一、內涵區(qū)分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學研討會對公共管理進行了內涵界定，認為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學科、一種新的學位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務的管理外,還包括社會事務的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內涵。簡言之，公共管理學是在公共行政的基礎上將管理學、經濟學、政治學等多學科理論與方法技巧引入整合，在主客體領域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務為起點的學科群體系。為進一步明晰公共管理的內涵，我們對公共管理內涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性?，F(xiàn)代公共管理理論倡導從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側重于民主訴求的踐行與服務效率的提升。再次，公共管理可細化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學（價值）意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。本文作者認為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權的組織為主體，將國家、社會及自身事務作為客體依法進行決策、組織、管理和調控等一系列活動的學科體系。其本質是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動，具有工具性、依附性的內在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內涵的認知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務在內的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構及其他法律、法規(guī)授權的組織，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。再次，權利與職責的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責的踐行和社會的進步，具有明確的權威性和責任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

編者按：本文主要從導言；公共行政管理主義之內涵；公共行政管理主義的歷史背景；管理主義的反思與批判；公共行政重建之理論與實踐之思考進行論述。其中，主要包括：公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南、在西方大部分發(fā)達國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動、傳統(tǒng)官僚體制已經被新型態(tài)的以市場為基礎的治理模式所取代、公共行政中的管理主義包括幾個方面的基本主張、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失、不恰當?shù)?顧客"隱喻、對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角等，具體請詳見。

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當?shù)念櫩碗[喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發(fā)展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

一、官僚制的理論內核與實踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學之研究》一文標志著行政學的誕生。威爾遜指出，“應該建立一門專門的學科--行政學；應將政治與行政嚴格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務，但是不能允許它操縱行政事務……?！币粋€獨立的行政領域的思想具有廣泛的影響，當威爾遜提出了政治與行政二分原則的時候，行政學建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾對政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發(fā)揮。他認為“政治是國家意志的表達，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關聯(lián)，而行政則是對政策的執(zhí)行?！焙髞砻绹姓W家懷特進一步強調“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率”。從此，政府管理經濟社會公共事務成為一個獨立的科學研究領域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現(xiàn)經濟和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權威思想之上，強調嚴格的等級制，強調對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結構的構成卻使神話成為了現(xiàn)實。在早期行政學范式的創(chuàng)立過程中，泰勒的科學管理思想也做出了巨大貢獻，泰勒的理論的兩個重要觀點即標準化工作和實行廣泛與嚴密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學吸收和利用了管理學的科學化、技術化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創(chuàng)的科學管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學管理思想，產生了一個完整的行政模式。”該種行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應按等級制、官僚制的原則進行組織。②政府一旦介入到某一政策領域內就可以通過官僚制組織結構成為物品和服務的直接提供者。③行政與政治分離，行政應是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個方面的原則：①固定的官員管轄權原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權范圍內有權命令。②機構等級制度和多層權力機構原則。即在政府中，有一個嚴格規(guī)定的上下等級體制，高級機構對低級機構進行監(jiān)督和管理。③機構的管理建立在書面文件的基礎之上。政府中的各項活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進行。④機構中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機構中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業(yè)。

但這些看似真理的原理因為無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機構臃腫、浪費嚴重、效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本無限增長等日益嚴重的問題，以及政治與行政的分開在實踐中難以做到和不現(xiàn)實性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認識到，官僚制無論在理論上還是在實踐上都是一個矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎上的官僚制卻是一個科層結構；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設計，但卻忽視非正式組織的存在；現(xiàn)代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強調的是它自身的現(xiàn)代性，而實際上卻要求其成員墨守陳規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制極力通過體制結構而實現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調，卻往往使內部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。20世紀中后期，英美等西方國家出現(xiàn)的低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業(yè)率同時并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大，效率低下?！罢恼吲c計劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多?！盵4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機的歷史背景下，20世紀70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”在西方發(fā)達國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進行了顛覆性的批判。新公共管理倡導者認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個“治理”并善于“治理”的政府，主張在公共管理中引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應具備“顧客意識”和重視產出而非投入，重新審視文官與政務官的關系等。

