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篇1

關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營化；合同承包；政府規(guī)制

一、引言：問題研究之緣起

晚近三十年來，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)幾乎同時(shí)在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化（Privatization）方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進(jìn)而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除（即所謂的“國家除任務(wù)化”），它僅僅表明私人部門對(duì)某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵②]

在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營化改革運(yùn)動(dòng)同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領(lǐng)域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國當(dāng)下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊(duì)“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營化的利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得的個(gè)案。

“民營消防隊(duì)見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)因該村沒有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數(shù)萬元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對(duì)于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無法及時(shí)趕到現(xiàn)場實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對(duì)于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。[④]

消防隊(duì)“見火不救”事件經(jīng)過多家媒體的報(bào)道之后引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營化是否存在或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營化及政府管制的角度對(duì)這一典型社會(huì)事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會(huì)議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊(duì)見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊背景，對(duì)消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動(dòng)等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當(dāng)下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。

二、消防服務(wù)民營化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對(duì)待其他災(zāi)害一樣，對(duì)其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會(huì)所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國家的公共管理實(shí)踐似乎對(duì)此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]

在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來承擔(dān)。[⑥]然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)?？梢姡柚喾N形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵(lì)和提倡。那么，消防事務(wù)的民營化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。就我國當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革（如醫(yī)療、社保等改革）實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民?，F(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對(duì)中國農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對(duì)消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的開展，城鄉(xiāng)二元對(duì)立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營化自然就成了社會(huì)發(fā)展之需。

第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”（即“防”）和“滅火救援”（即“消”）。從公共安全維護(hù)和社會(huì)治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來說，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行《消防法》對(duì)專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵(lì)，本身就意味著立法者對(duì)民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試。可見，消防事務(wù)雖然觸及社會(huì)公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對(duì)于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級(jí)別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級(jí)。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對(duì)消防資源的需求，但對(duì)于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場，也會(huì)因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營消防隊(duì)見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢?，面對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。

三、消防服務(wù)民營化之模式選擇

上文的分析表明：在社會(huì)急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊(duì)見火不救事件中，對(duì)于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊(duì)來說，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。

民營化理論的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排（見下表）。[⑨]

公共服務(wù)提供的制度安排

生產(chǎn)者安排者（提供者）

公共部門私人部門

公共部門政府服務(wù)政府出售

政府間協(xié)議

私人部門合同承包自由市場

特許經(jīng)營志愿服務(wù)

補(bǔ)助自我服務(wù)

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊(duì)可以歸入“自由市場”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會(huì)所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會(huì)造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策說服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評(píng)估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見，消防服務(wù)的民營化并非沒有任何界限可言。

通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營化分為實(shí)質(zhì)民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營上，國家就可以通過特許經(jīng)營（如BOT模式）等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營部門則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過向消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)。可見，在實(shí)質(zhì)民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務(wù)仍由國家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型。“論及傳統(tǒng)公共服務(wù)的民營化（區(qū)別于國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的民營化）時(shí)，‘合同外包''''是最經(jīng)常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營化，即民間部門是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用。可見，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營部門實(shí)施而已。

由此可見，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營化。相比較特許經(jīng)營等實(shí)質(zhì)民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營部門支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會(huì)日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)（尤其是農(nóng)村地區(qū)的消防服務(wù)）外包給民營部門之后，勢必會(huì)引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國外學(xué)者對(duì)公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費(fèi)用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見的是，將部分消防服務(wù)外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。

四、消防服務(wù)民營化之后續(xù)政府規(guī)制

盡管民營化是在規(guī)制緩和（Deregulation）的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺(tái)走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會(huì)主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切（指公共行政的民營化——引者注）都不意味著國家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來承擔(dān)更多的保障責(zé)任?！盵13]在部分消防服務(wù)通過合同外包形式實(shí)施民營化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問題。

（一）規(guī)制目標(biāo)

作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門之手彌補(bǔ)公共部門在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營化之后，政府對(duì)民營組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全以及公共財(cái)產(chǎn)的安全。特別是對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來說，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會(huì)成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過政府付費(fèi)形式外包消防服務(wù)的情況下，民營組織更不能自行選擇服務(wù)對(duì)象實(shí)施區(qū)別對(duì)待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。

（二）規(guī)制手段

在公私部門對(duì)立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營化時(shí)代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過契約模式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來說，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)的事項(xiàng)以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實(shí)際上框定了民營組織的基本任務(wù)，也是政府對(duì)其實(shí)施績效評(píng)估的主要依據(jù)。二是政府的付費(fèi)，包括付費(fèi)的數(shù)額、時(shí)間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財(cái)政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報(bào)，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面?？偟膩碚f，承包費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費(fèi)方式，可以采取具有激勵(lì)性質(zhì)的“固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)”的方式，在確保民營組織能夠維護(hù)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績效情況（如火災(zāi)發(fā)生率的下降、滅火救援的效果等）進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費(fèi)用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對(duì)政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對(duì)于政府來說，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在通過契約規(guī)制的同時(shí)，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對(duì)民營消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過檢驗(yàn)、檢測等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。事實(shí)上，一些地方（如浙江、廣東等地）政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營消防組織參與火災(zāi)撲救可能會(huì)造成過多損耗，這也需要政府以補(bǔ)貼的方式適當(dāng)給予扶持。

需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營消防隊(duì)見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊(duì)尷尬處境的真實(shí)寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊(duì)的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個(gè)消防體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用；二是政府面對(duì)民間消防隊(duì)的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒有通過監(jiān)管和扶持因勢利導(dǎo)。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊(duì)提供部分消防服務(wù)，并通過對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營化的順利推行。

五、結(jié)語：通過民營化破解行政管理體制改革難題

引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，更要完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，特別是要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實(shí)上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會(huì)發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會(huì)發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)?！盵15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代福利國家對(duì)政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規(guī)制（Reregulation），政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對(duì)的不是‘國家的逐漸消亡''''，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實(shí)干''''讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行‘實(shí)干''''的政府，不是一個(gè)’執(zhí)行''''的政府。這是一個(gè)‘治理''''的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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[①][美]埃莉諾？奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，譯叢總序第1頁。

[②][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁。

[③]參見《農(nóng)村治安該不該“承包”》，載《報(bào)刊文摘》2003年5月28日第一版；戴敦峰：《“老板消防隊(duì)”涌現(xiàn)瑞安》，載《南方周末》2004年4月1日A3版；沈穎：《海上戒毒》，載《南方周末》2004年10月7日A4版。

[④]參見彭興庭：《消防隊(duì)“見火不救”公用事業(yè)民營化的困局》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年9月12日第6版。

[⑤][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁。

[⑥]參見《從民營消防隊(duì)的困境反思〈消防法〉》，/Articles/2005/08/734159.HTM，2006年6月15日最后訪問。

[⑦][臺(tái)]陳愛娥：《公營事業(yè)民營化之合法性與合理性》，載《月旦法學(xué)雜志》1998年第5期。

[⑧]參見《中華人民共和國消防條例》第17條及《中華人民共和國消防法》第27條的規(guī)定。

[⑨][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第70頁。

[⑩][臺(tái)]詹中原：《民營化政策——公共行政理論與實(shí)務(wù)之分析》，五南圖書出版公司1993年版，第10—11頁。

[11][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第74頁。

[12][美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第160頁。

[13][德]魯佩特·朔爾茨：《法治國家和行政法：連續(xù)性和活力》，“法制國家現(xiàn)代化：德國國家行政管理經(jīng)驗(yàn)及中國的前瞻”研討會(huì)交流論文，2000年3月27—28日，北京。

[14]一般來說，公共服務(wù)合同外包的付款有固定價(jià)格、固定價(jià)加獎(jiǎng)勵(lì)及成本加固定費(fèi)用等三種具體方式。[美]E？S？薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第202頁。

篇2

1.鹽業(yè)基本情況

我國鹽業(yè)總體上呈現(xiàn)產(chǎn)銷分立、產(chǎn)能過剩、管理多元、集中度低的特點(diǎn)。2013年我國制鹽產(chǎn)能9700萬噸，產(chǎn)量8600萬噸，產(chǎn)能、產(chǎn)量均居世界第一位。我國制鹽企業(yè)298家，其中獲得食鹽定點(diǎn)資格的有98家，但各類制鹽生產(chǎn)主體達(dá)2000多個(gè)，呈現(xiàn)散、小、弱、亂的局面。在食鹽流通上，按照行政區(qū)域設(shè)立的各級(jí)鹽業(yè)公司享有食鹽的批發(fā)專營權(quán)。省、市、縣三級(jí)形成的食鹽批發(fā)主體2222家，絕大多數(shù)屬于獨(dú)立法人。從省級(jí)批發(fā)企業(yè)來看，有2/3的企業(yè)實(shí)行政企合一。全國鹽的消費(fèi)按用途劃分為三個(gè)部分：一是兩堿化工用鹽，約占82%，實(shí)行市場化經(jīng)營；二是食鹽，約占11%，實(shí)行專營管理；三是小工業(yè)用鹽及其他，約占7%。各地管理制度不統(tǒng)一，有些地區(qū)由各地鹽業(yè)公司根據(jù)地方鹽業(yè)法規(guī)統(tǒng)一組織供應(yīng)，有些地區(qū)實(shí)行市場化運(yùn)作。由于占鹽業(yè)主體地位的工業(yè)鹽已經(jīng)市場化，只有食鹽由政府管制，實(shí)行專營，所以本文所探討的主要是食鹽流通管理體制改革。

2.目前食鹽流通管理體制

（1）專營組織體系

我國對(duì)食鹽流通實(shí)行專營制度，但在管理體制上食鹽專營與煙草專賣是不同的。在煙草專賣制度下，煙草行業(yè)自上而下建立了“行業(yè)集中統(tǒng)一和垂直領(lǐng)導(dǎo)”的管理體系，食鹽行業(yè)沒有建立起完全垂直管理的體系，而是實(shí)行行業(yè)歸口管理。在中央層面，工業(yè)和信息化部消費(fèi)品工業(yè)司擬訂食鹽的生產(chǎn)計(jì)劃，承擔(dān)鹽業(yè)和國家儲(chǔ)備鹽行政管理工作。全國31個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）（不包括港澳臺(tái)，下同）的鹽業(yè)管理機(jī)構(gòu)不直接歸國家鹽業(yè)主管部門垂直管理，其編制、人員及經(jīng)費(fèi)均歸當(dāng)?shù)卣块T管理，僅在業(yè)務(wù)上接受國家鹽業(yè)主管部門的指導(dǎo)，而且各地鹽務(wù)管理局的歸口單位也不一致，有的歸發(fā)改委，有的歸經(jīng)貿(mào)委、商業(yè)、輕工、供銷等部門。各地區(qū)（省、市、自治區(qū)）內(nèi)，管理體系分為三種情況：一是垂直管理（如山西?。欢鞘。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）鹽業(yè)公司對(duì)所在地市、縣公司部分垂直管理，部分分散管理（如北京市）；三是分散管理（如遼寧?。?。

（2）政企關(guān)系

目前全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域共有32個(gè)省級(jí)鹽業(yè)公司，其中河北省實(shí)行產(chǎn)銷管理分設(shè)（河北省鹽務(wù)局與河北省鹽業(yè)公司一套人馬、兩個(gè)牌子，負(fù)責(zé)河北省制鹽行業(yè)的管理及行政執(zhí)法；河北鹽業(yè)專營有限公司負(fù)責(zé)本省食鹽專營業(yè)務(wù)，并設(shè)有河北省供銷社鹽業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)銷區(qū)鹽政執(zhí)法），其余30個(gè)省級(jí)鹽業(yè)、鹽政管理職能政企分設(shè)的有8個(gè)，分別是北京、天津、云南、遼寧、青海、福建、山西、；正在實(shí)行分離、尚未完全到位的省有3個(gè)，分別是黑龍江、吉林、江西；其余19個(gè)省均為政企合一，即鹽業(yè)公司和鹽務(wù)管理局是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，多數(shù)實(shí)行內(nèi)部部門分設(shè)、職責(zé)分開。在鹽業(yè)執(zhí)法方面，按照《中華人民共和國鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，鹽業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)鹽業(yè)執(zhí)法工作，執(zhí)法人員絕大多數(shù)是各級(jí)鹽業(yè)公司職工。同時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門、衛(wèi)生部門及公安部門等也在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，承擔(dān)著鹽業(yè)管理職能。目前，各級(jí)鹽業(yè)公司對(duì)碘鹽的食鹽計(jì)劃完成率、碘鹽覆蓋率、合格碘鹽使用率（即“三率”）負(fù)有直接責(zé)任。

