交通強(qiáng)國(guó)溫州實(shí)施方案。聚焦長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略和省市重大決策部署，結(jié)合交通強(qiáng)國(guó)浙江試點(diǎn)工作要求，深入開展綜合立體交通網(wǎng)編制，深化高水平建設(shè)全國(guó)性綜合交通樞紐的路徑、舉措。二是高質(zhì)量編制“十四五”綜合交通規(guī)劃。重點(diǎn)謀劃提出“十四五”規(guī)劃“六個(gè)重大”（重大產(chǎn)業(yè)、重大平臺(tái)、重大工程、重大項(xiàng)目、重大政策、重大改革舉措），爭(zhēng)取更多項(xiàng)目納入國(guó)家、省級(jí)規(guī)劃盤子。三是開展溫州融入長(zhǎng)三角交通一體化、浙南閩北贛東綜合交通發(fā)展、甌江流域港口資源整合、物流平臺(tái)服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等專題研究，做好交通發(fā)展項(xiàng)目和政策儲(chǔ)備。

（二）高效推進(jìn)綜合交通建設(shè)。綜合施策，狠抓重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)攻堅(jiān)，加快打造三個(gè)“1小時(shí)”交通圈。建成龍麗溫高速文泰段、七都北汊橋、235國(guó)道泰順段改建工程等20個(gè)項(xiàng)目。開工建設(shè)瑞蒼高速、溫州港深水航道、330國(guó)道淺灘壩頭霓嶼側(cè)段快速化改造工程等28個(gè)項(xiàng)目；提速續(xù)建高鐵北站、杭溫高鐵一期工程、市域鐵路s2線、甌江北口大橋、龍麗溫高速文景段、金麗溫高速東延線、g104、g330等項(xiàng)目。著眼鄉(xiāng)村振興、全域旅游，建設(shè)提升“四好農(nóng)村路”1600公里以上，全面完成三年行動(dòng)計(jì)劃任務(wù)。以新建成高速公路為重點(diǎn)，開展路域環(huán)境整治提升，把高速公路全線打造成美麗風(fēng)景線。前期方面，創(chuàng)新交通項(xiàng)目前期工作，按照工可深度開展儲(chǔ)備項(xiàng)目庫建設(shè)方案研究，固化功能定位、線位方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接。強(qiáng)化重大項(xiàng)目專班推進(jìn)，深化溫義高速、機(jī)場(chǎng)t3航站樓、第二跑道等項(xiàng)目前期。

（三）深入整治城市交通擁堵。緊緊圍繞群眾獲得感和出行滿意率提升目標(biāo)，堅(jiān)持規(guī)劃、建設(shè)、管理“三位一體”，統(tǒng)籌推進(jìn)交通治堵。一是落實(shí)責(zé)任，合力治堵。強(qiáng)化協(xié)調(diào)督導(dǎo)，督促各成員單位牢固樹立“一盤棋”思想，密切配合、高效推進(jìn)城市交通設(shè)施建設(shè)、公共交通發(fā)展、交通秩序管理等工作。二是補(bǔ)齊短板，科學(xué)治堵。加快軌道交通和brt成網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化s1線接駁體系，建成brt7號(hào)線（一期）、8號(hào)線，著力補(bǔ)齊大容量公交發(fā)展短板。加快清潔能源公交車、出租車推廣應(yīng)用，助力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。三是打通堵點(diǎn)，精準(zhǔn)治堵。按照“真治堵、治真堵”要求，繼續(xù)開展堵點(diǎn)整治“民選民評(píng)”活動(dòng)，全域整治堵點(diǎn)20個(gè)，全面完成三年整治任務(wù)，編制實(shí)施新一輪堵點(diǎn)整治計(jì)劃。

篇8

關(guān)鍵詞：三舊改造；土地集約；城市更新

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

佛山市作為廣東省的重要現(xiàn)代制造業(yè)城市之一，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展勢(shì)必會(huì)需要大量的土地作為支撐。而在用地方面，佛山的開發(fā)強(qiáng)度已超過40%，備用土地極少，已開發(fā)利用的土地效率低下，工廠布局分散，污染較大，周邊城鎮(zhèn)老城中心大部分老化。因此，“三舊”改造迫在眉睫。

