一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經濟以來，政府的經濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經濟資源的配置權力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產業(yè)。為了支撐這些產業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權“三位一體”的制度結構。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權的控制。經濟轉軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農村也不例外。政府控制大宗農產品和農用生產資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農產品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農民的具體生產舉措，控制農產品市場和相應的農業(yè)生產資料價格，使農戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農產品價格，都是對市場價格的干擾，從經濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農業(yè)生產的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農村社會經濟的管制，扭曲了農村各種生產要素和產出的相對價格，抑制了農村產品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農村各種生產要素的合理流動和資源配置，使得農村資源的配置以及農戶的生產、經營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農業(yè)結構調整和農村非農經濟的發(fā)展，制約了農村經濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經濟就越落后。當然，農業(yè)本身有其特性，但政府對農村經濟干預政策存在失誤。當市場結構被人為扭曲之后，任何治理結構均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務型”政府轉變，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構筑完善的市場經濟體系。逐步取消對農業(yè)經濟的各種不當管制政策，促進農業(yè)經濟發(fā)展，增加農民收入。

二、減少農業(yè)人口問題

農民收入增長，一般的方法是提高農業(yè)生產率。2002年世界銀行曾對50年來其自身和其他國際機構的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結性回顧，其時林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農民收入傳統(tǒng)上是以提高農業(yè)生產率、改進農業(yè)基礎設施、引進科技為基礎。這樣一個政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農民收入的水平，僅靠提高農業(yè)生產率和增加農業(yè)產出無法達到目標。農產品需求彈性低，即使全國經濟水平有很大提高，人均收入增加對農產品需求的拉動作用也較小。農產品價格彈性也低，農產品生產率提高，產量增加，價格會下降很多，以致“谷賤傷農”。所以，靠提高農業(yè)生產率，增加農業(yè)產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農業(yè)勞動力。通過調整產業(yè)、就業(yè)結構，促進農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移，不斷降低農業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應增加農村勞動力的耕地和提高農產品商品率，農民收入才有可能保持和國民經濟同步增長。理論分析和別國實踐都已證明了這一點，我國的經驗也同樣如此。從1978年到1984年，我國實行家庭聯(lián)產承包責任制之后，農民收入增加靠的是農民生產積極性的提高。此后，農民收入增加的主要途徑是減少農業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個離土不離鄉(xiāng)的非農就業(yè)機會。此后則是大規(guī)模的城市建設對大量的農民工的需求，又提供了1億個離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機會。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機會減少，農民轉移到城市非農產業(yè)的渠道阻塞，大量勞動力滯留農村。而且，由于生產能力過剩，市場競爭加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產，離土不離鄉(xiāng)的勞動力也回流到農業(yè)。這是農民收入增長緩慢甚至停滯的一個重要原因。農民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計劃期間每年必須在城里為農民提供800萬個就業(yè)機會。1990年我國第四次人口普查時農村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計數(shù)據顯示，我國總人口13億，農村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農村人口比重10年降一成，速度緩慢。

摘要：小微企業(yè)是國民經濟的重要組成部分，其不僅是重要稅收來源，也是解決社會就業(yè)問題的重要基礎。近年來，小微企業(yè)虧損情況日益嚴重，這背后主要原因在于宏觀經濟日益下行，整個經濟大環(huán)境不理想，加上小微企業(yè)存在經營規(guī)模小、資金實力薄弱、融資渠道少、稅收壓力大等問題；另外，小微企業(yè)稅收管理水平較低，對稅收政策了解不足，抵御風險能力弱。因此，當前必須要指導小微企業(yè)有效化解稅費成本和壓力。