（3）產(chǎn)供銷管理

我國的食鹽產(chǎn)供銷體系由生產(chǎn)企業(yè)、批發(fā)專營企業(yè)和零售網(wǎng)點(diǎn)組成。按照現(xiàn)行食鹽專營制度規(guī)定，碘鹽只能由食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)本區(qū)域食鹽計(jì)劃的組織落實(shí)及銷售供應(yīng)。

3.對(duì)當(dāng)前食鹽流通管理體制的評(píng)價(jià)

食鹽與其他普通商品不同，具有公益性和商品性雙重屬性。從目前所實(shí)行的食鹽專營制度來看，從社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面更能客觀評(píng)價(jià)我國的食鹽流通管理體制。當(dāng)然，也要正視專營體制所出現(xiàn)的問題。

（1）食鹽專營的社會(huì)效益

食鹽專營制度下，我國經(jīng)濟(jì)、安全地實(shí)現(xiàn)了消除碘缺乏病的階段性目標(biāo)，由于食鹽保持較低的價(jià)格以及對(duì)鹽業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)有力的管理，有效抑制了私鹽泛濫，對(duì)老少邊窮地區(qū)也保證了以統(tǒng)一的價(jià)格供應(yīng)食鹽，且沒有發(fā)生明顯的供不應(yīng)求等情況。從歷史規(guī)律看，我國每隔3~5年就會(huì)發(fā)生一次全國性的大面積食鹽搶購風(fēng)，局部的食鹽搶購基本年年發(fā)生。特別是2011年日本發(fā)生核泄露危機(jī)后，一些地區(qū)食鹽被搶購，鹽價(jià)暴漲，多地食鹽脫銷。在此情況下，各地鹽業(yè)企業(yè)緊急啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，確保了食鹽價(jià)格穩(wěn)定和充足供應(yīng)。在食鹽專營制度下，各級(jí)鹽業(yè)生產(chǎn)和流通機(jī)構(gòu)確保了國有資產(chǎn)的保值增值，解決了大量人員的就業(yè)問題，鹽行業(yè)得到了快速發(fā)展，鹽產(chǎn)量躍居世界第一，效益不斷提高。

（2）食鹽專營的經(jīng)濟(jì)效益

我國通過建立食鹽專營制度，在沒增加任何經(jīng)濟(jì)投入情況下，經(jīng)濟(jì)有效地實(shí)現(xiàn)了全國居民補(bǔ)碘需求。以2012年為例，人均在食鹽上的消費(fèi)支出約為13元，每月1元多，占人均可支配收入的0.0266％~0.0355%，吃鹽成本在人們?nèi)粘ＯM(fèi)中所占比重微不足道。在專營制度下，食鹽批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，在保證供需關(guān)系穩(wěn)定的前提下，為國家貢獻(xiàn)了一定的稅收。在專營制度下，政企合一，市場監(jiān)管費(fèi)用也主要由鹽業(yè)公司承擔(dān)，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（3）食鹽專營出現(xiàn)的問題

毋庸諱言，在專營體制下，各級(jí)鹽業(yè)公司承擔(dān)著保證碘鹽供應(yīng)的政治任務(wù)，又肩負(fù)著資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)利潤的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)還要履行市場監(jiān)管的行政職責(zé)。政企不分導(dǎo)致經(jīng)營行為不規(guī)范、角色定位不清晰，容易出現(xiàn)利用政治或行政職能為經(jīng)濟(jì)職能服務(wù)的傾向，也容易導(dǎo)致專營范圍擴(kuò)大化。在食鹽專賣體制下，制鹽企業(yè)生產(chǎn)的食鹽必須通過與自己有購銷計(jì)劃的鹽業(yè)公司才能銷售，這就造成了工商利潤如何分配的問題，也使得負(fù)責(zé)運(yùn)銷的鹽業(yè)公司處于買方壟斷的地位。產(chǎn)銷分離的制度設(shè)計(jì)是產(chǎn)銷矛盾產(chǎn)生的根源，食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能直接進(jìn)入市場從而缺乏自主創(chuàng)新的積極性，經(jīng)營范圍的限制導(dǎo)致區(qū)域分割，食鹽批發(fā)企業(yè)發(fā)展沒有突破地域界限，沒有在區(qū)域范圍內(nèi)或全國范圍內(nèi)成為具有一定競爭實(shí)力的市場主體，經(jīng)受市場沖擊能力弱，經(jīng)營效率較低。

二、區(qū)域鹽業(yè)集團(tuán)的組建方案

篇3

1建立和完善新的財(cái)政體制

由于我國處于市場經(jīng)濟(jì)的基本國情之下，進(jìn)行財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新的前提是建立起分級(jí)分權(quán)的財(cái)政體制，所謂分級(jí)分權(quán)，指的是合理劃分各級(jí)政府，實(shí)行分級(jí)分權(quán)的財(cái)政體制有利于實(shí)現(xiàn)中央政府和地方政府之間財(cái)政稅收的調(diào)節(jié)，在分級(jí)的過程中，要根據(jù)實(shí)際情況，在合適的時(shí)間增加我國中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，減少財(cái)政管理問題的出現(xiàn)，對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，同時(shí)要切實(shí)的緩解地方政府財(cái)務(wù)管理自身所帶來的壓力，對(duì)于行政改革過程中的人員精簡所提出的要求盡量滿足，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的支出權(quán)限，保證地方政府具有充分的財(cái)政權(quán)力的前提下對(duì)地方財(cái)政的自由進(jìn)行相應(yīng)的控制，這就能在一定程度上推進(jìn)地方政府的財(cái)政稅收管理改革，實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新。

2健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系健全

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系對(duì)于我國財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新有非常重要的作用，合理的搭配有條件轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付以保證資金來源的穩(wěn)定性和可靠性，一些資金分配方法比較合理的省市要提升一般性轉(zhuǎn)移支付自身的比例，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，使移動(dòng)支付資金的來源愈來愈穩(wěn)定。同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的分配方式進(jìn)行改革，在改革的基礎(chǔ)上建立公開、科學(xué)、透明和合理的資金分配體系，保證我國財(cái)政稅收管理體制的創(chuàng)新。

3以制度創(chuàng)新保證管理體制的創(chuàng)新

財(cái)政稅收體制的改革對(duì)于我國政府改革深化以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一定的制衡作用，特別是在農(nóng)村地區(qū)，有效的推廣能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的成本，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也會(huì)降低，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既要免除農(nóng)業(yè)稅等一些稅收項(xiàng)目，還要及時(shí)的調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，同時(shí)正視地方政府的主要職責(zé)，這是發(fā)展我國特色經(jīng)濟(jì)的重要途徑。合同制是完善我國地方財(cái)務(wù)稅收管理分配職能的重要?jiǎng)?chuàng)新手段，因此將合同制納入到我國的財(cái)政稅收體系之中，既能提升我國地方財(cái)政稅收的自，還有助于國家的宏觀調(diào)控，人們一直在倡導(dǎo)進(jìn)行體制改革的進(jìn)行，制度創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的主要作用逐漸體現(xiàn)出來，因此，為了開展財(cái)政稅收管理體制創(chuàng)新就必須要以加強(qiáng)中央管理部門與地方政府之間的配合為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。

4注重國稅和地稅的協(xié)調(diào)

國稅和地稅，都是國家的稅務(wù)機(jī)構(gòu)。其中國稅歸國家稅務(wù)總局垂直管理，而地稅歸省（市）地稅局垂直管理。兩者最重要的區(qū)別是稅務(wù)征收的范圍不同，因此，為了更加有效的發(fā)揮我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，必須協(xié)調(diào)好地稅和國稅之間的關(guān)系，健全地稅和國稅的協(xié)調(diào)機(jī)制和配合機(jī)制，由于我國近年來不斷的進(jìn)行分稅制管理體制的改革，在我國的相關(guān)省份已經(jīng)設(shè)立了相應(yīng)的稅收征管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)是將地稅和國稅分開的，地稅機(jī)關(guān)和國稅機(jī)關(guān)之間要進(jìn)行充分的交流，實(shí)現(xiàn)信息的共享，當(dāng)?shù)囟惡蛧悓?duì)政策的理解出現(xiàn)不同時(shí)，兩種結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的探討，盡力的解決問題，以實(shí)現(xiàn)地稅和國稅的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目的。同時(shí)，政府要將相應(yīng)的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)我國的財(cái)政體制進(jìn)行健全，對(duì)于我國各級(jí)政府對(duì)于財(cái)政支出所具有的責(zé)任進(jìn)行明確，對(duì)于省級(jí)政府和中央政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行充分的完善，以事權(quán)和財(cái)權(quán)相互匹配為重要原則，健全省級(jí)以下的財(cái)政管理體制，對(duì)于全國性的基本公共服務(wù)要由中央政府來承擔(dān)，履行好其調(diào)節(jié)收入分配的責(zé)任，對(duì)于地區(qū)性的公共服務(wù)支出要由地方政府來負(fù)責(zé)，除此之外，對(duì)于一些跨地區(qū)性質(zhì)的公共服務(wù)，必須分清楚這些服務(wù)的主要責(zé)任和次要責(zé)任，協(xié)調(diào)好中央政府和地方政府的關(guān)系，增加一般性轉(zhuǎn)移的支付規(guī)模，增加對(duì)財(cái)政困難的城鄉(xiāng)建設(shè)力度。

二、總結(jié)

篇4

【作者】高小平/靳江好/沈榮華

【摘要題】行政管理體制改革

【正文】

黨的十六大報(bào)告提出了深化行政改革的目標(biāo)和主要任務(wù)，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機(jī)制、權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，大力推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)等項(xiàng)內(nèi)容。

（一）建立服務(wù)型政府

建立服務(wù)型政府是近年來理論界和各級(jí)政府在深化行政改革中提出的一個(gè)目標(biāo)選擇。服務(wù)型政府本質(zhì)上是社會(huì)本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會(huì)和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權(quán)力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務(wù)型政府作為新時(shí)期行政改革的一個(gè)目標(biāo)選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實(shí)踐中，已有越來越多的地方政府認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務(wù)”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，并在創(chuàng)新服務(wù)、社會(huì)評(píng)議、減少管制等方面進(jìn)行了有益探索。

我國中央、省級(jí)政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點(diǎn)，同時(shí)在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務(wù)型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對(duì)社會(huì)、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務(wù)。因此，不同層級(jí)政府的職能定位應(yīng)有所不同，中央和省級(jí)政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務(wù)型政府”，省以下地方政府應(yīng)為以公共服務(wù)為主的“服務(wù)型政府”。

（二）建立面向市場的政府

建立面向市場、親市場、以市場為導(dǎo)向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關(guān)系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應(yīng)當(dāng)由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強(qiáng)調(diào)政府要面向市場，將有利于進(jìn)一步明確市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進(jìn)作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強(qiáng)宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務(wù)職能。

（三）建立責(zé)任政府

責(zé)任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強(qiáng)化政府責(zé)任。在以往權(quán)力高度集中的行政體制下，政府權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)和失衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽視追究責(zé)任，重視行使權(quán)力而忽視承擔(dān)責(zé)任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責(zé)任。