1 “三舊”改造的概念

1.1 “三舊”改造的淵源

“三舊”改造是國(guó)土資源部給予廣東省的特殊政策。在粵府[2009]78號(hào)文中，“三舊”改造的實(shí)施意見對(duì)現(xiàn)行的國(guó)土資源政策有六大突破：一是簡(jiǎn)化了補(bǔ)辦征收手續(xù)；二是允許按現(xiàn)狀完善歷史用地手續(xù)；三是允許采用協(xié)議出讓供地；四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；五是農(nóng)村集體建設(shè)用地改為國(guó)有建設(shè)用地，可簡(jiǎn)化手續(xù)；六是邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。由于是試行的特殊政策，因此在完善歷史用地手續(xù)方面，也只給了3年的時(shí)間，到2012年為止。

2007年，根據(jù)南海區(qū)舊物業(yè)改造的經(jīng)驗(yàn)，佛山市制定《佛山市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》，佛山市正式出現(xiàn)“三舊”改造的概念。

1.2 三舊改造的具體內(nèi)容

“三舊改造”是在城市發(fā)展到一定階段后，土地集約化發(fā)展要求下，針對(duì)“舊城鎮(zhèn)”、 “舊廠房”和“舊村居”的改造，目的在于促進(jìn)土地的有效利用。

“舊城鎮(zhèn)”改造，主要是指區(qū)、鎮(zhèn)（街道）城區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的舊民居、舊商鋪、舊廠房等的改造；“舊廠房”改造，是指鎮(zhèn)（街道）、村和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的舊廠房的改造，包括嚴(yán)重影響城市觀瞻的臨時(shí)建；“舊村居”改造，是指在 “城中村”、“園中村”、“空心村” 等推進(jìn)農(nóng)民公寓建設(shè)、舊物業(yè)改造和村容村貌整治。

2 “三舊”改造的意義

“三舊”改造工作的開展，對(duì)佛山城鎮(zhèn)空間及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有以下意義：

（1）有助于城市土地整合。經(jīng)過了長(zhǎng)期快速粗放型的城鎮(zhèn)發(fā)展，佛山的城鄉(xiāng)符合土地規(guī)劃要求的土地資源已經(jīng)所剩無幾，只有通過對(duì)現(xiàn)狀城市建設(shè)用地的合理調(diào)整，優(yōu)化城市土地利用效率來獲取今后城市發(fā)展空間，才不至于繼續(xù)以侵占農(nóng)業(yè)用地為代價(jià)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如今，對(duì)現(xiàn)狀城市建設(shè)用地進(jìn)行整理，可避免今后投入更大的改造力度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，對(duì)土地的合理化調(diào)整工作開展越早，相對(duì)投入就會(huì)越少?！叭f”改造正是針對(duì)盤活土地資源的要求應(yīng)運(yùn)而生的政策。

（21）有助于城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心，落實(shí)到空間上就是土地利用方式的轉(zhuǎn)型。由于改革開放以來，佛山的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展模式，造成了佛山城市布局分散，空間規(guī)劃凌亂，產(chǎn)業(yè)布局不合理，嚴(yán)重制約了城市的核心凝聚力與綜合競(jìng)爭(zhēng)力?！叭f”改造與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相結(jié)合，引進(jìn)技術(shù)密集型、資金密集型的高端產(chǎn)業(yè)，有利于促進(jìn)佛山產(chǎn)業(yè)升級(jí)和各種經(jīng)濟(jì)要素的優(yōu)化配置。

（3）對(duì)城市功能的補(bǔ)充、完善。隨著城市化的加快發(fā)展，傳統(tǒng)的舊城區(qū)部分區(qū)域物質(zhì)、功能老化越來越嚴(yán)重，現(xiàn)有的功能已不能適應(yīng)現(xiàn)代生活的需求?！叭f”改造的過程也是對(duì)城市功能的補(bǔ)充、完善，改善城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的契機(jī)。有助于拓展城市空間，完善城市結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合理布局，尤其是加快舊城區(qū)的功能再造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，有利于構(gòu)建宜居環(huán)境和城市化的質(zhì)量提高。

3 佛山“三舊”改造的特點(diǎn)分析

3.1 提升城市品位，促進(jìn)舊街區(qū)更新——祖廟東華里模式

佛山是嶺南文化的發(fā)祥地，而祖廟東華里片區(qū)則是嶺南文化高度聚集區(qū)。在這里，保留著大量不同時(shí)代風(fēng)格的宗教廟宇、祠堂、家廟等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，區(qū)內(nèi)有22家文物保護(hù)單位。然而，祖廟東華里片區(qū)也面臨日益突出的問題：片區(qū)內(nèi)布局混亂、房屋破舊、街道狹窄、市政和公共設(shè)施短缺；大部分文物保護(hù)單位及優(yōu)秀歷史建筑損毀情況嚴(yán)重，諸多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)后繼乏人。