一、官僚制的理論內核與實踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學之研究》一文標志著行政學的誕生。威爾遜指出，“應該建立一門專門的學科--行政學；應將政治與行政嚴格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務，但是不能允許它操縱行政事務……。”一個獨立的行政領域的思想具有廣泛的影響，當威爾遜提出了政治與行政二分原則的時候，行政學建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學家古德諾對政治與行政二分思想作了進一步的闡釋和發(fā)揮。他認為“政治是國家意志的表達，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關聯(lián)，而行政則是對政策的執(zhí)行。”后來美國行政學家懷特進一步強調“政治不應該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，行政學的目的是做到經濟和效率”。從此，政府管理經濟社會公共事務成為一個獨立的科學研究領域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經濟社會公共事務管理領域最大限度地實現(xiàn)經濟和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權威思想之上，強調嚴格的等級制，強調對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結構的構成卻使神話成為了現(xiàn)實。在早期行政學范式的創(chuàng)立過程中，泰勒的科學管理思想也做出了巨大貢獻，泰勒的理論的兩個重要觀點即標準化工作和實行廣泛與嚴密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學吸收和利用了管理學的科學化、技術化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創(chuàng)的科學管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學管理思想，產生了一個完整的行政模式?！痹摲N行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應按等級制、官僚制的原則進行組織。②政府一旦介入到某一政策領域內就可以通過官僚制組織結構成為物品和服務的直接提供者。③行政與政治分離，行政應是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個方面的原則：①固定的官員管轄權原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權范圍內有權命令。②機構等級制度和多層權力機構原則。即在政府中，有一個嚴格規(guī)定的上下等級體制，高級機構對低級機構進行監(jiān)督和管理。③機構的管理建立在書面文件的基礎之上。政府中的各項活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進行。④機構中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機構中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業(yè)。

但這些看似真理的原理因為無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機構臃腫、浪費嚴重、效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本無限增長等日益嚴重的問題，以及政治與行政的分開在實踐中難以做到和不現(xiàn)實性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認識到，官僚制無論在理論上還是在實踐上都是一個矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎上的官僚制卻是一個科層結構；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設計，但卻忽視非正式組織的存在；現(xiàn)代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強調的是它自身的現(xiàn)代性，而實際上卻要求其成員墨守陳規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制極力通過體制結構而實現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調，卻往往使內部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。20世紀中后期，英美等西方國家出現(xiàn)的低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字和高失業(yè)率同時并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大，效率低下?！罢恼吲c計劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多。”[4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機的歷史背景下，20世紀70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”在西方發(fā)達國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進行了顛覆性的批判。新公共管理倡導者認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個“治理”并善于“治理”的政府，主張在公共管理中引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應具備“顧客意識”和重視產出而非投入，重新審視文官與政務官的關系等。

一、工具理性和價值理性

在西方公共行政學發(fā)展演進中，每一個階段的主導理論存在和以往有明顯區(qū)別的核心價值觀念，主要表現(xiàn)為工具理性或價值理性，這兩種價值觀念總是隨著時間的推移和研究的深入交替出現(xiàn)?！肮ぞ呃硇浴焙汀皟r值理性”是由德國社會學家韋伯在研究社會行動時提出并加以詳細論述的。他認為，工具理性的社會行動取決于“對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和他人的表現(xiàn)的預期，將這些預期轉化為實現(xiàn)目標和追求的工具。而價值理性的社會行動取決于“內化為行動中的價值理念和信仰，這種不論是哪方面的價值和理念的體現(xiàn)伴隨著行動過程的始終，因此它側重于這個過程而不是結果”[1]。這段表述可以被理解為，工具理性強調手段———目的的合理性，主張通過精確的科學計算和縝密的邏輯推理來實現(xiàn)所預設的目標，而不關心行為本身的意義和價值；價值理性關注行為本身的合目的性，追求行為本身所具有的意義，要求人的行為必須指向美好的價值，而不管它的結果成功與否。簡而言之，前者關注“是什么”“如何做”的問題，通常與方法、技術、手段等工具相聯(lián)系，所追求的是科學性、有效性；后者關心“應是什么”的問題，往往與人性、信仰、信念、關懷、德行等目的性的價值相關聯(lián)，所追求的是正當性與公正性。工具理性取向的公共行政學強調效率優(yōu)先，堅持理性———自利人的假設，傾向實證的研究方法，主張管理者的角色定位，積極構建行政科學。而價值理性取向的公共行政學注重公共精神的培養(yǎng)，堅持反思———利他人的假設，喜好規(guī)范的研究方法，主張政治家的角色定位，努力追求行政哲學。對于西方公共行政學理論發(fā)展史，不同的學者從不同的角度來研究，其中一個主要的劃分方法就是“范式論”?！胺妒健币辉~由美國學者托馬斯-庫恩(ThomasKuhn)[2]提出。他認為，“范式是經過大部分人肯定并且成為通用的模型或模式”。我國學者陳振明[3]提出了傳統(tǒng)公共行政學、新公共行政理論、(新)公共管理學三范式；美國學者登哈特夫婦[4]也提出三范式論，即老公共行政、新公共管理、新公共服務；毛壽龍和李文釗[5]提出四范式論，即官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