現(xiàn)階段推行依法行政的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府責(zé)任，使權(quán)力的責(zé)任掛鉤，建立責(zé)任政府。為此，下一步行政改革應(yīng)力爭取得以下突破：一是賦予權(quán)力的同時(shí)必須明確責(zé)任；二是健全政府責(zé)任制度，制定落實(shí)法定質(zhì)詢、罷免等追究責(zé)任的具體程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等易于實(shí)施的責(zé)任制度；三是推行行政執(zhí)法責(zé)任制度，并與政府外部評(píng)議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性和民主參與。

（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式

公共管理是從發(fā)達(dá)國家引進(jìn)的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化，管理導(dǎo)向的社會(huì)化，公共服務(wù)的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。

在實(shí)踐中，各級(jí)政府開始運(yùn)用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)管理，推進(jìn)改革。例如，財(cái)政部門提出了建立“公共財(cái)政體制”的目標(biāo)，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會(huì)共同治理等項(xiàng)改革目標(biāo)，都是十分有益的探索。

（五）借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)提高政府效能

篇5

論文摘要：在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

1轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。

水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動(dòng)中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識(shí)“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟(jì)沒有眼淚”的道理。

通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)展的步伐。

2認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。

2.1穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。

體制改革不是要全部廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

2.2行政管理和水管單位的關(guān)系。

各級(jí)水行政主管部門和水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。

2.3水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。

水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會(huì)地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營管理的同時(shí)，爭取上級(jí)各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。

2.4內(nèi)部和外部的關(guān)系。

理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)水行行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。

2.5精簡機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。

在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵(lì)辭職、自謀職業(yè)、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使這批人員得到妥善安置。

另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識(shí)才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。

3建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。

通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：

3.1在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。

3.2在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。

3.3在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長期以來實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會(huì)負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會(huì)做好水費(fèi)的征管工作。

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一、企業(yè)會(huì)計(jì)職能的定位

會(huì)計(jì)職能是會(huì)計(jì)在經(jīng)濟(jì)管理中所具有的功能，馬克思曾指出，會(huì)計(jì)是對(duì)生產(chǎn)“過程的控制和觀念的總結(jié)”。會(huì)計(jì)理論界對(duì)這種觀點(diǎn)的理解見仁見智。筆者認(rèn)為，“控制”不僅是在生產(chǎn)過程中進(jìn)行日常監(jiān)督和事后進(jìn)行定期檢查，更重要的是有事先周密的計(jì)劃和妥善的安排，制訂出切實(shí)可行的、經(jīng)過努力可以達(dá)到的目標(biāo)成本（如定額成本、標(biāo)準(zhǔn)成本）和費(fèi)用預(yù)算，以及有關(guān)的財(cái)務(wù)成本計(jì)劃，作為控制生產(chǎn)過程的依據(jù)，力求做到精打細(xì)算，節(jié)約開支，不斷降低成本，以一定的勞動(dòng)消耗取得最大的經(jīng)濟(jì)效果，因此，“過程的控制”可以理解為管理；對(duì)于“觀念的總結(jié)”，不僅是指應(yīng)用觀念上的貨幣來反映生產(chǎn)過程的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，計(jì)算它的經(jīng)濟(jì)效果，還要總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析實(shí)踐中存在的缺點(diǎn)和問題，提出合理化建議，供領(lǐng)導(dǎo)作決策時(shí)參考，并隨時(shí)把會(huì)計(jì)資料中的經(jīng)濟(jì)信息反饋給有關(guān)部門，用來采取措施，改善經(jīng)營管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而，“觀念的總結(jié)”可以理解為反映。因此筆者認(rèn)為，我國國有企業(yè)會(huì)計(jì)職能應(yīng)為管理和反映。

二、企業(yè)會(huì)計(jì)目標(biāo)的定位

會(huì)計(jì)目標(biāo)，指會(huì)計(jì)活動(dòng)應(yīng)達(dá)到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。會(huì)計(jì)目標(biāo)的確定主要取決于兩個(gè)因素：社會(huì)需要會(huì)計(jì)干什么和會(huì)計(jì)能夠干什么。這兩個(gè)因素的內(nèi)容均取決于會(huì)計(jì)職能，并隨社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同而有所變化。我國國有企業(yè)會(huì)計(jì)職能為管理和反映，加上搞活國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重，這就決定了我國國有企業(yè)會(huì)計(jì)目標(biāo)不能像西方會(huì)計(jì)那樣只是“公正的反映”，它應(yīng)該有更為深刻的內(nèi)涵。會(huì)計(jì)管理是會(huì)計(jì)的本質(zhì)特征，因此，具有中國特色的企業(yè)會(huì)計(jì)目標(biāo)，首先是基于會(huì)計(jì)管理職能，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；其次是基于會(huì)計(jì)反映職能，滿足各有關(guān)方面對(duì)企業(yè)信息的需求，客觀公正地反映企業(yè)的相關(guān)信息。

經(jīng)濟(jì)資源的有限性和人類生產(chǎn)的無限性，客觀地要求人們合理地分配和有效地使用經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)要求人們對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行真實(shí)的計(jì)量和反映，會(huì)計(jì)的發(fā)展過程也就是追求經(jīng)濟(jì)效益的過程；現(xiàn)代會(huì)計(jì)反映和控制的目標(biāo)之一就是成本效益最優(yōu)化，以最小的成本獲取最大的效益，并通過對(duì)會(huì)計(jì)方法的變革和發(fā)展達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。所以說我國國有企業(yè)的會(huì)計(jì)目標(biāo)不僅是公正反映企業(yè)的經(jīng)營狀況，更重要的在于提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。

三、對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)主體的思考

我國《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》第四條規(guī)定：“會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)以企業(yè)發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)為對(duì)象，記錄和反映企業(yè)本身的各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)?！币簿褪钦f，我國國有企業(yè)會(huì)計(jì)應(yīng)以企業(yè)為主體，而不能以企業(yè)所有者（投資者）為主體。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，導(dǎo)致了現(xiàn)代化企業(yè)制度的誕生，使企業(yè)由負(fù)無限責(zé)任向負(fù)有限責(zé)任轉(zhuǎn)化，同時(shí)也使企業(yè)會(huì)計(jì)主體發(fā)生了變更。

在獨(dú)資和合伙企業(yè)中，投資者稱為業(yè)主，企業(yè)本身不具有法人資格，業(yè)主以自然人身份直接行使企業(yè)的一切權(quán)利和義務(wù)，企業(yè)的資產(chǎn)和負(fù)債也就是業(yè)主的資產(chǎn)和負(fù)債，業(yè)主對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。在這種情況下，企業(yè)會(huì)計(jì)的核算范圍顯然被擴(kuò)大了，它不僅限于企業(yè)本身的業(yè)務(wù)，還應(yīng)包括業(yè)主本身的業(yè)務(wù)。所以，獨(dú)資和合伙企業(yè)的會(huì)計(jì)實(shí)際上是以業(yè)主為主體，直接為業(yè)主服務(wù)。傳統(tǒng)的國有企業(yè)是由政府獨(dú)家投資的獨(dú)資企業(yè)，政府大量使用行政手段而非法律手段直接插手企業(yè)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，如前幾年的“撥改貸”、“貸改投”等等，使得國有企業(yè)會(huì)計(jì)核算、反映很多不是從企業(yè)的實(shí)際出發(fā)，而是從政府命令出發(fā)，這在很大程度上為目前企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真提供了一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

現(xiàn)代企業(yè)制度是建立在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上的，企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、資本是企業(yè)法人的資產(chǎn)、負(fù)債和資本，而不是投資者的資產(chǎn)、負(fù)債和資本。投資者僅以出資額為限對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。這樣就將企業(yè)的業(yè)務(wù)同投資者的業(yè)務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來，使得企業(yè)成為會(huì)計(jì)主體，會(huì)計(jì)直接為企業(yè)服務(wù)。

國有企業(yè)改革的方向是把非法人的國有獨(dú)資企業(yè)改造成具備法人資格的現(xiàn)代企業(yè)，使會(huì)計(jì)回歸企業(yè)，會(huì)計(jì)主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，會(huì)計(jì)由為政府服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)服務(wù)，致力于提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，并對(duì)外客觀地反映企業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息。

四、對(duì)會(huì)計(jì)回歸企業(yè)的思考

（一）我國經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)會(huì)計(jì)管理體制的影響目前，我國經(jīng)濟(jì)體制改革遇到的最大障礙之一就是作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的國有企業(yè)缺乏活力。一是企業(yè)體制陳舊，政企不分，產(chǎn)權(quán)不清，這是窒息國有企業(yè)活力的根本因素，這也導(dǎo)致了企業(yè)會(huì)計(jì)主體錯(cuò)位。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)體制改革的方向，這必然要求會(huì)計(jì)主體回歸企業(yè)。二是國有企業(yè)管理不善，使得企業(yè)不能有效營運(yùn)。在企業(yè)管理中，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到會(huì)計(jì)人員進(jìn)行的理財(cái)管理已成為企業(yè)管理的中心，強(qiáng)化會(huì)計(jì)管理已是國有企業(yè)發(fā)展的大勢所趨，會(huì)計(jì)回歸企業(yè)也成為歷史的必然。

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中國行政管理體制改革的內(nèi)容比較豐富而龐雜，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從總體上看，主要涉及到政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府管理和政府監(jiān)督等方面的問題。

（一）政府職能問題

政府職能是行政管理體制改革的核心問題，也是當(dāng)今世界各國政府共同面臨的問題。中國政府在轉(zhuǎn)變職能方面必須圍繞“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四個(gè)方面，抓好以下幾項(xiàng)工作：

1.建立良好的法治環(huán)境。要通過加強(qiáng)法制建設(shè)，制定和完善各種法律、規(guī)章和制度，嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)和行政行為，使政府能夠依法履行各項(xiàng)職能，包括依法規(guī)范市場主體的行為，依法維護(hù)公平競爭的市場秩序，依法保護(hù)人民群眾各方面的權(quán)益，依法協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，依法打擊各種違法犯罪行為等，確保行政管理體制在法制的軌道上運(yùn)行。

2.創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要前提。只有創(chuàng)造良好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，才能使投資者和消費(fèi)者保持良好的心理預(yù)期，促進(jìn)投資和消費(fèi)健康發(fā)展。這就要求各級(jí)政府必須轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理方式，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)不斷進(jìn)步。

3.保護(hù)好環(huán)境和生態(tài)。要堅(jiān)持以人為本的理念，全面實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，為人的生存和發(fā)展提供良好、持久、和諧的環(huán)境與條件。這是各級(jí)政府必須切實(shí)負(fù)起的責(zé)任。從各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期往往忽視環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，造成長期的嚴(yán)重后果。我們決不能走先污染破壞再治理恢復(fù)的老路。我們已經(jīng)有過這方面的教訓(xùn)。

4.努力提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，把提供人民群眾必需的公共服務(wù)作為政府職能轉(zhuǎn)變的切入點(diǎn)。通過制度和政策安排，合理調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，努力縮小貧富差距，保護(hù)不同群體的合法權(quán)益和創(chuàng)造力，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義。特別要著力為城鄉(xiāng)低收入群體提供必要的社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)，保障他們的基本生活，幫助他們提高自身發(fā)展能力。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國的基層政權(quán)組織。改革開放以來，已經(jīng)進(jìn)行了三次全國范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。2004年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，從源頭上和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項(xiàng)根本措施。要從完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求出發(fā)，思考和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置不能有太高要求，就是五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制不要增加。可以減，不能增，控制住規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革問題，七站八所，主要強(qiáng)調(diào)的是分類管理。要區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)，提高公共服務(wù)資源的利用效率。

2.事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。十六大已經(jīng)明確指出，要按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制。五中全會(huì)又進(jìn)一步提出，要分類推進(jìn)事業(yè)單位改革。