經(jīng)過審慎考慮，禪城區(qū)政府決定實(shí)施該歷史文化街區(qū)改造，通過文化與商業(yè)相互融合，把這里打造成為融合嶺南民俗文化、佛山時(shí)代特色和現(xiàn)代商業(yè)文明，輻射珠三角的集文化、旅游、居住、商業(yè)為一體的現(xiàn)代街區(qū)。禪城區(qū)采取“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、屬地實(shí)施、市場(chǎng)運(yùn)作、分步推進(jìn)、各方受益”的模式推進(jìn)改造。東華里改造項(xiàng)目不僅提升了土地價(jià)值，也增加了居民收入。

3.2打造高品質(zhì)惠民設(shè)施，實(shí)現(xiàn)舊村居改造——夏西村模式

夏西農(nóng)民公寓“夏西新邨”規(guī)劃占地面積680畝，預(yù)計(jì)總投資約10億元，建筑面積約75萬平方米，規(guī)劃安置居民1萬多人，計(jì)劃用10年時(shí)間全面建成。夏西村啟動(dòng)舊村改造工程，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)新夏西：除了建設(shè)農(nóng)民公寓，該村還改造舊工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)廣東夏西國(guó)際橡塑城，加快夏西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；結(jié)合舊佛平路河涌改造工程，打造夏西“一河兩岸”獨(dú)特魅力景觀；打造“紫金城”特色美食娛樂之都。夏西農(nóng)民公寓是南海中心城區(qū)的典型“城中村”改造項(xiàng)目，它的改造模式對(duì)南海后續(xù)的舊村居改造具有重要參考作用。

3.3不拆不建引入新興產(chǎn)業(yè)——佛山創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園模式

與大部分改造推倒重來式的方式相反，佛山創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園的改造沒有新建一棟建筑物，而是最大限度地保留了原有廠房的骨架和特征。在此基礎(chǔ)上，再賦予舊廠房新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生活形態(tài)，使工業(yè)遺產(chǎn)與新興產(chǎn)業(yè)相得益彰。

作為佛山首例采用這種模式的三舊改造項(xiàng)目，佛山創(chuàng)意園在運(yùn)作上相當(dāng)成功，為其他舊工業(yè)區(qū)改造提供了典范。這里先后被授予廣東文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、廣東省軟件產(chǎn)業(yè)園、廣東省版權(quán)興業(yè)示范基地、廣東省知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)驗(yàn)區(qū)域、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利交易基地等。

4 改造動(dòng)力機(jī)制

4.1 利益驅(qū)動(dòng)

伴隨我國(guó)工業(yè)化、城市化高速前進(jìn), 城市拆遷模式的演變, 城市土地的價(jià)值和收益已成為城市更新的關(guān)鍵所在, 城市更新實(shí)際上是一種經(jīng)濟(jì)利益的再分配。對(duì)于“三舊”改造而言，很多程度上也有賴于利益相關(guān)方對(duì)于利益的追逐，受利益驅(qū)動(dòng)。

三舊改造中涉及的主要利益群體有三個(gè), 即城市政府、開發(fā)商、動(dòng)遷居民或業(yè)主。一般情況下，政府和開發(fā)商在改造中是最大的獲利群體。城市政府需要得到社會(huì)效益，更重要的是得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)，其利益主要體現(xiàn)在稅收變化上；相比之下，開發(fā)商的利益目標(biāo)十分明確而單一，即最大限度地獲取利潤(rùn)； 動(dòng)遷居民希望在城市改建過程中能獲得滿意的補(bǔ)償，以及實(shí)現(xiàn)改善現(xiàn)有的住房條件和生活條件等利益目標(biāo)。三方利益相關(guān)群體各自利益的實(shí)現(xiàn)是三舊改造進(jìn)行的最重要?jiǎng)恿?。三舊改造要充分調(diào)動(dòng)三方的積極性，才能推動(dòng)三舊改造順利進(jìn)行。