關鍵詞：小微企業(yè);稅費負擔;優(yōu)惠政策;效應分析

小微企業(yè)是我國國民經濟重要組成部分，在提供就業(yè)機會，創(chuàng)造稅收以及調節(jié)宏觀經濟方面起到了十分重要的作用。2011年以來，我國工信部、信息化以及統(tǒng)計部門開始重視小微企業(yè)工作，先后下發(fā)了多個關于小微企業(yè)劃分標準的文件，文件內容具體包括行業(yè)細分標準和計劃。例如在工業(yè)領域，小微企業(yè)的劃分標準是員工人數(shù)不超過1000人，經營收入不超過4億元。在實際中，小微企業(yè)員工數(shù)往往在400人左右，經營收入通常超過2000萬元；在這類行業(yè)中，小微企業(yè)人數(shù)會超過30人，且營業(yè)收入不超過300萬元，但是員工人數(shù)不超過20人的企業(yè)經營收入會超過300萬元。隨著市場經濟不斷發(fā)展，小微企業(yè)稅負壓力卻在不斷增長，這對小微企業(yè)的發(fā)展形成了巨大阻力。在新的社會發(fā)展形勢下，不斷優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進小微企業(yè)經濟發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1現(xiàn)階段小微企業(yè)稅費的發(fā)展情況

目前，我國針對不同行業(yè)企業(yè)制定了有差異性的稅收政策和制度，除了稅收之外，小微企業(yè)還要承擔一些專項費用、繳交政府性基金等。因此，我們要從整體出發(fā)來分析小微企業(yè)稅費情況，具體如下。1.1當前稅費承擔的組成情況在現(xiàn)有稅費制度中，小微企業(yè)稅費主要包括以下幾方面的內容：(1)稅收費用。當前，小微企業(yè)主要繳納的稅費包括增值稅、所得稅等不同稅種。(2)一些特定行業(yè)需要繳納專項費用，這部分費用直接納入政府性基金當中。這其中主要包括以下幾方面內容：教育費附加、地方教育費附加以及員工失業(yè)保險等；另外還可以根據地方法律法規(guī)，征收工會會員費、水利基建費、文化事業(yè)費以及環(huán)保費等。(3)根據法律規(guī)定企業(yè)需要承擔的社會保險費等，如員工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及工傷保險等。(4)行政事業(yè)性收費。這項收費內容中，主要包括政府部門、事業(yè)單位管理費用等。當前，要確定小微企業(yè)實際承擔的費用存在較大難度。但在行政事業(yè)性收費方面，大多數(shù)都根據事項劃分來收取的，這對小微企業(yè)來說無形中增加了稅收成本。1.2加強小微企業(yè)征管模式以及遵守的成本方式從當前情況來看，小微企業(yè)會計審核體系尚未健全和完善，在實際操作中不可能嚴格按照法律規(guī)定征收稅務。但是在稅務管理實踐中，小微企業(yè)被納入核定征收范圍內。這樣一來，稅務機關在征稅過程中會有更大的自主操作空間，采取何種征收方式直接關系到小微企業(yè)稅收負擔大小，在制定小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時，要根據小微企業(yè)實際經營情況將其納入對應的征收范圍內，稅務機關根據行業(yè)變化靈活調整征收方式。從稅費管理角度來看，小微企業(yè)稅收成本受到征收成本影響較大。如果稅費科目較多的話，則意味著征稅部門也更多。一般情況下企業(yè)在應收各種稅務管理部門檢查時，也要付出更多的時間精力。

2小微企業(yè)現(xiàn)行稅費政策存在的相關問題

根據《市減輕企業(yè)負擔工作領導小組關于做好煤炭產業(yè)稅費負擔情況會議準備工作的通知》文件要求，縣政府領導度重視，迅速召集相關部門進行研究，切實為煤礦企業(yè)松綁減負，緩解煤礦企業(yè)面臨的巨大困難，現(xiàn)將我縣采取的具體措施辦法報告如下。