（三）關(guān)于完善決策、管理機(jī)制和建設(shè)法治政府等問題

1.進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制。決策是政府管理的基本活動(dòng)之一，正確決策是做好各項(xiàng)工作的前提。政府決策必須堅(jiān)持民主和集中的統(tǒng)一，堅(jiān)持原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性的統(tǒng)一。進(jìn)一步完善科學(xué)民主決策機(jī)制，當(dāng)前要著力健全五項(xiàng)制度：一是重大決策的調(diào)查研究制度，二是重大事項(xiàng)的集體決策制度，三是重大決策的事項(xiàng)聽證和公示制度，四是重大決策的事項(xiàng)專家咨詢?cè)u(píng)估制度，五是決策的責(zé)任制和責(zé)任追究制度。要通過健全有效的制度，確保各項(xiàng)決策的民主性、科學(xué)性和公開性，確保各項(xiàng)決策真正符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確保各項(xiàng)決策真正落到實(shí)處。

2.進(jìn)一步推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。政府管理創(chuàng)新，重點(diǎn)要抓好以下三個(gè)方面的工作：要繼續(xù)深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革，必須與貫徹實(shí)施行政許可法和治理商業(yè)賄賂結(jié)合起來，通過建立完善的制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決防止和抵御商業(yè)賄賂滲透到政府系統(tǒng)。要按照“鞏固成果、防止反彈，突出重點(diǎn)、明確任務(wù)，措施配套、深入推進(jìn)”的總體要求，把取消、調(diào)整和保留的行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目落實(shí)到位，尤其要切實(shí)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管工作；對(duì)保留的項(xiàng)目要進(jìn)一步清理和規(guī)范，確保行政許可法的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處。

3.進(jìn)一步推進(jìn)法治政府的建設(shè)。建設(shè)法治政府既是行政管理體制改革的重要目標(biāo)，也是鞏固行政管理體制改革成果的客觀要求。要按照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，著力把握好兩點(diǎn)：一是進(jìn)一步完善行政執(zhí)法體制。要按照建設(shè)法治政府的要求，通過法律形式明確政府職能，健全各項(xiàng)制度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，從體制上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法效率不高的問題。二是加強(qiáng)依法行政的制度建設(shè)。健全推進(jìn)依法行政的責(zé)任制，要明確各級(jí)行政首長作為本地區(qū)、本部門依法行政工作第一責(zé)任人，全面落實(shí)綱要各項(xiàng)要求的具體職責(zé)；健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度，明確決策權(quán)限，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政決策程序，確保依法決策；認(rèn)真實(shí)行行政復(fù)議制度，堅(jiān)決依法受理行政復(fù)議，堅(jiān)決撤銷或變更違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定；完善規(guī)章和規(guī)范性文件的備案審查制度，及時(shí)修訂或廢止不符合備案要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

4.關(guān)于政府績效評(píng)估問題。對(duì)政府績效進(jìn)行評(píng)估，是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。我們必須著眼于建立一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求、具有中國特色而又行之有效的政府績效評(píng)估體系。當(dāng)前，要重點(diǎn)把握并研究解決三個(gè)問題：一是要按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和加強(qiáng)和諧社會(huì)建設(shè)要求，明確績效評(píng)估的具體內(nèi)容，設(shè)計(jì)既科學(xué)合理、又簡便易行的評(píng)估指標(biāo)體系，建立針對(duì)不同部門、不同崗位人員的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。二是堅(jiān)持把群眾公認(rèn)作為政府績效評(píng)估的根本原則，同時(shí)處理好上級(jí)評(píng)估、同級(jí)黨委和人大評(píng)估、政府自己評(píng)估與群眾評(píng)估之間的關(guān)系，處理好對(duì)公務(wù)員個(gè)人績效評(píng)估中行政領(lǐng)導(dǎo)與群眾評(píng)議之間的關(guān)系。三是努力提高績效評(píng)估的準(zhǔn)確性、公正性、有效性，把績效評(píng)估的結(jié)果與行政問責(zé)制和公務(wù)員的選拔任用、升降去留、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒和改進(jìn)工作有機(jī)地結(jié)合起來，形成正確的導(dǎo)向和良好的政風(fēng)。

5.關(guān)于施政理念問題。全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，是我們深化行政管理體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要始終堅(jiān)持人民的利益高于一切，把更多的時(shí)間和精力用在幫助人民群眾解決實(shí)際問題上，把更多的財(cái)力和物力用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，善于依靠廣大人民群眾的智慧解決發(fā)展中的各種矛盾和問題，善于依靠人民群眾的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，善于在基層群眾的實(shí)踐中總結(jié)發(fā)展的規(guī)律；要把維護(hù)社會(huì)公平放到更加突出的位置，把公平正義作為執(zhí)政的核心價(jià)值、理念和基本原則，努力營造公平公正的社會(huì)環(huán)境，讓廣大人民群眾都能享受到改革發(fā)展的成果。

二、深化行政管理體制改革應(yīng)處理好的若干關(guān)系

1.繼承與創(chuàng)新的關(guān)系。深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一，認(rèn)真吸取過去的好做法、好經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要根據(jù)新形勢、新任務(wù)的要求，認(rèn)真研究在行政管理方面出現(xiàn)的新情況、新問題，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，積極探索加強(qiáng)行政管理的新理念、新思路、新方法、新途徑，不斷提高政府的管理能力和管理水平。

2.行政管理體制改革與政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系。長期以來，對(duì)行政管理體制改革的認(rèn)識(shí)有一個(gè)誤區(qū)，就是把政府機(jī)構(gòu)改革等同于行政管理體制改革。實(shí)際上，行政管理體制改革概念要廣泛得多得多。往往一談到行政管理體制改革，首先考慮的就是撤并機(jī)構(gòu)、精減人員。這種認(rèn)識(shí)是片面的、不準(zhǔn)確的。行政管理體制改革包括多方面的內(nèi)容，政府機(jī)構(gòu)改革僅僅是其中的一個(gè)方面。我們要把機(jī)構(gòu)改革放在行政管理體制改革的大局中去謀劃、去推動(dòng)。另一方面，在部署行政管理體制改革的同時(shí)，必須深入研究政府的職能和組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能增強(qiáng)改革的針對(duì)性、有效性和科學(xué)性。

3.改革力度與社會(huì)可承受程度的關(guān)系。行政管理體制改革是各項(xiàng)改革的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和交匯點(diǎn)，必然觸及深層次的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾，觸及錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和利益格局的調(diào)整，也會(huì)關(guān)系到廣大機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的切身利益，處理不好將直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在改革的過程中，一定要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，既要抓住機(jī)遇、大膽推進(jìn)，又要充分考慮各個(gè)方面的承受能力；既要確保改革取得實(shí)實(shí)在在的成效，又要保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。

4.借鑒國外經(jīng)驗(yàn)與立足國情的關(guān)系。在工作中，我們要善于學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，把世界各國的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、優(yōu)秀的文化和具有普遍性的經(jīng)濟(jì)和行政管理的經(jīng)驗(yàn)學(xué)到手。但是也不能盲目的不加思考的照抄照搬。對(duì)外國的行政管理理論和做法，我們要認(rèn)真地進(jìn)行分析，不要一概排斥，也不要照單全收。關(guān)鍵是要下決心深入實(shí)際調(diào)查研究，多分析多思考。歸根結(jié)底，必須立足當(dāng)代國情，立足世界，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義國家的行政管理體制改革。

篇8

1994年初，中國加大了外匯管理體制改革的力度，實(shí)施了“銀行結(jié)售匯制、匯率并軌、建立銀行間外匯交易市場”等一系列重大改革舉措，并于1996年11月取得階段性改革成果――順利實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，與國際貨幣基金組織協(xié)定第八條款基本吻合，受到了國際貨幣基金組織的高度評(píng)價(jià)。近幾年，中國外匯管理體制又進(jìn)行了新的改革，制訂和出臺(tái)了一系列新的舉措，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放作出了巨大貢獻(xiàn)。

一、近幾年中國外匯管理體制改革的主要做法

1.確立了對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行管理的新方針

1996年11月實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換后，中國外匯管理原則及其內(nèi)容相應(yīng)發(fā)生了重大變化，即由可兌換前的側(cè)重于外匯收支范圍的嚴(yán)格審批轉(zhuǎn)為對(duì)交易真實(shí)性進(jìn)行審核，外匯管理的方式由事前管理、直接審批改為事后監(jiān)督、間接管理的模式。這就是說，凡是經(jīng)常項(xiàng)目下的交易，只要單證齊全、真實(shí)可靠，就可以不受限制地對(duì)外支付貨款及運(yùn)、保、傭費(fèi)用。按照國際常規(guī)和改革順序，一國實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換后，應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行資本項(xiàng)目可兌換的改革。不過，中國并沒有急于求成。鑒于中國仍然是發(fā)展中國家的國情以及20世紀(jì)80年代以來拉美等發(fā)展中國家脫離實(shí)際，過快開放資本項(xiàng)目造成外匯流失、頻繁發(fā)生金融危機(jī)的事實(shí)，中國審時(shí)度勢，適時(shí)提出對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行管理的新方針，并在1997年1月14日新的修訂后的《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》中進(jìn)行了明確規(guī)定：“國家對(duì)經(jīng)常性國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制，……對(duì)資本項(xiàng)目外匯進(jìn)行管理?！痹谑袌鰴C(jī)制不健全、外匯資源相對(duì)稀缺的條件下，中國作出對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行管理的決定，無疑是正確的和及時(shí)的。隨即而來的亞洲金融危機(jī)證實(shí)了這一點(diǎn)。

2.構(gòu)建寬松的外匯環(huán)境

中國外匯管理體制改革的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)是為中、外資企業(yè)及個(gè)人創(chuàng)造一個(gè)良好的外匯環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和對(duì)外開放的順利進(jìn)行。本著這一原則，近幾年中國外匯管理當(dāng)局努力抓了這樣幾項(xiàng)改革：一是于1997年1月1日起，開始進(jìn)行遠(yuǎn)期銀行結(jié)售匯試點(diǎn)，為企業(yè)提供規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)、降低交易成本的保值手段；同年10月15日，允許符合一定條件的中資企業(yè)開立外匯帳戶，保留一定限額經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入。二是增加外匯管理的透明度、公開性。1999年5月28日，中國外匯管理當(dāng)局開通了國際互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，內(nèi)容包括全部現(xiàn)行外匯管理法規(guī)、業(yè)務(wù)操作指南等。三是各地外匯管理部門努力提高服務(wù)水平，不斷探索，開辦了“紅色通道”、“首問負(fù)責(zé)制”、“免費(fèi)咨詢電話”等新的服務(wù)項(xiàng)目，為中、外資企業(yè)和個(gè)人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。四是在個(gè)人因私用匯方面，也在真實(shí)性需求的基礎(chǔ)上逐步向便捷寬松的方向發(fā)展。1994年個(gè)人出境旅游只能換購60美元，1996年提高到1000美元，1997年再次提高到2000美元。五是于2001年初允許中國境內(nèi)居民從事B股投資，為國內(nèi)持有外匯的居民提供了新的投資渠道。

3.完善外匯市場建設(shè)

1994年4月4日，設(shè)在上海的全國統(tǒng)一的外匯市場――中國外匯交易中心正式運(yùn)行，從此中國外匯市場由帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的外匯調(diào)劑市場發(fā)展到符合市場經(jīng)濟(jì)要求的銀行間外匯市場的新階段。中國外匯交易中心以衛(wèi)星和地面通訊網(wǎng)絡(luò)為媒體，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)形成覆蓋全國37個(gè)分中心的外匯交易聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。各交易中心主體是銀行，各銀行的交易員每天通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行結(jié)售匯頭寸交易，為銀行提供交易、清算服務(wù)，保證結(jié)售匯制度下外匯資金在全國范圍內(nèi)的合理流動(dòng)。為了進(jìn)一步完善外匯市場建設(shè)，1996年12月2日，中國頒布了《銀行間外匯市場管理暫行規(guī)定》，就銀行間外匯市場組織機(jī)構(gòu)、會(huì)員管理和交易行為等作出規(guī)定。1997年2月12日，中國又決定中國外匯交易中心與全國銀行間同業(yè)拆借中心為一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。1998年12月1日，中國外匯管理當(dāng)局宣布取消外匯調(diào)劑業(yè)務(wù)，并相應(yīng)關(guān)閉各地外匯調(diào)劑中心，全部境內(nèi)機(jī)構(gòu)的外匯買賣包括外商投資企業(yè)的外匯買賣均納入銀行結(jié)售匯體系中，使銀行間外匯市場更加統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)外匯資源配置的基礎(chǔ)性作用。