4.2 政府政策與財(cái)力支持

當(dāng)前在我國(guó)，城市更新很大程度上有賴于城市政府的組織。目前，佛山的發(fā)展已經(jīng)基本形成了良好的投資環(huán)境和城市發(fā)展建設(shè)環(huán)境，大部分地區(qū)已經(jīng)由政府財(cái)力投入型發(fā)展開始轉(zhuǎn)向僅需要政府政策扶持和支持型發(fā)展。政策支持已經(jīng)成為佛山城市發(fā)展和“三舊改造”的重要推動(dòng)力。

5 南海區(qū)“三舊”改造更新策略探討

廣佛國(guó)際商貿(mào)城和鳳池村作為佛山市南海區(qū)“三舊”改造轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)城市和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)道路上的典型，探索了在城市發(fā)展空間不足的情況下，如何拓展城市的潛在增長(zhǎng)點(diǎn)，挖掘現(xiàn)有的土地資源，集約節(jié)約用地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的跨越發(fā)展。本文以“三舊”改造之“舊廠房”和“舊村莊”改造為例，探討了南海區(qū)“三舊”改造更新的策略。

5.1 “三舊”改造之“舊廠房”改造——廣佛國(guó)際商貿(mào)城

從舊廠房到商業(yè)街區(qū)，廣佛國(guó)際商貿(mào)新城已經(jīng)走過了2年的發(fā)展歷程。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換升級(jí)的基礎(chǔ)上，利用藝術(shù)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)，帶動(dòng)了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(圖1)。

廣佛國(guó)際商貿(mào)新原為大瀝鎮(zhèn)聯(lián)窖地區(qū)廢舊塑料市場(chǎng)，處于高污染低效益狀態(tài)。作為南海區(qū)“三舊”改造中“產(chǎn)業(yè)置換，廠區(qū)升級(jí)”的實(shí)驗(yàn)區(qū)，改造考慮到原有廠房的建筑質(zhì)量，以及改造的經(jīng)濟(jì)性和生態(tài)環(huán)保，采用了“有機(jī)更新”以及創(chuàng)意LOFT 改造理念——按照生物新陳代謝的規(guī)律延續(xù)了舊城持續(xù)的活力。改變了傳統(tǒng)的城市更新中大拆大建的方式，利用原有的廠房資源進(jìn)行整理，在最大限度地保留原有廠房骨架和特征的基礎(chǔ)上，賦予舊廠房新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和生活形態(tài)，轉(zhuǎn)出高污染、高能耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)，不拆不建引入新的產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)遺產(chǎn)與新興產(chǎn)業(yè)相互融合。

圖1 改造后“廣佛國(guó)際商貿(mào)城”

5.2 三舊”改造之“舊村居”改造——鳳池裝飾材料市場(chǎng)

作為南海區(qū)“三舊”改造的項(xiàng)目之一，大瀝鎮(zhèn)鳳池村在改造之前是木材加工市場(chǎng)，土地利用率較低，經(jīng)房屋置換等方式進(jìn)行補(bǔ)償、改造之后，新建的鳳池裝飾材料市場(chǎng)不僅改善了城市景觀，還結(jié)束了鳳池村沒有裝飾材料市場(chǎng)的歷史，可以說，南海區(qū)在土地緊缺和新增用地量難以滿足發(fā)展需求的狀況下，借助“三舊”改造，優(yōu)化了發(fā)展空間(圖2)。

鳳池裝飾材料市場(chǎng)的建設(shè)，是南海區(qū)在過去五年“突出城市升級(jí)，優(yōu)化發(fā)展空間”的一個(gè)縮影。借助“三舊改造”，鳳池村裝飾市場(chǎng)二期共完成拆遷面積約44700平方米，建成了酒店、商場(chǎng)、酒樓食肆、沐足城、桌球城、網(wǎng)吧、茶藝館等一大批商業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，形成了工、商業(yè)發(fā)展并駕齊驅(qū)的局面，既整治了村容村貌，以提升村級(jí)物業(yè)檔次。

圖2 改造后的鳳池村裝飾材料市場(chǎng)