一、減輕煤礦企業(yè)的稅費負擔

計劃暫停收取項目：根據《省人民政府轉發(fā)省經濟和信息化委等部門關于進一步推進全省煤礦清理整頓和企業(yè)兼并重組工作的若干細化政策措施的通知》文件內容“……省煤炭基金辦暫停收取煤炭價格調節(jié)基金省級分成……”。因此，市、縣分成部分也計劃暫停收取，計8元/噸；原縣煤炭工業(yè)協(xié)會（代表煤礦）委托縣政府收取的“煤礦跨山漏水治理金”，計10元/噸，用于解決全縣煤礦開采區(qū)域范圍內造成的跨山漏水、房屋搬遷、人畜飲水等問題，計劃暫停收取。上述兩項資金共計18元/噸，縣減負辦已向縣政府提交暫停收取請示，待縣政府常務會和縣委常委會研究決定后由縣礦檢站迅速執(zhí)行。

二、加強政策宣傳

（一）涉及國稅、地稅征收的國家法定稅種、附加費和工會、殘保金等項目，由縣級相關部門加強與煤礦溝通，通過深入細致地政策宣傳，力爭得到煤礦的理解和支持。

（二）盡可能減少和壓低縣級部門收費項目和標準。涉及縣瓦斯監(jiān)控服務站對監(jiān)控系統(tǒng)運行維護收費標準為6萬噸以下（含6萬噸）2萬元/年，6萬噸以上9萬噸以下（含9萬噸）2.2萬元/年，9萬噸以上15萬噸以下（含15萬噸）2.4萬元/年，15萬噸以上2.6萬元/年?？h安監(jiān)局救護協(xié)議費1萬元/礦/年，瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)年運行費2萬元/礦/年（含1200元/月電信公司光纖寬帶費）?？h煤炭工業(yè)協(xié)會年會費2000元/礦，為企業(yè)提供多項免費技術服務、咨詢。上述涉及縣相關部門收取煤礦安全運行費用，為確保煤礦安全生產發(fā)揮著重要作用，暫不能停收。

摘要：本文認為，稅費負擔過重不是造成農村經濟發(fā)展緩慢、農民收入下降的根本原因。農村問題的癥結主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應加快轉變政府職能，逐步取消對農業(yè)經濟的各種不當管制，采取積極措施減少農業(yè)人口、增加農民收入，并同時構建合理的財政體制與稅費制度。

關鍵詞：農村稅費負擔政府職能與管制政策財政體制農業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進農村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農村稅費負擔涉及兩方面的問題：農民收入與政府稅費。那么，究竟是農村稅費負擔過重導致農村經濟發(fā)展遲滯、農民收入下降，還是農村經濟發(fā)展過慢導致稅費負擔加重？抑或是隱含著其他因素，使得農民收入增長放緩，農村稅費負擔過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經濟以來，政府的經濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經濟資源的配置權力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產業(yè)。為了支撐這些產業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權“三位一體”的制度結構。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權的控制。經濟轉軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農村也不例外。政府控制大宗農產品和農用生產資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農產品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農民的具體生產舉措，控制農產品市場和相應的農業(yè)生產資料價格，使農戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農產品價格，都是對市場價格的干擾，從經濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農業(yè)生產的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農村社會經濟的管制，扭曲了農村各種生產要素和產出的相對價格，抑制了農村產品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農村各種生產要素的合理流動和資源配置，使得農村資源的配置以及農戶的生產、經營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農業(yè)結構調整和農村非農經濟的發(fā)展，制約了農村經濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經濟就越落后。當然，農業(yè)本身有其特性，但政府對農村經濟干預政策存在失誤。當市場結構被人為扭曲之后，任何治理結構均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