4.積極推進(jìn)金融業(yè)的對(duì)外開放

1981年，中國批準(zhǔn)設(shè)立了第一家外資銀行――南洋商業(yè)銀行蛇口分行。1985年，中國允許在廈門、珠海、深圳、汕頭和海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立外資銀行。1990年，為配合浦東開發(fā)，中國批準(zhǔn)上海對(duì)外資銀行開放，1992年，中國批準(zhǔn)大連、天津、青島、南京、寧波、福州、廣州等7個(gè)城市對(duì)外資銀行開放。但總的來看，金融對(duì)外開放的步伐較為緩慢。從1996年起，中國加快了金融業(yè)對(duì)外開放的速度，1996年12月2日，中國允許設(shè)在上海浦東、符合規(guī)定條件的外資金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，并同時(shí)頒布了《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)暫行管理辦法》。1997年1月，中國首次批準(zhǔn)上海的9家外資銀行遷址浦東并經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。1998年8月12日，中國又宣布允許深圳外資金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)。1999年6月，中國批準(zhǔn)25家外資銀行開辦人民幣業(yè)務(wù)，其中上海19家，深圳6家。1999年7月17日，中國批準(zhǔn)擴(kuò)大上海、深圳外資銀行人民幣業(yè)務(wù)范圍。從地域范圍上，上海擴(kuò)大到江蘇、浙江，深圳擴(kuò)大到廣東、廣西和湖南；增加了外資銀行人民幣同業(yè)借款業(yè)務(wù)；放寬人民幣同業(yè)拆借限制和人民幣業(yè)務(wù)規(guī)模；允許同一家外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的分行之間自由調(diào)撥人民幣頭寸。由于中國不斷采取有效措施加強(qiáng)金融業(yè)對(duì)外開放的軟環(huán)境建設(shè)，從而確保了引進(jìn)外資金融機(jī)構(gòu)工作的順利開展。

5.建立健全國際收支申報(bào)、監(jiān)測體系

國際收支申報(bào)、監(jiān)測體系是國民經(jīng)濟(jì)核算體系的重要組成部分。由于它能夠全面反映一國與世界經(jīng)濟(jì)交往狀況及外匯供求狀況，在世界范圍內(nèi)成為衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否正常、外匯儲(chǔ)備與外債規(guī)模是否適度以及匯率水平是否合理的重要依據(jù)，同時(shí)也具有預(yù)警國家經(jīng)濟(jì)安全的重要作用。1980年，中國開始試編國際收支平衡表；1982年起正式編制國際收支平衡表。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)安全的需要，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，提高國際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)質(zhì)量，從1996年1月1日起，中國開始實(shí)行國際收支申報(bào)制度。1997年，中國國際收支平衡表開始按照國際貨幣基金組織國際收支手冊(cè)第五版的原則進(jìn)行編制公布。2001年開始按半年期試編國際收支平衡表。至此，中國基本建立和健全了國際收支申報(bào)、監(jiān)測體系，有力地促進(jìn)了國家宏觀監(jiān)測系統(tǒng)的加強(qiáng)和完善。

6.進(jìn)一步完善外匯管理法規(guī)體系

1996年底，中國實(shí)現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換后，中國外匯管理當(dāng)局根據(jù)形勢發(fā)展的需要，對(duì)建國以來的外匯管理法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件1600件進(jìn)行了全面的清理，對(duì)47件法規(guī)的部分條款進(jìn)行了修訂，其中包括1997年1月修改后公布的《中華人民共和國外匯管理?xiàng)l例》，使外匯管理法規(guī)更加系統(tǒng)、規(guī)范，符合實(shí)際需要。近幾年，中國外匯管理當(dāng)局又根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢發(fā)展的需要，制訂出臺(tái)了一系列新的外匯管理政策法規(guī)，為凈化外匯環(huán)境、打擊不法行為、鼓勵(lì)出口等作了法律上的鋪墊。這些法規(guī)大致可以分為三類：一類是完善資本項(xiàng)目管理的政策法規(guī)。1997年7月發(fā)生了亞洲金融危機(jī)，為了加強(qiáng)資本項(xiàng)目管理，保持中國經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定，中國外匯管理當(dāng)局頒布的重要政策法規(guī)有《銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、《境內(nèi)外匯帳戶管理規(guī)定》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)定》、《經(jīng)常項(xiàng)目外匯結(jié)匯管理辦法》、《外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測實(shí)施細(xì)則》等，旨在區(qū)分經(jīng)常項(xiàng)目收支，限制游資的流入，加強(qiáng)對(duì)借用外債的宏觀調(diào)控和及時(shí)準(zhǔn)確掌握中國外匯外債的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。二類是打擊非法外匯資金流動(dòng)、保證合法外匯資金需求的法規(guī)。1998年受各種利益驅(qū)動(dòng)，騙匯、逃匯和非法買賣外匯勢頭愈演愈烈，擾亂了國內(nèi)金融秩序。在此種情況下，中國外匯管理當(dāng)局會(huì)同有關(guān)部委聯(lián)合制訂頒布了《關(guān)于騙購?fù)鈪R、非法套匯、逃匯、非法買賣外匯等違反外匯管理規(guī)定行為的行政處分暫行規(guī)定》等法規(guī)，狠狠地打擊了不法分子的囂張氣焰，穩(wěn)定了中國外匯秩序。三類是鼓勵(lì)出口和利用外資的法規(guī)。1998年5月到1999年6月，中國外貿(mào)出口增速處于低迷狀態(tài)，對(duì)外籌資能力也受到影響，為改變這種不利局面，從1999年初到2000年，中國外匯管理當(dāng)局獨(dú)立或會(huì)同有關(guān)部委，制訂出臺(tái)了《出口收匯考核辦法》、《關(guān)于簡化境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)管理的外匯通知》、《關(guān)于改善外匯擔(dān)保項(xiàng)目下人民幣貸款管理的通知》、《出口收匯核銷試行辦法獎(jiǎng)懲條例》等法規(guī)，支持?jǐn)U大出口和利用外資，保證中國國際收支穩(wěn)定和健康。

二、改革的主要成效

1.抵擋住了亞洲金融危機(jī)的沖擊和影響

1997年7月，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)。從泰國開始，金融危機(jī)很快席卷馬亞西亞、印尼、菲律賓、韓國等國家和地區(qū)，沉重打擊了這些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，使這些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)金融陷入了一片混亂之中?？疾爝@次亞洲金融危機(jī)的成因，不難發(fā)現(xiàn)這與泰國等國家和地區(qū)過早開放資本項(xiàng)目不無關(guān)系。泰國等國家和地區(qū)為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸引外資，在條件不成熟的情況下，放棄對(duì)資本項(xiàng)目的管理，造成國際短期投機(jī)性資本長驅(qū)直入，以證券資本、投資于房地產(chǎn)等形式，流進(jìn)流出，投機(jī)造勢，套匯套利。當(dāng)國際形勢出現(xiàn)動(dòng)蕩時(shí)，這種短期投機(jī)性資本便大量抽逃，與這些國家和地區(qū)不景氣的出口形勢、大量銀行呆、壞帳及居高不下的外債等不利因素，共同作祟，終使這些國家和地區(qū)多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果毀于一旦。反觀中國，在這場突如其來的亞洲金融危機(jī)中，卻牢牢地站穩(wěn)了腳跟，取得了先手。這固然與中國良好的經(jīng)濟(jì)金融形勢有關(guān)，但最重要的一點(diǎn)是中國未雨綢繆，確立了對(duì)資本項(xiàng)目進(jìn)行管理的外匯工作方針，將國際短期投機(jī)性資本擋在國門之外，使其無隙可趁。同時(shí)，中國工農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭良好、進(jìn)出口形勢基本穩(wěn)定、外匯儲(chǔ)備充足、外債適中并結(jié)構(gòu)合理，使人民幣匯率一直保持穩(wěn)定。國際社會(huì)對(duì)于中國成功化解危機(jī)沖擊，并在危機(jī)期間堅(jiān)持人民幣不貶值，促進(jìn)周邊國家經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，普遍給予了充分肯定。國際貨幣基金組織在一份總結(jié)性報(bào)告中指出：“正是因?yàn)橹袊谖C(jī)中采取的負(fù)責(zé)任的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，加之充實(shí)的外匯儲(chǔ)備、較大的國際收支順差、對(duì)資本帳戶自由化采取謹(jǐn)慎的態(tài)度和繼續(xù)推進(jìn)改革的措施，才使中國比較順利地渡過了本次亞洲金融危機(jī)?！?/p>

2.提高了企業(yè)出口創(chuàng)匯和外商投資與個(gè)人對(duì)外交流、投資B股的積極性

近幾年，中國外匯管理當(dāng)局不斷采取措施，為中、外資企業(yè)和個(gè)人營造寬松的外匯環(huán)境，對(duì)擴(kuò)大中、外資企業(yè)出口和個(gè)人對(duì)外交流及投資B股產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。從中、外資企業(yè)出口方面看，由于采取了規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)的遠(yuǎn)期銀行結(jié)售匯試點(diǎn)、允許符合一定條件的中資企業(yè)保留一定數(shù)額的經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入、增加外匯管理透明度及提高服務(wù)水平等措施，大大地提高了中、外資企業(yè)出口創(chuàng)匯的積極性，使近幾年中國出口創(chuàng)匯形勢基本良好，并呈逐年上升的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1997年至2000年，中國外貿(mào)出口額分別為：1827.0億美元、1838.0億美元、1949.0億美元和2492.12億美元，其中每年約有35％―45％的出口額為外商投資企業(yè)貢獻(xiàn)。從外商投資方面看，近幾年形勢基本穩(wěn)定。外商并沒有因亞洲金融危機(jī)而影響對(duì)華投資的積極性和出現(xiàn)大起大落的現(xiàn)象。1997年至2000年，中國實(shí)際吸引外商直接投資的金額分別為452.57億美元、454.63億美元、403.19億美元和427.98億美元。從個(gè)人對(duì)外交流方面看，中國外匯管理當(dāng)局不斷擴(kuò)大個(gè)人購買外匯數(shù)額，使得近幾年中國居民出境旅游、留學(xué)、探親成倍增長。從個(gè)人投資B股方面看，盡管中國向境內(nèi)居民開放B股交易時(shí)間較短(2001年初開放)，但從目前形勢看，從事B股交易者十分踴躍。據(jù)證券部門有關(guān)專家根據(jù)B股流通市值(約60億美元―80億美元)估計(jì)，當(dāng)前個(gè)人投入B股交易的外匯資金約達(dá)100億美元左右?，F(xiàn)在中國居民的外匯存款已達(dá)770億美元，B股交易前景十分廣闊。

3.保證了人民幣匯率的統(tǒng)一和國家宏觀調(diào)控

近幾年中國外匯市場改革的成效突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是統(tǒng)一了人民幣市場匯率。1998年底取消各地外匯調(diào)劑中心，將外商投資企業(yè)納入到銀行結(jié)售匯體系中后，徹底統(tǒng)一了人民幣匯率，人民幣匯率主要由外匯市場供求關(guān)系決定。匯價(jià)的統(tǒng)一不僅有利于中、外企業(yè)的經(jīng)營和進(jìn)一步利用外資，同時(shí)也使中國在匯率方面比較符合國際規(guī)范。二是有效保證了外匯資源的合理配置。通過統(tǒng)一的中國外匯市場，外匯資金可以在不同地區(qū)和銀行之間合理流動(dòng)，可以及時(shí)解決在辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)中出現(xiàn)的外匯頭寸的不平衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1998年12月取消外匯調(diào)劑中心后的1999、2000年，中國外匯交易中心共成交600多億美元，有力地促進(jìn)了中國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是有利于中央銀行宏觀調(diào)控。外匯市場的徹底統(tǒng)一，使外匯領(lǐng)域形成了較為完善的宏觀調(diào)控機(jī)制。中央銀行可以在外匯市場進(jìn)行公開市場操作，平抑匯價(jià)，保持人民幣匯率的穩(wěn)定，為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