6結(jié)論

在土地稀缺與土地需求的矛盾突顯的現(xiàn)實(shí)狀況下，佛山在推進(jìn)“三舊”改造工作中，結(jié)合自身實(shí)際，先行先試，因地制宜，確立了以舊城鎮(zhèn)改造、舊村居改造、工礦廠企改造、生態(tài)環(huán)境改造、都市農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、主題文化公園建設(shè)等改造用途對(duì)“三舊”項(xiàng)目進(jìn)行改造方向上的引導(dǎo)，推動(dòng)形成若干相對(duì)集聚的功能區(qū)，在實(shí)踐中敢于創(chuàng)新，摸索出一些富有特色和操作性強(qiáng)的途徑，構(gòu)成了國(guó)內(nèi)特色的“佛山模式”。

參考文獻(xiàn)

[1] 周曉，傅方煜.由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對(duì)城市更新的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2011

篇9

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點(diǎn)工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等問題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強(qiáng)化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值，促進(jìn)全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和人口調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二以上成員或成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價(jià)＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。鼓勵(lì)地塊交易引入競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，采用“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等方式進(jìn)行，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（四）堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后逐步在全縣推廣施行。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）盤活集體建設(shè)用地。對(duì)依法登記、符合國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動(dòng)能。

（二）強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，由縣不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、繳納相關(guān)稅費(fèi)并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計(jì)劃管理，全部進(jìn)入江蘇省土地交易平臺(tái)或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過程與規(guī)則嚴(yán)格參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機(jī)制。按照保護(hù)農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵(lì)鎮(zhèn)（街道）通過合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入，讓相關(guān)村集體通過股份分紅等實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點(diǎn)條件

當(dāng)前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)條 件，具體為：

（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實(shí)

當(dāng)前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進(jìn)展成效顯著，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求日益增長(zhǎng)，市場(chǎng)主體、政府對(duì)利用集體建設(shè)用 地在推動(dòng)項(xiàng)目落地過程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識(shí)。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強(qiáng)化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我縣集中優(yōu)勢(shì)力量強(qiáng)化規(guī)劃編制，堅(jiān)持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)給農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了契機(jī)。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進(jìn)行：

（一）前期準(zhǔn)備。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前，入市實(shí)施主體完成擬入市宗地勘測(cè)定界，依法申請(qǐng)取得經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度配套設(shè)施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時(shí)間、規(guī)劃條件、開竣工時(shí)間、起始價(jià)、競(jìng)買保證金、底價(jià)確定原則（有底價(jià)出讓的）、收益分配辦法、土地價(jià)款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市起始地價(jià)須經(jīng)有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實(shí)施主體報(bào)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進(jìn)行審查，報(bào)縣政府批準(zhǔn)同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書》。

（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺(tái)公開進(jìn)行交易。竟得人（中標(biāo)人）按照合同約定，將土地價(jià)款繳納至縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專項(xiàng)賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競(jìng)得人（中標(biāo)人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交確認(rèn)書》。簽訂成交確認(rèn)書后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價(jià)、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價(jià)款及相關(guān)稅費(fèi)。

（六）申請(qǐng)規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設(shè)需要的其他事項(xiàng)。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時(shí)申請(qǐng)登記。

五、實(shí)施步驟

（一）開展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分類匯總，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時(shí)，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進(jìn)試點(diǎn)打下基礎(chǔ)。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）?；谵r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅(jiān)持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總體布局，對(duì)于入市意愿較強(qiáng)、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實(shí)際，研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細(xì)則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見等規(guī)范性文件。

（四）開展交易試點(diǎn)(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按法定程序公開交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。

六、職責(zé)分工

縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上會(huì)同縣其他相關(guān)部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施辦法、操作細(xì)則；指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）招標(biāo)拍賣掛牌入市交易的具體實(shí)施、交易結(jié)果確認(rèn)；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)。

縣財(cái)政局負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交價(jià)款專賬核算，會(huì)同相關(guān)部門制定全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。

其他相關(guān)部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。

 

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關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；現(xiàn)狀；規(guī)劃措施

中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

一、我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃概況

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃的含義

城鄉(xiāng)規(guī)劃指對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局等各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理等，具有全局性、綜合性和戰(zhàn)略性的屬性。具體包括省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃不但能加快城市化進(jìn)城，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城市健康快速發(fā)展，而且能為人民群眾創(chuàng)造良好的生活和工作環(huán)境。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展需要科學(xué)的規(guī)劃和部署，該類型規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中重要的組成部分，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展起著重要的作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃不但是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，而且以它戰(zhàn)略性、綜合性、技術(shù)性和公共政策屬性的特點(diǎn)，為協(xié)調(diào)我國(guó)城鄉(xiāng)空間布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，加快統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的發(fā)展，改善人民的生活質(zhì)量與工作環(huán)境，起到了非常重要的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)狀分析