近年來政府一直在不斷嘗試、推進農村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農村稅費負擔涉及兩方面的問題：農民收入與政府稅費。那么，究竟是農村稅費負擔過重導致農村經濟發(fā)展遲滯、農民收入下降，還是農村經濟發(fā)展過慢導致稅費負擔加重？抑或是隱含著其他因素，使得農民收入增長放緩，農村稅費負擔過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會主義初級階段，政府與市場關系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經濟以來，政府的經濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經濟資源的配置權力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產業(yè)。為了支撐這些產業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權“三位一體”的制度結構。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權的控制。經濟轉軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農村也不例外。政府控制大宗農產品和農用生產資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農產品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農民的具體生產舉措，控制農產品市場和相應的農業(yè)生產資料價格，使農戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農產品價格，都是對市場價格的干擾，從經濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農業(yè)生產的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農村社會經濟的管制，扭曲了農村各種生產要素和產出的相對價格，抑制了農村產品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農村各種生產要素的合理流動和資源配置，使得農村資源的配置以及農戶的生產、經營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農業(yè)結構調整和農村非農經濟的發(fā)展，制約了農村經濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經濟就越落后。當然，農業(yè)本身有其特性，但政府對農村經濟干預政策存在失誤。當市場結構被人為扭曲之后，任何治理結構均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務型”政府轉變，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構筑完善的市場經濟體系。逐步取消對農業(yè)經濟的各種不當管制政策，促進農業(yè)經濟發(fā)展，增加農民收入。

二、減少農業(yè)人口問題

2002年我省已按中央要求全面推進了農村稅費改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農村教育集資等面向農民收取的行政事業(yè)性收費和政府性基金及集資，較大幅度地減輕了農民負擔，但不能認為農村稅費改革后就萬事大吉。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的精減機構，裁減冗員的改革舉措遠沒到位，考核干部政績、評價干部能力的指標還不夠科學，誘導基層干部短期行為和產生浮燥心理的用人體制并未消除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的債務數(shù)量還不小，一些干部的政策水平和基本素質也有待提高。這些都是農村稅費改革后誘發(fā)農民負擔反彈的重要因素。因此，怎樣防止農民負擔反彈，繼續(xù)加強對農民負擔的監(jiān)督管理，仍然是當前和今后農村工作的一項重要任務，而加強農民負擔監(jiān)督管理工作的關鍵是要建立健全一套與農村稅費改革后相適應的、系統(tǒng)的農民負擔監(jiān)督管理制度，從監(jiān)督機制入手，使減輕農民負擔工作邁上法制化、規(guī)范化軌道。

一、建立權威性的農民負擔監(jiān)督管理工作機構。黨中央、國務院在2000年3號文件中明確提出，要建立有權威性的工作機構，努力造就一批熟悉農村政策的高素質的干部隊伍。為保證減負工作的權威性，應建立常設的農民負擔監(jiān)督管理工作機構，賦予該機構對農民負擔案件的查處權利，包括調查權、建議權，查處權；同級紀檢、監(jiān)察部門也對查處情況實施監(jiān)督，配備專職的工作人員。由于減負工作是將黨中央和各級政府的減負政策落實到千家萬戶，涉及的相關政策、法律、法規(guī)較多，監(jiān)督人員的素質決定了監(jiān)督管理工作的水平和效果，同時也影響監(jiān)督管理機構的權威性，因此，監(jiān)督人員應具有較高素質。

二、完善農民負擔監(jiān)督卡制度。實踐證明，農民負擔監(jiān)督卡制度是一項行之有效的減輕農民負擔的制度。但需要適應稅費改革后的新情況，進一步完善和規(guī)范，改進農民負擔監(jiān)督卡填寫內容。新的農民負擔監(jiān)督卡的內容可以分為3個部分：①國家法定稅斌，包括農業(yè)稅、農業(yè)特產稅；②村級組織統(tǒng)籌，即“一事一議”籌資、籌勞（過渡期內為勞動積累工和義務工）；③經國務院及省級人民政府政策法規(guī)明確的相對固定、并需鎮(zhèn)村負責統(tǒng)一收取的經營性、服務性、公益性收費，如水利工程費，合作醫(yī)療統(tǒng)籌等。將農民每年應承擔的農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、“一事一議”籌資、籌勞的生產性、公益性收費等，由農民負擔監(jiān)督管理部門統(tǒng)一填入農民負擔監(jiān)督卡中，做到憑卡收取稅費，農民憑卡履行義務，這樣做既可方便基層工作，又可增強監(jiān)督效果，才能真正杜絕卡外收費。