二、傳統(tǒng)公共行政學（工具理性）

行政學產生于政治學，但是經過發(fā)展從政治學中脫離出來。政治學被認為是行政學的理論基礎，將二者的關系比喻成花與樹，根與果的關系。伍德羅•威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學研究》這篇文章開了美國行政學研究的先河，在此文中他將行政學從政治學中提煉出來研究。威爾遜在該文中提出行政和政治應當分屬于兩個不同的領域，所要研究的內容和問題也不盡相同。雖然政治規(guī)定了行政研究和實踐的目標，但是政治不能控制行政實踐過程。隨后，古德諾對威爾遜提出上述觀念做了進一步的研究和探討，他將政府功能劃分為兩類，一是“政治”即表達國家意志，二是“行政”即“執(zhí)行國家意志”。[6]威爾遜認為，行政是一門純粹技術性和應用性的學科，效率被視為行政學的目標也是行政學的核心價值。因此，為了獲得高效率的行政實踐，韋伯的官僚制層級組織產生了，“官僚組織的盛行和大范圍采用，離不開它對效率的追求，并且在此過程中影響組織成員為共同的目標一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科學管理思想和法約爾的一般管理理論，再一次豐富了傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展。威爾遜認為，行政作為工具，它是中立的，不需要包含價值因素，只有實現(xiàn)了它對高效行政實踐的追求，才實現(xiàn)了它對價值的追求。

三、新公共行政理論（價值理性）

上世紀六七十年代，以美國為代表的西方國家出現(xiàn)了一系列危機，人們開始呼吁政府改革，以改變現(xiàn)有困境。因此，一些學者開始回顧和反思傳統(tǒng)公共行政理論的缺陷，新公共行政學在這樣的背景下誕生了。1968年，包括弗雷德里克森在內的一批學者，采用新的研究方法召開了有關公共行政學發(fā)展趨勢的會議。新公共行政理論將“公共”作為研究的中心，它不僅追求傳統(tǒng)公共行政學所強調的經濟、高效和協(xié)調的價值理念，還追求社會的公平公正，強調在為社會高效經濟地提供公共產品和公共服務的同時注重社會公平的實現(xiàn)。正如弗雷德里克森所言“和傳統(tǒng)公共行政學相比，新公共行政學不僅關注如何高效率的利用資源來提供公共品與公共服務和如何在控制財政支出的情況下保持公共品與公共服務的供給，而且關注這種服務是否增進了社會公平？”即傳統(tǒng)公共行政學更多的是對經濟和效率的追求，而新公共行政學賦予了這一追求行為價值理念。新公共行政學主張公共行政不僅僅是有效的執(zhí)行政策，而且由于它的“公共性”，它還擔負著廣泛的社會責任，需要了解廣大人民群眾的真實需求，并對此做出積極的反應，以此更進一步接近民主政治的目標，承擔應有的社會責任和義務。新公共行政理論對“效率”所代表的含義有不同的認識。通常所說的效率，是少投入和大產出之間的比，也即傳統(tǒng)公共行政理論的理解。而新公共行政理論給“效率”賦予的含義則豐富的多，將價值觀念灌輸其中，即在追求效率的過程中必須時刻拷問是否促進了社會公平和人民利益的表達和滿足，考慮到社會性的公平分配，以有效改善公民的生活水平為目標。新公共行政理論認為公共行政的核心價值在于社會公平，即盡可能公平地分配公共利益，照顧到處于弱勢的群體。弗雷德里克森有一句話所表達的含義是：“新公共行政追求的社會公平意味著將部分公共權力和社會資源與福利的天平倒向社會中明顯缺乏這些的弱勢群體，”。即盡可能地對這些在社會分配過程中得到最少的群體給予應有的彌補，努力增加社會中的公平。新公共行政反對傳統(tǒng)公共行政所堅持的價值中立，他們認為，制定和執(zhí)行政策的政府官員與研究公共行政學的學者們不可避免地會將自己的價值觀念和經驗加到決策和學術思想中，價值中立在學術研究和行政實踐活動中都不存在。