4.有力地配合了中國“入世”談判

在中國長期的“入世”談判中，金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放是一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照世界貿(mào)易組織的規(guī)定，一國若想?yún)⒓釉摻M織，除了在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、進(jìn)出口稅收等方面向組織內(nèi)的成員國敞開大門和作出減讓外，而且在金融、保險(xiǎn)、運(yùn)輸、通訊等服務(wù)業(yè)方面也要向該組織的成員國開放。近幾年，中國人民銀行包括中國外匯管理當(dāng)局，為了配合“人世”談判，積極采取措施，堅(jiān)定不移地推進(jìn)金融開放，不斷放寬外資銀行設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、地域及業(yè)務(wù)范圍，有力地配合了中國“入世”談判，使世界貿(mào)易組織對(duì)中國金融開放的進(jìn)程基本滿意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1996年到2000年，中國新批外資銀行機(jī)構(gòu)達(dá)70余家，相當(dāng)于前15年引進(jìn)外資銀行機(jī)構(gòu)總量(132家)的1／2。

5.為監(jiān)測、預(yù)警中國經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮了重要作用

中國外匯管理當(dāng)局于1996年起建立的國際收支申報(bào)體系，摒棄了依賴各行業(yè)主管部門收集信息的做法，引入了新的數(shù)據(jù)采集方法，即采用了交易主體申報(bào)制，將直接申報(bào)與間接申報(bào)、逐步申報(bào)與定期申報(bào)有機(jī)結(jié)合起來，克服了行業(yè)統(tǒng)計(jì)的弊端，從而保證了中國國際收支數(shù)據(jù)的質(zhì)量。特別是1997年在金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行國際收支申報(bào)的基礎(chǔ)上，增加了直接投資、證券投資、金融機(jī)構(gòu)對(duì)外資產(chǎn)及損益、匯兌等四項(xiàng)申報(bào)內(nèi)容后，使得中國國際收支申報(bào)體系變得更加完善，基本包括了中國境內(nèi)所發(fā)生的一切外匯收支。進(jìn)一步講，從國際收支申報(bào)體系的產(chǎn)品框架看，它不僅能編制國際收支平衡表，而且為日后編制國際投資頭寸表創(chuàng)造了條件；它不僅能編制按部門、行業(yè)、企業(yè)屬性、交易國別、幣種等分類進(jìn)行劃分的補(bǔ)充表格，而且能為現(xiàn)有的結(jié)售匯統(tǒng)計(jì)、出口收匯和進(jìn)口付匯、外債統(tǒng)計(jì)等提供重要的核對(duì)及必要的信息。中國國際收支申報(bào)體系的完善，其監(jiān)測、預(yù)警國家經(jīng)濟(jì)安全的重要作用日漸顯現(xiàn)。如在亞洲金融危機(jī)期間，中國外匯管理當(dāng)局一方面密切注視國際金融市場的走勢和爆發(fā)危機(jī)國家、地區(qū)等情況，一方面通過國際收支申報(bào)體系認(rèn)真分析和研究中國經(jīng)常帳戶收支、資本和金融帳戶收支、外債情況、外匯儲(chǔ)備變化等情況，準(zhǔn)確地作出判斷，并及時(shí)向中國政府報(bào)告，供政府決策參考，為政府制定預(yù)防和化解亞洲金融危機(jī)的措施服務(wù)。根據(jù)中國外匯管理當(dāng)局網(wǎng)站提供的1997年和1998年中國國際收支平衡表數(shù)據(jù)可見，在亞洲金融危機(jī)最嚴(yán)重的這二年中，中國進(jìn)出口形勢基本穩(wěn)定，分別獲得了416。88億美元和466.13億美元的貨物貿(mào)易順差，吸引外商直接投資分別為452.57億美元和454.63億美元，外債余額分別為1309.6億美元和1460.4億美元，沒有超過國際警戒線(20％)，外匯儲(chǔ)備余額分別為1399億美元和1450億美元?？梢哉f，中國政府在亞洲金融危機(jī)中之所以處亂不驚，應(yīng)對(duì)措施得當(dāng)，與新建立的較為完善的國際收支申報(bào)體系提供的準(zhǔn)確、真實(shí)的信息數(shù)據(jù)密切相關(guān)。它為監(jiān)測、預(yù)警中國經(jīng)濟(jì)安全發(fā)揮了重要作用。

6.保證了外匯管理向法制化、規(guī)范化方向發(fā)展

近幾年，中國出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)資本項(xiàng)目管理、打擊逃匯、騙匯、非法買賣外匯及鼓勵(lì)出口、利用外資的一系列外匯管理法規(guī)，不僅進(jìn)一步完善了外匯管理法規(guī)體系，同時(shí)也為外匯管理工作正常、有序開展奠定了法律基礎(chǔ)，保證了外匯管理向法制化、規(guī)范化方向發(fā)展。以1998年中國外匯管理當(dāng)局會(huì)同其他部委制定出臺(tái)的《關(guān)于騙購?fù)鈪R、非法套匯、逃匯、非法買賣外匯等違反外匯管理規(guī)定行為的行政處分暫行規(guī)定》為例，就起到了打擊非法外匯資金流動(dòng)、保證中國經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的巨大作用。1997年下半年開始，受亞洲金融危機(jī)的影響，國內(nèi)外形勢變化導(dǎo)致市場預(yù)期轉(zhuǎn)變，資本流出的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，黑市上美元兌人民幣匯價(jià)一升再升。一些不法分子和企業(yè)出于走私、騙稅等目的，想方設(shè)法騙購?fù)鈪R，非法截留、轉(zhuǎn)移和買賣外匯，使中國外匯收支形勢變得趨緊。1998年1―7月，中國外貿(mào)順差276億美元，實(shí)際利用外商投資240億美元，但同期國家外匯儲(chǔ)備僅增加7億美元，“外貿(mào)順差外匯不順收”，一定程度上影響了中國整體經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行。而用于支付走私款的騙購?fù)鈪R增加，又進(jìn)一步加劇了非法走私活動(dòng)的蔓延，干擾了國內(nèi)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。在這種不良形勢下，中國外匯管理當(dāng)局一方面會(huì)同有關(guān)部委制訂出臺(tái)了打擊騙匯、逃匯、套匯和非法買賣外匯的法規(guī)，一方面依法會(huì)同有關(guān)部委對(duì)進(jìn)口付匯業(yè)務(wù)進(jìn)行了專項(xiàng)檢查，對(duì)多種手法的騙匯行為進(jìn)行了追查，期間共查出假報(bào)關(guān)單13800多份，涉及騙匯金額高達(dá)110億美元。實(shí)踐證明，通過上述法規(guī)和措施，有效地打擊了非法騙匯、逃匯、套匯及非法買賣外匯的勢頭，維護(hù)了中國外匯收支的穩(wěn)定。1998年下半年中國外匯儲(chǔ)備開始恢復(fù)正常增長，1999年全年增加了97億美元，到2000年底，中國外匯儲(chǔ)備達(dá)到1655.74億美元，從基本面上保證了市場對(duì)人民幣的信心，美元兌人民幣匯率繼續(xù)保持穩(wěn)定。

三、今后改革取向

1逐步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換

2001年11月11日，中國正式加入WTO(世貿(mào)組織)，成為世界貿(mào)易組織的成員國。雖然匯兌制度不直接在WTO協(xié)議之內(nèi)，但加入WTO事實(shí)上會(huì)產(chǎn)生部分資本項(xiàng)目的開放，也會(huì)強(qiáng)化人民幣自由兌換的內(nèi)在需求。特別是在金融市場對(duì)外開放逐步成熟的時(shí)候，一國貨幣不可自由兌換是難以適應(yīng)的。因此，中國今后的外匯管理方針應(yīng)該是逐步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換?？紤]到中國的國情和借鑒工業(yè)化國家和多數(shù)新興市場國家的成功經(jīng)驗(yàn)，中國開放資本項(xiàng)目應(yīng)采取循序漸進(jìn)、先易后難的策略，大致應(yīng)當(dāng)按照以下的順序進(jìn)行：(1)在長期資本流動(dòng)方面，可先放松直接投資的匯兌限制(包括外商來華投資和國內(nèi)企業(yè)的對(duì)外投資)，然后逐步放松對(duì)證券投資和銀行貸款的匯兌限制。其中股票交易的限制可以先行放寬，而帶有衍生產(chǎn)品性質(zhì)的交易應(yīng)當(dāng)最后解除限制。(2)在短期資本流動(dòng)方面，對(duì)貿(mào)易融資可以較早地解除限制，對(duì)于短期資本交易應(yīng)最后解除限制。(3)針對(duì)不同的交易主體(如自然人、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu))，考慮到自然人和企業(yè)的資本交易流量相對(duì)有限，可以先放松對(duì)他們的匯兌限制，最后解除對(duì)銀行、投資基金用于貸款和投資的匯兌限制。實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換是中國融人世界經(jīng)濟(jì)的最重要標(biāo)志，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其他配套改革必須加緊進(jìn)行，如加快人民幣匯率機(jī)制建設(shè)，形成合理匯率；積極推進(jìn)人民幣利率市場化，發(fā)揮利率調(diào)節(jié)資本流動(dòng)的作用；增強(qiáng)中央銀行監(jiān)管和調(diào)控能力，維護(hù)中國金融穩(wěn)定和抑制資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；加快中國工農(nóng)業(yè)改革，保持良好的國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行氛圍等等。

2.推行比例結(jié)匯形式的意愿結(jié)匯制

中國目前實(shí)行的是較為嚴(yán)格的銀行結(jié)匯制，即絕大部分國內(nèi)企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目下的外匯收人必須按官方匯價(jià)全部賣給國家；外商投資企業(yè)的經(jīng)常項(xiàng)目收匯則保留一定的限額不結(jié)匯。此種銀行結(jié)匯機(jī)制顯然不利于進(jìn)一步構(gòu)建寬松的外匯環(huán)境，不利于真實(shí)反映人民幣匯率水平和國內(nèi)外匯供求關(guān)系，不利于中國企業(yè)增強(qiáng)匯率風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，不利于中外合資企業(yè)平等競爭，也不利于調(diào)動(dòng)中、外企業(yè)創(chuàng)匯積極性。因此，中國今后進(jìn)一步構(gòu)建寬松外匯環(huán)境的重點(diǎn)應(yīng)該放在逐步實(shí)行意愿結(jié)匯制方面。目前中國可以選擇比例結(jié)匯的意愿結(jié)售匯制改革方式。其具體做法可以包括三個(gè)層次：第一層次國家可以根據(jù)不同時(shí)期宏觀政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要確定一個(gè)結(jié)匯比例。此比例可以依據(jù)外匯儲(chǔ)備量的增減進(jìn)行調(diào)節(jié)，結(jié)匯比例越低，則意愿結(jié)匯程度越高。第二層次，外匯銀行根據(jù)國家公布的結(jié)匯比列，對(duì)國內(nèi)企業(yè)的每一筆貿(mào)易、非貿(mào)易外匯收入進(jìn)行按比列結(jié)匯。第三層次，批準(zhǔn)所有企業(yè)開立現(xiàn)匯帳戶保留現(xiàn)匯，帳戶內(nèi)外匯可以用于進(jìn)口支付、臨時(shí)結(jié)匯、進(jìn)入外匯市場，或進(jìn)行外匯遠(yuǎn)期買賣、期權(quán)交易等規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)操作。中國取消銀行強(qiáng)制性結(jié)匯制，代之以比例結(jié)匯的意愿結(jié)匯制，可以降低中、外資企業(yè)的經(jīng)營成本，有利于進(jìn)一步調(diào)動(dòng)中、外企業(yè)創(chuàng)匯的積極性和平等競爭，同時(shí)也可以把外匯資產(chǎn)的儲(chǔ)存和風(fēng)險(xiǎn)分散到千家萬戶，而不是由中央銀行一家承擔(dān)，減緩中國外匯儲(chǔ)備的增長速度，改善外匯的供求，促進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制的合理完善。當(dāng)然，今后隨著中國宏觀調(diào)控手段的不斷建立和完善，資本項(xiàng)目可兌換的逐步實(shí)現(xiàn)，結(jié)匯比例的不斷提高，中國結(jié)匯制度將會(huì)最終過渡到意愿結(jié)匯制的形式。