三、強化減輕農民負擔的領導責任制和部門負責制。為確保農村稅費改革后農民負擔不反彈，切實減輕農民負擔，應繼續(xù)實行減輕農民負擔黨政“一把手”親自抓、負總責的領導責任制和部門專項治理的工作責任制。取消不利于控制和減輕農民負擔的干部考核制度和考核指標，把減輕農民負擔工作作為考核和任用各級領導干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的一項重要指標。對加重農民負擔行為，既要追究違規(guī)者的責任，又要追究有關領導的責任。對單位和主要領導的工作考核獎勵，凡涉及違反減輕農民負擔政策的，堅決實行“一票否決”制度，并嚴肅查處各種違法違規(guī)違紀行為，加大對違反農村稅費改革政策和增加農民負擔行為的處罰力度。通過加強各級減輕農民負擔工作的領導責任制和部門負責制，確保減負工作一級抓一級，一級對一級負責，從而形成減輕農民負擔工作齊抓共管的局面。

四、建立和完善農民負擔信訪舉報制度。各級農民負擔監(jiān)督管理部門和紀檢、監(jiān)察部門應設立舉報電話，并向社會公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把農民負擔舉報箱設到村民小組。農民負擔監(jiān)督管理機構要認真做好農民負擔信訪、舉報的受理工作，及時處理農民反映的問題，并定期向上級主管部門報告。為此，一要落實專人負責信訪、舉報接待，并認真調查處理；二要建立信訪舉報檔案，完整記錄信訪、舉報問題和調查處理結果；三要做到信訪、舉報有結果；四要堅持深人現(xiàn)場直面當事人；五要加強對信訪、舉報人的保護，嚴禁對信訪人、舉報人進行打擊報復。為加大防止農民負擔反彈的力度，建議政府對舉報人實施獎勵制度。

五、建立和完善村民“一事一議”制度。農村稅費改革后村內興辦農田水利基本建設、植樹造林、修建村級道路等集體生產和公益事業(yè)所需資金和勞務，確需向村民籌資籌勞的，應按《四川省村級范圍內籌資籌勞管理暫行規(guī)定》的決定，按照量力而行、村民受益、事前預算和上限控制的原則，由村民會議或村民代表會議實行“一事一議”或“一年一議”。因此，建立健全并進一步完善村民“一事一議”制度要搞好以下幾個工作：（1）通過法定程序，確定村民參會對象。實行村民會議的，對象應當是村內年滿18周歲以上的村民；實行村民代表會議的，應根據本村農民就業(yè)特點，合理確定各類代表比例，使村民代表具有較高的代表性、民主性和較高的議事能力。村民代表必須能代表本村2／3以上的農戶。實行村民會議或村民代表會議的，對其“一事一議”所作決定必須經到會人員半數(shù)或2／3以上通過，并且在通過后及時將“一事一議”決定通過張榜公告或其他形式讓全體村民知道。（2）制定村民會議或村民代表會議議事規(guī)則，明確村民或村民代表的權利、義務和職責，定期開展活動，讓村民或村民代表在村務活動中充分發(fā)表意見，履行職能。（3）建立村民會議或村民代表會議檔案，將會議情況完整記錄、保存?zhèn)洳橐怨┤w村民監(jiān)督。（4）必要時，村民會議或村民代表會議可以邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民負擔監(jiān)督管理人員列席會議并指導。（5）村民委員會應將會議通過的籌資籌勞決定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理部門備案，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準后報縣（市）農民負擔監(jiān)督管理部門備案后方可實施，并且應將農民籌資籌勞的具體數(shù)額分戶填入農民負擔監(jiān)督卡內，由村民委員會發(fā)放到農戶。