近年來，雖然我國(guó)的發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)民生產(chǎn)總值排名在世界上不斷上升，但人口多、底子薄的情況并未得到根本改變，仍屬于發(fā)展中國(guó)家，這就是我國(guó)的基本國(guó)情。一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制，包括規(guī)劃中指標(biāo)選用、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、分期建設(shè)目標(biāo)的擬定，均宜從這個(gè)基本國(guó)情出發(fā)，符合國(guó)情是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的基本出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)幅員遼闊，城市眾多，各地自然、區(qū)域乃至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展程度差別很大，城鄉(xiāng)規(guī)劃不能簡(jiǎn)單地采用統(tǒng)一的模式，必須因地制宜提出切實(shí)可行的規(guī)劃方案。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性和綜合性，及戰(zhàn)略性的工作，涉及的政治和經(jīng)濟(jì)，以及文化與社會(huì)生活等不同領(lǐng)域。制定合理的城市規(guī)劃，需要根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)整體的要求，立足于當(dāng)前，面向未來發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧并進(jìn)行綜合的布局。同時(shí)要處理好局部和整體、近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)、需要和可能、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，以及進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和保護(hù)歷史遺產(chǎn)等一系列的關(guān)系。通過加強(qiáng)和改進(jìn)城市規(guī)劃工作，促進(jìn)城市健康發(fā)展，為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)正處在加速城市化的時(shí)期，即面臨難得的歷史機(jī)遇，又面臨著巨大的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)的根本目的就是促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合發(fā)展，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境。實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)綜合發(fā)展是相輔相成、互為依據(jù)的。沒有城鄉(xiāng)的不斷發(fā)展就不可能為實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

目前，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃仍然受困于很多不良政策口號(hào)的困局中，近年來，為了響應(yīng)國(guó)家與政府的號(hào)召，很多區(qū)域都在搞城鎮(zhèn)建設(shè)，但是大多數(shù)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，都只停留在喊口號(hào)，簡(jiǎn)單做規(guī)劃或者城鎮(zhèn)范圍之內(nèi)扯橫幅的層面上，還有些區(qū)域則只是拆幾棟違章的建筑或建幾條商業(yè)街等表面功夫上，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃根本得不到有效地貫徹實(shí)施。這說明當(dāng)?shù)卣畬?duì)其建設(shè)規(guī)劃不重視，同時(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃面臨著資金難和技術(shù)難，以及落實(shí)難等困境，很難能夠落實(shí)到位。另外，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃缺乏前瞻性與科學(xué)性，所以，規(guī)劃要先于建設(shè)，要在科學(xué)合理的規(guī)劃下，進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。但是，當(dāng)前各城鎮(zhèn)在其制定規(guī)劃時(shí)，較隨意，沒能夠考慮到城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)性與城鎮(zhèn)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，造成了很多問題的規(guī)劃都處于“空白”狀態(tài)，如規(guī)劃沒能充分的考慮城鎮(zhèn)內(nèi)部資源的整合利用，老城更新模式的研究不夠，對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的缺乏動(dòng)態(tài)追蹤，造成了城鎮(zhèn)建設(shè)中的程序違法、布局不合理等，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。

三、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理的完善

（一）在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制體系方面，要構(gòu)建發(fā)展戰(zhàn)略研究，指導(dǎo)人口、用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，然后進(jìn)一步確定城鎮(zhèn)的規(guī)模、用地空間布局、公服設(shè)施和市政設(shè)施的技術(shù)路徑。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要組成部分，應(yīng)該與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃銜接起來。同時(shí)，在制定規(guī)劃的時(shí)候應(yīng)該通過公共政策分區(qū)的思路覆蓋行政全域，以提高城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的科學(xué)性、合理性以及合法性。

（二）完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體系，在多部門協(xié)作與多規(guī)銜接的基礎(chǔ)上，對(duì)土地利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理?，F(xiàn)階段的信息技術(shù)以及空間管理、分析技術(shù)，為建立規(guī)劃的信息動(dòng)態(tài)共享平臺(tái)，保證城鄉(xiāng)的空間規(guī)劃的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性提供了可能。動(dòng)態(tài)共享平臺(tái)能對(duì)不同的功能區(qū)進(jìn)行科學(xué)的管理，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和土地供應(yīng)計(jì)劃進(jìn)行結(jié)合，更好的推動(dòng)城市建設(shè)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃方面要建立健全制度措施，將建設(shè)的重點(diǎn)和城市以及城鎮(zhèn)的規(guī)劃與土地利用的規(guī)劃進(jìn)行結(jié)合，注重公眾參與，吸收公眾意見，保證居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的措施