3.建立符合國際規(guī)范的外匯市場

中國外匯市場經(jīng)過近20年的改革和建設(shè)，到目前為止已初步形成統(tǒng)一的全國性的外匯市場，這是一個(gè)很大的進(jìn)步和發(fā)展。但客觀地看，目前中國外匯市場應(yīng)該說還處于初級(jí)階段，與國際外匯市場相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)是：在交易性質(zhì)上，中國外匯市場還只是一個(gè)與現(xiàn)行外貿(mào)外匯體制相適應(yīng)的本外幣頭寸轉(zhuǎn)換的市場，并非具有現(xiàn)代市場形態(tài)的金融性外匯市場；從市場公平上看，現(xiàn)行外匯市場是一個(gè)不完全競爭的、供求關(guān)系扭曲的市場(這主要是指強(qiáng)制性的銀行結(jié)匯制)；從交易內(nèi)容和品種上看，單一偏少。目前主要是人民幣對(duì)美元、港元、日元的即期交易，缺乏遠(yuǎn)期外匯交易、外匯期貨交易等其他交易品種；從市場形式上看，只是交易所形成的有形市場，而非現(xiàn)代無形市場形態(tài)；從對(duì)外交流上看，與國際外?亡市場基本隔離。由于現(xiàn)階段中國外匯市場存在上述種種不足，結(jié)果導(dǎo)致許多負(fù)面問題，如難于形成合理、均衡的人民幣匯率，中央銀行經(jīng)常被動(dòng)人市干預(yù)、敞口收購溢出外匯，不利于提高中、外企業(yè)創(chuàng)匯積極性等等。所以，建立符合國際規(guī)范的外匯市場已成為當(dāng)前中國外匯市場改革的主攻方向：一是在交易性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代市場形態(tài)的金融性外匯市場轉(zhuǎn)變，完善市場組織體系，其中以外匯銀行、企業(yè)為市場交易主體，實(shí)行競價(jià)交易，中央銀行退出交易主置。二是取消強(qiáng)制性銀行結(jié)匯制，為企業(yè)真正參與市場交易掃清障礙。三是豐富外匯交易內(nèi)容和品種，開辦歐元等幣種買賣，滿足國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外匯資產(chǎn)多幣種構(gòu)成的需求。另外，可根據(jù)國際市場慣例和中國企業(yè)與銀行規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際需要，開辦遠(yuǎn)期外匯交易。四是完善中央銀行市場干預(yù)機(jī)制，在中央銀行對(duì)外匯市場的干預(yù)中，應(yīng)盡量減少對(duì)人民幣匯率的直接行政控制，允許其按照市場供求狀況自由浮動(dòng)。為避免人民幣匯率的大幅波動(dòng)，中央銀行可通過建立雙向平準(zhǔn)基金的辦法，針對(duì)人民幣對(duì)美元的短期匯率，在外匯市場進(jìn)行間接調(diào)控，從而使人民幣匯率穩(wěn)定在目標(biāo)區(qū)范圍內(nèi)。五是推進(jìn)市場的無形化建設(shè)，盡快與國際外匯市場接軌。要不斷完善電子交易系統(tǒng)，研究國際電子經(jīng)紀(jì)的發(fā)展，使中國的外匯交易系統(tǒng)與國際接軌，更符合國際外匯市場的規(guī)則，并與紐約、倫敦、巴黎、東京等著名的國際外匯市場建立伙伴關(guān)系，推動(dòng)中國外匯市場的對(duì)外開放。

4.擴(kuò)大中國金融業(yè)的開放程度

中國加入WTO，意味著中國金融開放將呈現(xiàn)全方位態(tài)勢。按照中國與WTO成員國達(dá)成的協(xié)議，在今后的5年內(nèi)，中國將向外國金融業(yè)開放銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)。在銀行業(yè)方面，協(xié)議明確規(guī)定，“5年內(nèi)允許外資銀行全面開辦人民幣業(yè)務(wù)，同時(shí)取消地區(qū)和客戶限制?！币虼?，從外匯管理角度考慮，目前必須加快研究開放銀行業(yè)的問題。這主是做好三方面的工作：一是放寬外資銀行市場準(zhǔn)入的條件，并簡化審批手續(xù)。目前《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二章規(guī)定：外國銀行在中國申辦外資銀行或分行，須在提交設(shè)立申請(qǐng)前一年末總資產(chǎn)不得少于200億美元和100億美元，在華最低注冊(cè)資本要為2億元人民幣等值的自由兌換貨幣；另外申請(qǐng)手續(xù)繁瑣、批復(fù)時(shí)間較長，這些都一定程度上影響了外國銀行來華申辦銀行的積極性。為了保證中國引進(jìn)外資銀行工作的正常進(jìn)行，中國應(yīng)適當(dāng)降低外國銀行的資產(chǎn)要求，并簡化申辦手續(xù)，限期內(nèi)批復(fù)。二是盡快向外資銀行開放人民幣業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象。2001年11月13日，中國宣布在今后4年內(nèi)分5批向上海、深圳等20個(gè)城市的外資銀行開放人民幣業(yè)務(wù)，5年后全部放開。在服務(wù)對(duì)象上，從2002年1月1日起，允許經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外資銀行為中資企業(yè)提供人民幣業(yè)務(wù)，5年后允許其提供零售業(yè)務(wù)。因此，中國外匯管理當(dāng)局應(yīng)該按照國家的承諾，盡快貫徹落實(shí)，認(rèn)真布署實(shí)施，按照人民幣企業(yè)存款業(yè)務(wù)――人民幣儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)――人民幣貸款業(yè)務(wù)的開放順序，盡快向在華的所有外資銀行全面開放人民幣業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)象，讓中、外資銀行站在同一起跑線上開展業(yè)務(wù)競爭，共同促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是努力提高對(duì)外資銀行的監(jiān)管能力和水平，加大科技投人和人才培養(yǎng)，建立和健全監(jiān)管法規(guī)體系，確保對(duì)外資銀行的監(jiān)管質(zhì)量，維護(hù)中國金融安全。

5.進(jìn)一步完善國際收支申報(bào)體系

目前中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國際收支數(shù)據(jù)采集處理的電子化和全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)，國際收支數(shù)據(jù)正在發(fā)揮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)決策的基礎(chǔ)信息作用。展望未來，國際收支體系必將隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步市場化和加入WTO而發(fā)揮更大的作用。進(jìn)一步將國際收支申報(bào)體系與銀行和交易主體的交易過程有機(jī)結(jié)合在一起是國際收支申報(bào)體系未來發(fā)展的主要方向。未來的中國國際收支申報(bào)體系應(yīng)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行深入改革：一是加強(qiáng)國際收支的分析預(yù)警功能，逐步實(shí)現(xiàn)國際收支系統(tǒng)由以結(jié)售匯為主向以國際收支和結(jié)售匯相結(jié)合的模式過渡，進(jìn)一步提高和發(fā)揮其預(yù)警功能作用。二是實(shí)現(xiàn)國際收支與匯率合理水平的分析，努力探索將國際收支信息用來做模型分析以確定合理的匯率水平的新路子，促進(jìn)匯率理論與實(shí)踐的結(jié)合。三是實(shí)現(xiàn)國際收支與相關(guān)統(tǒng)計(jì)間的有機(jī)聯(lián)系，使各項(xiàng)外匯統(tǒng)計(jì)相互印證核對(duì)，確保經(jīng)濟(jì)信息的準(zhǔn)確無誤，提高中國宏觀經(jīng)濟(jì)決策水平。四是實(shí)現(xiàn)國際收支信息的規(guī)范披露。國際上已對(duì)信息披露制定了一套完整的標(biāo)準(zhǔn)，中國應(yīng)當(dāng)按照國際標(biāo)準(zhǔn)，逐步規(guī)范信息披露，提高信息披露的頻率和質(zhì)量及客觀性，逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開放對(duì)信息的要求，保證中國宏觀決策和微觀經(jīng)濟(jì)主體的決策有可靠的信息基礎(chǔ)。

篇9

重視工程前期規(guī)劃工作

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的需求大幅提升，國家大力倡導(dǎo)開發(fā)綠色低碳能源，水電作為低碳且具有大規(guī)模開發(fā)的能源，相對(duì)于其他能源在技術(shù)經(jīng)濟(jì)層面上更具開發(fā)價(jià)值，因而國內(nèi)許多水電工程項(xiàng)目紛紛上馬。但有些項(xiàng)目在前期規(guī)劃工作未能考慮充分的情況下，因獲取了“路條”就盲目開工建設(shè)，給項(xiàng)目建設(shè)后續(xù)工作留下了隱患，既損害了國家和人民的利益，又給企業(yè)自身造成了較大的傷害。水電項(xiàng)目前期規(guī)劃工作至關(guān)重要，前期工作的好壞直接影響到項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和投資及項(xiàng)目的收益，關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的成敗。要做好項(xiàng)目前期的規(guī)劃工作，正常程序應(yīng)該是在國家環(huán)評(píng)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格充分的評(píng)價(jià)并認(rèn)定合格后，首先請(qǐng)地質(zhì)勘探單位做好充分的地質(zhì)勘探工作，隨后請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)單位根據(jù)詳細(xì)的地勘資料做好水電樞紐的總體規(guī)劃布置，要充分考慮主體建筑物、臨時(shí)建筑物、采料場和棄渣場、施工營地、臨時(shí)施工道路和永久道路等的布置。在樞紐整體規(guī)劃布置形成后，由業(yè)主牽頭組織專家從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面予以論證，在進(jìn)行充分論證合理后連同其他報(bào)批文件報(bào)國家相關(guān)主管部門審批。

以公平合理的標(biāo)的價(jià)為甲乙方合作的基礎(chǔ)