【內容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導思想之一。它以現(xiàn)代經濟學為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。

【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

摘要：公共行政的行動理論是將現(xiàn)象學與公共行政相結合的一種理論。公共行政行動理論的行政責任觀強調個人責任和面對面的情境，認為通過面對面的情境中的互動可以考慮到民眾面臨的問題的特殊背景，因而這種互動的價值高于法律、制度等，公務員必須與民眾展開真誠的互動。

關鍵詞：現(xiàn)象學；公共行政；行動理論；行政責任

美國公共行政學家邁克爾?哈蒙的公共行政的行動理論，在公共行政理論中獨樹一幟。他將哲學中現(xiàn)象學的理論引入公共行政，試圖以此構建一個不同于以往公共行政理論范式的新范式。在他構建的理論框架之內，他對行政責任、決策規(guī)則、行政理論與行政實務的關系等重要問題，進行了具有啟發(fā)意義的新的闡釋。

一、公共行政的行動理論的哲學基礎

公共行政的行動理論的基礎是現(xiàn)象學?，F(xiàn)象學作為一種哲學理論興起于本世紀初的德國，其創(chuàng)始人為胡塞爾。現(xiàn)象學是人本主義哲學的思潮的一種，與科學主義思潮相對。“現(xiàn)代西方哲學盡管流派紛呈，但它們先后相繼，互相影響，大體上可以分為科學主義與人本主義兩大思潮?！薄?〕科學主義繼承了近代英國經驗主義哲學的傳統(tǒng)，強調哲學對認識論的研究，認為人類認識對象是經驗世界，認識世界的方式是以觀察、實驗為主的經驗的自然科學的方法。人本主義的哲學思潮則強調世界的本原是自我活人的意志或生命等，它們貶低或否認人對經驗世界的認識，強調通過非理性的體驗，以把握、領會或理解自我或人的意志和生命的重要意義?，F(xiàn)象學屬于人本主義思潮，因而“致力于探討哲學的基礎，以便能夠揭露及剝除實證科學的根本預設和假定，從而直接了解人類的意義……這種現(xiàn)象學的途徑，設法擱置那些由科學觀察者從外部強加到人類行動上去的人類行為定義或特性，而注重從行動者本身的立場去領會那些行動的確切含義”。〔2〕

胡塞爾的現(xiàn)象學對哈蒙的公共行政的行動理論影響最大的是意向性學說。所謂的意向性“就是意識指向某種對象的指向性，其實質就是意識在自身活動中構造出種種對象的能力”。〔3〕人具有意向性，因而我們能賦予對象以意義，一個事物只有被我們意識到才能具有意義，從而成為該事物，甚至于整個世界都是被人類賦予意義，是人的意識的建構。意向性還意味著人是主動的，“我所知道的一切都是在確立起其相關者的同時確立著自身的我的某種活動”。〔4〕這就解決了人的活動的來源問題，我們的行動并不是對某種刺激的反應，而來自于我們的意識。

一、公共行政的認定與理解

所謂的公共行政指的是一種可以有效增進公共利益、對公共利益進行公平分配的組織管理和調配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對于公共行政理論的私行政則指的是組織在對其內部事務進行組織管理時并非基于公共的利益。二者間最本質的區(qū)別就是是否具有營利性以及是否服務于公共利益。公共行政主要有社會行政以及國家行政，其中國家行政占主導地位，也是最主要的部分。盡管傳統(tǒng)意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會行政。社會文明發(fā)展到現(xiàn)階段，公共行政也呈現(xiàn)出擴大發(fā)展的趨勢。