（一）堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展。我國(guó)各級(jí)政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作時(shí)，應(yīng)該切實(shí)以科學(xué)發(fā)觀為指導(dǎo)思想。首先，要求規(guī)劃編制工作始終要堅(jiān)持以人為本的核心，注重社會(huì)公平和公共利益，給廣大群眾營(yíng)造良好生活和工作環(huán)境，并不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。其次，規(guī)劃編制過程要始終堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理布局的理念，積極引導(dǎo)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重、重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，妥善處理好各方面的關(guān)系，從單純地注重城市建設(shè)與發(fā)展轉(zhuǎn)向到更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域的互促共進(jìn)。最后，規(guī)劃編制過程中要加強(qiáng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和生態(tài)保護(hù)，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量，合理開發(fā)自然資源，堅(jiān)決杜絕以往的片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)該兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境，發(fā)展一條承載能力強(qiáng)的集約型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

（二）加大經(jīng)費(fèi)投入力度，建立完善健全的規(guī)劃編制機(jī)制和體系。雖然我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機(jī)制和體系不斷完善，但是和世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)仍然需要建立完善健全的規(guī)劃編制機(jī)制和體系，這就需要我國(guó)各級(jí)政府加大資金投入力度，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制項(xiàng)目資金，從而為我國(guó)進(jìn)一步建立城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋面，解決我國(guó)目前存在的規(guī)劃編制滯后的問題，加快城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。另外，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際情況，盡快完善并科學(xué)制定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。

（三）在規(guī)劃編制過程中，各新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)注重把握國(guó)家和省的政策向，運(yùn)用新的規(guī)劃理念和技術(shù)手段，打破城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的傳統(tǒng)規(guī)劃格局，適度擴(kuò)大了新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和空間，堅(jiān)持園區(qū)發(fā)展規(guī)劃與鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集聚和輻射能力，為把新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、民生殷實(shí)，設(shè)施完善、功能齊全，生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美，管理民主、文明和諧，區(qū)域規(guī)模大、輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)的現(xiàn)代化鄉(xiāng)鎮(zhèn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要在規(guī)劃系統(tǒng)開展實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動(dòng)，結(jié)合規(guī)劃工作實(shí)際，堅(jiān)持以提高思想認(rèn)識(shí)為主線，以解決突出問題為手段，以創(chuàng)新體制機(jī)制為重點(diǎn)，以促進(jìn)科學(xué)發(fā)展為目的，探索和總結(jié)推進(jìn)規(guī)劃工作科學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法。要進(jìn)一步優(yōu)化整合內(nèi)部審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，加速內(nèi)部運(yùn)行，縮短審批時(shí)限，做到政策不截留，差錯(cuò)不發(fā)生，時(shí)間不耽擱，提高工作效率。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，需要把環(huán)境保護(hù)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的首位，規(guī)劃中要體現(xiàn)出“保護(hù)第一，預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)保方針，要嚴(yán)格的貫徹其環(huán)保精神，任何凌駕于環(huán)境之上的規(guī)劃都要堅(jiān)決予以取締，環(huán)境保護(hù)是千秋大業(yè)，是絕不容忽視的頭等大事，要保證城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不損害環(huán)境。此外，必須樹立牢固的文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是寶貴財(cái)富和珍貴名片，在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中要保留歷史建筑和文化建筑，絕不能隨意拆遷。

結(jié)束語：

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，需要多個(gè)部門相互協(xié)調(diào)與合作，各級(jí)政府在進(jìn)行城市規(guī)劃編制工作時(shí)，需要樹立起全局意識(shí)，調(diào)動(dòng)整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制部門、設(shè)計(jì)部門以及廣大人民群眾的參與積極性，建立規(guī)劃編制過程中的互動(dòng)機(jī)制，并建立健全以發(fā)展改革、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步提高各部門的協(xié)調(diào)與合作，從而加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃李果. 城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)突出的重點(diǎn)[J]. 城市建筑,2013,22:29.