許多水電工程建設(shè)管理實(shí)例表明，通過國內(nèi)公開招標(biāo)發(fā)包，擇優(yōu)選定參建單位和設(shè)備制造廠家，是取得項(xiàng)目建設(shè)成功的要素，有利于提高工程質(zhì)量、加快工程進(jìn)度、降低建設(shè)投資，最終有利于項(xiàng)目建成后提前發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)然，有些項(xiàng)目可以視不同的需要和情況采用不同的招標(biāo)方式，如對(duì)一些前期施工準(zhǔn)備的臨建工程，可以邀標(biāo)方式邀請(qǐng)3～5家有實(shí)力的單位參加競標(biāo)，由評(píng)標(biāo)機(jī)構(gòu)對(duì)其資質(zhì)、信譽(yù)、技術(shù)設(shè)備水平等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，擇優(yōu)選取。針對(duì)不同情況采用不同的招標(biāo)方式，可以發(fā)揮不同專業(yè)隊(duì)伍的優(yōu)勢，滿足工程建設(shè)實(shí)際需求，從而達(dá)到降低工程投資、保證施工質(zhì)量與工期的目的。有些工程項(xiàng)目出資方或企業(yè)在項(xiàng)目招標(biāo)階段，為了降低成本，追求利益最大化，違背公平、公正、合理原則，有意壓低標(biāo)的價(jià)，亦或是在未做好充分工作的情況下，采取限價(jià)招標(biāo)方式進(jìn)行招標(biāo)。而有些承建單位則為了攬工程、掙業(yè)績，也在未充分做好工作的情況下投標(biāo)并獲得項(xiàng)目承建權(quán)。這樣則不可能形成“雙贏”的局面，甚至?xí)霈F(xiàn)“兩敗俱傷”的結(jié)果。因此，在項(xiàng)目招標(biāo)前，做好各項(xiàng)細(xì)致的調(diào)研工作，審慎定立合理的標(biāo)的價(jià)顯得尤為重要，只有這樣才可能建立和諧的甲乙方關(guān)系，形成和諧的建設(shè)環(huán)境。甲乙方關(guān)系是以合同為紐帶的經(jīng)濟(jì)協(xié)作關(guān)系，雙方互相信賴、相互支持，是保證合同全面履行的基礎(chǔ)。業(yè)主單位作為甲方，對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量安全、投資負(fù)總責(zé)，同時(shí)又必須設(shè)法為設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位提供必要的外部條件，幫助解決施工中的困難和矛盾。從這種意義上講，甲方又是“服務(wù)員”。而施工單位通過競爭取得承包資格，必須在業(yè)主的管理和監(jiān)理單位監(jiān)督下履行合同，并按設(shè)計(jì)方案和圖紙完成項(xiàng)目施工任務(wù)。從這個(gè)意義上講，乙方又是電站的具體創(chuàng)造者，必須與業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位密切配合、通力合作。在工程建設(shè)過程中，一般都會(huì)遇到進(jìn)度滯后、利益沖突、技術(shù)難題等現(xiàn)象，這就需要甲乙雙方相互理解、共同努力，形成下述的協(xié)作狀況:①當(dāng)設(shè)計(jì)、施工進(jìn)度滯后時(shí)，業(yè)主單位和監(jiān)理單位要堅(jiān)持原則，不降低要求，積極為其創(chuàng)造有利條件，幫助想辦法，并提供必要的支持;②當(dāng)雙方利益沖突時(shí)，本著業(yè)主不讓施工單位負(fù)債施工，施工方不讓業(yè)主賠本的經(jīng)營原則，實(shí)事求是地解決矛盾和問題;③當(dāng)施工中出現(xiàn)技術(shù)難題時(shí)，業(yè)主單位要主動(dòng)會(huì)同設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位一起協(xié)商分析原因，研究方案，落實(shí)技術(shù)措施。

落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制及現(xiàn)場管理機(jī)制

在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，業(yè)主單位需要成立項(xiàng)目籌建處，專門負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。在項(xiàng)目正式立項(xiàng)后，應(yīng)成立專門的項(xiàng)目公司(即項(xiàng)目法人)，實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，在現(xiàn)場行使業(yè)主職能。在工程管理方面，項(xiàng)目法人需要發(fā)揮業(yè)主統(tǒng)攬工程全局的主導(dǎo)作用，努力提高工程建設(shè)管理水平。在施工階段，根據(jù)工程項(xiàng)目規(guī)模(或功能)對(duì)項(xiàng)目公司各部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，成立專門的項(xiàng)目部和職能部門，有利于落實(shí)項(xiàng)目管理的責(zé)任、權(quán)力和利益。項(xiàng)目部全面負(fù)責(zé)工程的進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資控制及現(xiàn)場文明施工等工作，而有關(guān)職能部門則從管理層面加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、合同簽訂、合同變更和結(jié)算等環(huán)節(jié)的監(jiān)督與控制。同時(shí)，項(xiàng)目公司圍繞工程建設(shè)“包規(guī)模、包進(jìn)度、包質(zhì)量、包安全、包投資”的核心目標(biāo)，對(duì)各項(xiàng)目部所管項(xiàng)目投資進(jìn)行分解，明確項(xiàng)目投資控制目標(biāo)和考核辦法。這樣既理順了決策、管理、執(zhí)行三個(gè)層次間的關(guān)系，也激活了工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本和現(xiàn)場文明施工管理等五大要素，從而建立起責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的工程項(xiàng)目管理模式，實(shí)現(xiàn)了資源(人才、資金)的動(dòng)態(tài)管理和優(yōu)化配置。項(xiàng)目部管理模式從根本上解決了前方與后方、技術(shù)與商務(wù)脫節(jié)等體制性問題，同時(shí)也解決了內(nèi)部管理責(zé)任不明確、效率低下、相互推諉扯皮、投資控制不力等管理機(jī)制性問題。

選擇符合工程實(shí)際的監(jiān)理模式

目前大多水電項(xiàng)目工程在尚未全面實(shí)施設(shè)計(jì)招標(biāo)的情況下，如在前期勘測設(shè)計(jì)、科研試驗(yàn)階段推行設(shè)計(jì)監(jiān)理工作機(jī)制，即由項(xiàng)目公司聘請(qǐng)有資質(zhì)的咨詢公司或?qū)＜遥瑢?duì)工程勘測設(shè)計(jì)、科研試驗(yàn)工作進(jìn)行咨詢和監(jiān)理，幫助項(xiàng)目業(yè)主把握各設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)內(nèi)容和深度;把握各設(shè)計(jì)階段關(guān)鍵技術(shù)問題的論證;參與方案比選，為重大技術(shù)問題把關(guān);提出深化和優(yōu)化設(shè)計(jì)的建議，參與科技攻關(guān);參與業(yè)主的招標(biāo)評(píng)標(biāo)工作。在建設(shè)監(jiān)理方面，目前大多數(shù)業(yè)主采用的是全面監(jiān)理負(fù)責(zé)制。實(shí)踐表明，該種監(jiān)理模式并不是很成功，目前，國內(nèi)現(xiàn)有的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍停留在相應(yīng)于質(zhì)量監(jiān)理的標(biāo)準(zhǔn)上，而實(shí)行全面監(jiān)理，除質(zhì)量監(jiān)理外，還包括進(jìn)度、投資控制、合同與安全管理等工作內(nèi)容。這樣監(jiān)理單位只取得很少的報(bào)酬而要增加大量的資源投入，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，會(huì)因不堪負(fù)擔(dān)而難以有效、規(guī)范地完成全面監(jiān)理的所有工作內(nèi)容。因此，在難以改善現(xiàn)有取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的狀況下，建議將監(jiān)理工作內(nèi)容限定在質(zhì)量監(jiān)理更切實(shí)際與合理。對(duì)于庫區(qū)移民監(jiān)理，可由業(yè)主和地方政府共同聘請(qǐng)國家級(jí)相關(guān)咨詢公司負(fù)責(zé)庫區(qū)移民綜合監(jiān)理工作，其監(jiān)理工作的主要內(nèi)容包括:①主持監(jiān)理合同授權(quán)范圍內(nèi)的各項(xiàng)移民工作，對(duì)移民安置進(jìn)行全過程監(jiān)理，編發(fā)協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要;②按照核準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃和地方、業(yè)主簽訂的移民任務(wù)與經(jīng)費(fèi)雙包干協(xié)議，對(duì)移民遷建安置進(jìn)度、質(zhì)量、投資進(jìn)行監(jiān)督控制，審核地方移民機(jī)構(gòu)所完成的工作內(nèi)容，經(jīng)監(jiān)理審核確認(rèn)后，由業(yè)主予以結(jié)算支付;③發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與設(shè)計(jì)單位聯(lián)系，審核設(shè)計(jì)變更，協(xié)助業(yè)主和設(shè)計(jì)單位對(duì)重大技術(shù)方案進(jìn)行專題討論;④參與移民實(shí)施各階段驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收，做好監(jiān)理記錄和信息管理，按合同要求編制月、季、年監(jiān)理簡報(bào)。實(shí)行移民綜合監(jiān)理，對(duì)于正確協(xié)調(diào)處理業(yè)主和地方政府的關(guān)系，加強(qiáng)移民過程監(jiān)督，加快移民搬遷進(jìn)度和落實(shí)安置方案都具有積極的作用。#p#分頁標(biāo)題#e#

實(shí)行移民工作地方政府包干制

移民工作屬政府行為，政策性強(qiáng)，業(yè)主很難兼顧或全面把握。因此，對(duì)庫區(qū)移民相關(guān)事項(xiàng)的處理，在進(jìn)行項(xiàng)目報(bào)批時(shí)，業(yè)主就應(yīng)堅(jiān)持由省級(jí)(或中央)相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，由地方政府包干負(fù)責(zé)的策略。實(shí)現(xiàn)移民任務(wù)與移民資金雙包干，業(yè)主單位按照規(guī)劃階段確定的移民資金流程分年撥付資金，適時(shí)掌握庫區(qū)移民搬遷安置、交通復(fù)建進(jìn)度，參與實(shí)施過程的調(diào)研及協(xié)調(diào)。另外，在移民安置的政策上，要實(shí)行國家扶持、政策優(yōu)惠、自力更生、多方支援;在標(biāo)準(zhǔn)上，總的原則是不降低移民原有的生產(chǎn)、生活和發(fā)展水平;在進(jìn)度安排上，要求移民開發(fā)、重點(diǎn)專業(yè)項(xiàng)目的復(fù)建實(shí)施進(jìn)度比工程有所提前，確保庫區(qū)移民與工程建設(shè)同步。

篇10

關(guān)鍵字：改革水利工程管理體制思考

水利工程是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會(huì)跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，國際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

一.水利工程管理體制改革中存在的主要問題。

1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題

建國以來，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場競爭機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級(jí)的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會(huì)效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對(duì)水利工程管理如何進(jìn)入市場研究不深、不透。

（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會(huì)無償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。

（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。

（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。

以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。

2.管理體制的問題

長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。

在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會(huì)公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級(jí)人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級(jí)灌區(qū)管理部門。

由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭著管，有問題時(shí)互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。

3.運(yùn)行管理機(jī)制的問題。

由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：

（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測算。實(shí)施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國家各級(jí)價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。

（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來，水費(fèi)的征收都是由地方各級(jí)政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會(huì)公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。

（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運(yùn)動(dòng)的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>

由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。

4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問題。

水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的過程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來自于水費(fèi)收入。由于我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價(jià)無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國家對(duì)公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費(fèi)，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會(huì)保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。

5.水管單位性質(zhì)問題。

水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)發(fā)展的基本保證，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補(bǔ)償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的。就全國水管單位一九九五年新財(cái)會(huì)制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。

二.實(shí)施水利工程體制改革的主要措施。

1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。

水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動(dòng)中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識(shí)“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟(jì)沒有眼淚”的道理。

通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)展的步伐。

2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。

⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部

廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會(huì)發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對(duì)改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級(jí)水行政主管部門和

水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對(duì)水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。

⑶、社會(huì)效益和自身經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會(huì)效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。因此，處理好這個(gè)關(guān)系對(duì)社會(huì)、對(duì)水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價(jià)值量是這次體制改革的焦點(diǎn)。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時(shí)，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均年度GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位年度總支出中扣除經(jīng)營收入彌補(bǔ)支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)量。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。

要分別對(duì)每個(gè)水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額。同時(shí)，重新核定水管單位的供水成本價(jià)格，分別對(duì)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價(jià)成本和價(jià)格。并對(duì)其中的農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本價(jià)和當(dāng)年執(zhí)行的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，按照實(shí)際供水量和收費(fèi)總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額。

⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會(huì)地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營管理的同時(shí)，爭取上級(jí)各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。

（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)水行行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。

（6）、精簡機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會(huì)的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，

一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵(lì)辭職、自謀職業(yè)、鼓勵(lì)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會(huì)保障措施，使這批人員得到妥善安置。

另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識(shí)才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。

3、準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制。

理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點(diǎn)在于對(duì)水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實(shí)際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實(shí)事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立健全水管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。

4.建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。

通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：

第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。

第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會(huì)或支渠管理委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。

第三，在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長期以來實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會(huì)負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會(huì)做好水費(fèi)的征管工作。