二、公共行政理論的發(fā)展過程

（一）初創(chuàng)階段

現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀末，在這個時期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時代色彩?？梢哉f西方社會的轉型及社會進步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應西方國家政治經濟以及社會發(fā)展的需要。十九世紀中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經濟得到了飛速的發(fā)展，經濟形態(tài)由自由資本主義轉向了壟斷資本主義。同時，無產階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經濟條件，于是社會矛盾日益突出，在復雜的社會關系下不斷發(fā)生階級沖突。正是這樣嚴峻的社會現(xiàn)實促使資本社會的統(tǒng)治階級對其管理方法以及統(tǒng)治思想進行重新修正，于是一系列對經濟、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀以來，一直占據(jù)著指導地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統(tǒng)治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩(wěn)定社會秩序以及促進發(fā)展，就開始對社會生活進行主動干預，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內。一旦國家的行政權力有所加強，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應新的變化，這時，現(xiàn)代的公共行政理論就應運而生。資本主義社會經濟及科學技術的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學管理運動的發(fā)生使得社會的生產面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現(xiàn)，于是政府在加強行政職能的同時，對這場管理革命也越來越關注，越來越適應。這場運動所催生的科學的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進一步加強行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學管理促進了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級階段找到了可供借鑒參考的內容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結為三個內容，首先是政治和行政的關系；二是行政理論的基礎為科學管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內容；三是對行政規(guī)律進行總結，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點。

（二）修正階段

一、“政治－行政”二分歷史

（一）威爾遜的努力

威爾遜在《行政學之研究》中提出：“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務，其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。在這個問題上，我們當中顯然需要求得更多的啟示，然后只有通過仔細的研究才能提供這種啟示?！保?］威爾遜認為：“行政管理的領域是一種事務性的領域?！保?］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。”［2］在研究范圍上，威爾遜認為行政學研究的重大領域之一是“應該讓行政學之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公共輿論以控制監(jiān)督的權力，卻使之與一切其他的干擾活動分家”［2］。同時，威爾遜提出“在美國開行政學研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有分量，但卻通過選舉和經常性的向公眾進行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事情”［2］。威爾遜主張建立一支經過特殊訓練的文官隊伍，“接受任命、進入完善的組織機構、擺在適當?shù)募墑e上和接受特有的紀律”［2］。在研究方法上，威爾遜不主張哲學的方法，力圖倡導用比較研究的方法，認為“在與行政管理職能有關的各個方面，一切政府都具有很強的結構方面的相似性”［2］。因此，“只要我們能夠從根本原則上認識其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠安全而且有益地引進他們的行政科學。我們僅僅需要用我們的制度把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉”［2］。威爾遜的《行政學之研究》之所以被認為是行政科學研究領域的開山之作，歸因于威爾遜在主流研究集中于政治哲學理論探討之時，順應時境地提出了應專門系統(tǒng)地研究政府科學的建議及初步研究架構，并從行政學研究的必要性、目標和任務、實質、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監(jiān)督等方面對政治與行政的關系作了進一步闡述。他的理想是：“通過選舉和經常性的公開商議，以徹底排除武斷和階級成見，并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。”［4］

（二）古德諾的推動

1900年，古德諾在《政治與行政》一書中對“政治與行政”關系進行了系統(tǒng)、深入的闡述，目的在于更好地提高行政效率以及創(chuàng)設民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德諾將政府功能作為討論的出發(fā)點，認為政府具有兩種功能：公民意志的表達和意志的執(zhí)行，即政治功能和行政功能。在古德諾看來，政治與行政功能的區(qū)別是民治程度較高的標志，并認為“政府的民治程度越低，國家意志的執(zhí)行功能與表達功能之間的區(qū)別就越是小”。但是，他也認為任何極端的政治與行政的分離都是行不通的。一方面，即使在三權分立原則深入民心的美國政體中，“被稱為執(zhí)行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權”；另一方面，“以表達國家意志為主要職能的機關，即立法機關，通常有權用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執(zhí)行”。因此，我們雖然意識到政治功能與行政功能的分化是非常明顯的，但把這兩種功能界限分開行使是不可能的，因為討論政治功能與行政功能的目的在于思考政府協(xié)調運轉的分工與合作，而“要使政府協(xié)調地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調一致的辦法。如果這種辦法在政府體制內部不能找到，就必須到政府體制以外的一些法外的制度中去尋找，事實上，可以在政黨中找到它”。因此，古德諾在《政治與行政》中一開始就強調“政治與行政”二分的不可能性，轉而尋找兩者協(xié)調的更好方法。既然政治與行政之間是一種松散的必要的聯(lián)系，政治對行政的控制應該采取何種形式？古德諾分析了制度內和制度外政治控制的兩種形式，制度內的政治控制如內閣制，而制度外的政治控制如政黨控制。值得注意的是，有學者認為，古德諾對兩分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和華森（MontjoyandWatson）指出：“古德諾關注的是政策制定和行政之間的區(qū)別，他把書名卻定為《政治與行政》?！保?］總體而言，威爾遜和古德諾對“政治－行政”關系的論述表明，公共行政應該作為一門獨立的學科，脫離政治學研究，并倡導建立公共行政的研究范式。更為重要的是，“政治－行政”二分法構成了公共行政范式的基礎與邏輯起點，這對于現(xiàn)代政治社會的實踐具有深遠的影響。

二、“政治－行政”二分：爭議與批判

【摘要】黨的十六屆三中全會通過的《決定》第一次在黨的綱領性文獻中提出“公共管理”這一國際通用新概念，標志著我們黨對行政體制改革的認識又實現(xiàn)了歷史性飛躍。由傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共管理的轉變，是當今世界各國行政體制改革的一項基本內容，這一思路已經被越來越多的國家所接受，十六屆三中全會《決定》為今后我國行政體制改革提供了根本思路。本文通過引入傳統(tǒng)公共行政與現(xiàn)代公共管理這兩個概念，闡明現(xiàn)代公共管理提出的根源以及與傳統(tǒng)公共行政理論的本質區(qū)別，分析實現(xiàn)這一轉變的緊迫性和必要性，探索實現(xiàn)這一轉變的基本途徑，提出必須從多層次、寬角度來實現(xiàn)這一歷史性飛躍。

【關鍵詞】傳統(tǒng)公共行政；現(xiàn)代公共管理

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了“公共管理”。這是第一次在黨和國家正式的綱領性文件中引入這個國際通用新概念，標志著我國政府的主要職能，無論在理論上，還是在實踐上，已經邁出了實質性的一步。分析傳統(tǒng)公共行政與現(xiàn)代公共管理的區(qū)別，認清實現(xiàn)這一轉變的緊迫性和必要性，從而進一步探索基本途徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出：現(xiàn)代公共管理對傳統(tǒng)公共行政的沖擊

傳統(tǒng)公共行政實質上就是具有廣泛影響的“官僚制”政府的職能，它最顯著的特征表現(xiàn)為兩個方面：其一是強調公共事務及公共服務的官僚獨占模式，認為政府組織才是提供公共服務的基本形式。其二是注重官僚制組織機構的層級和嚴格的規(guī)章制度，以保證組織運轉的效率。應該說，傳統(tǒng)公共行政是與一定的歷史條件相適應的，它的主要功績在于把公共行政從一般政治活動中分離出來，使公共行政專業(yè)化，特別是它注重行政組織建設和制度建設，加強行政和效率研究，從而強化了政府對社會的管理。它解決了人民當時希望解決的問題，如社會穩(wěn)定、社會基本保障和公平、社會公共物品的供給，然而隨著社會的發(fā)展，尤其在全球化和信息化高度發(fā)展的當代社會，傳統(tǒng)公共行政的模式已經表現(xiàn)出越來越多的缺陷。例如，在信息社會，刻板、僵硬的規(guī)章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時，由于傳統(tǒng)模式下的政府壟斷和權力集中，導政公共管理領域效率低下。

公共管理理論的興起作為對公共行政的沖擊，可以追溯到20世紀60年代末和70年代初。這一時期，許多英國學者都努力通過應用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發(fā)展，來增強對英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現(xiàn)是對公共政策和公共行政學者不滿的產物。認為：進入新經濟時代，在經濟全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動遲緩而且程序煩瑣，不再適應經濟和社會發(fā)展的需要。如美國政府于1993年發(fā)表了《全國績效評估》報告，對官僚制組織存在的問題進行診斷并提出“重塑政府”的一整套解決方案，強調“從人人為遵守規(guī)定而負責的體制轉變?yōu)槿巳藶槿〉贸晒撠煹捏w制”。從公共行政的發(fā)展歷程來看，它之所以面臨諸多“危機”，一個很重要的原因便是它無法有效地回應日益增多的公眾需求。而現(xiàn)代公共管理著眼于這個問題的解決。公共管理的顯著特征表現(xiàn)為：政府主要提供公共產品與公共服務，不提供私人產品，不干預私人領域的活動；政府負責執(zhí)行市場經濟法律，對市場秩序與市場運行進行平等的監(jiān)管與公正執(zhí)法，運用宏觀調控手段實現(xiàn)公共政策；除了必要的社會管制和經濟管制之外，政府不直接干預企業(yè)活動，不采用行政手段干預市場運行。它的理念包括：