國家統(tǒng)計局有關部門日前對四川省農村稅費改革進行調查后表示，由于稅費改革所涉及的利益關系十分復雜，許多應有的配套措施滯后，尚未完全到位，一些新情況、新問題正逐步顯現(xiàn)出來。

在調查中統(tǒng)計部門發(fā)現(xiàn)，稅費改革前農業(yè)稅按地征收，統(tǒng)籌提留按人征收，現(xiàn)在這兩項一律按地征收，影響農民負擔的因素由人口向土地轉移，出現(xiàn)了新的稅負不公。

表現(xiàn)之一是，富裕地區(qū)與貧困地區(qū)減負幅度不均。由于區(qū)域之間經濟發(fā)展水平不均衡，農民收入也存在不同程度的差異。經濟落后地區(qū)的農民一般都以農業(yè)生產為主，基礎設施落后，生產、生活條件差，收入水平低。而富裕地區(qū)多是農業(yè)生產條件相對較好、產業(yè)化程度較高，或是具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊地帶，不論是純農戶還是從事非農產業(yè)的農戶，收入都相對較高。改革前，貧困地區(qū)的稅負普遍低于富裕地區(qū)；改革后，由于富裕地區(qū)的降負空間大，負擔降低的幅度遠遠大于貧困地區(qū)，獲得財政轉移支付的數(shù)額也較大。如經濟較發(fā)達的成都市新都區(qū)，農業(yè)人口45.39萬，2002年獲財政轉移支付2070萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲得的財政轉移支付達121.76萬元。而四川省宣漢縣作為國家級貧困縣，農業(yè)人口總數(shù)達97.84萬，2002年獲財政轉移支付4404萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得財政轉移支付60.33萬元，兩者相差1倍左右。統(tǒng)計部門擔心，經濟發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)之間發(fā)展差距有可能進一步拉大。

表現(xiàn)之二是，從事農業(yè)生產的農民和從事非農產業(yè)的農民負擔不均。由于稅費改革方案中以土地為計稅依據，承包土地的多少決定了農民的負擔情況，形成了人少地多的農民負擔重，而人多地少的農民負擔相對較輕；純農戶、種田大戶的負擔較以前加重，從事非農產業(yè)的農民負擔減輕。以種地為主的農民不僅要承擔農業(yè)稅，而且要負擔村組“一事一議”集資；而未承包土地的農民只負擔村組集資，卻可以與前者享受均等的農村公共產品，導致了農民之間權利和義務的不對等。這種負擔差異不僅影響了農民種田的積極性，也會造成部分農民心理不平衡。公務員之家版權所有

表現(xiàn)之三是，計稅依據不準確導致負擔不均。改革方案中規(guī)定，農民承包土地從事農業(yè)生產的，計稅土地原則上以農民二輪承包用于農業(yè)生產的土地為基礎確定。但是二輪承包面積存在不準確的情況較為普遍，例如有些地方土地承包工作沒有落實到戶，個別地區(qū)測算口徑不一致，這都導致了農民負擔不均。一方面因開荒、復墾等增加的耕地沒有納入計稅面積，造成有地無稅；另一方面因退耕還林、建設項目占地、小城鎮(zhèn)開發(fā)建設、水毀等因素使得耕地減少，卻沒有及時調整計稅面積，造成有稅無地。

統(tǒng)計部門在調查中還發(fā)現(xiàn)，農業(yè)稅計稅要素問題較多。目前，普遍存在的問題是農業(yè)稅計稅面積難以核實。根據規(guī)定，農業(yè)稅計稅面積要嚴格以二輪承包面積為依據，以保持二輪土地承包的嚴肅性和穩(wěn)定性。但是很多試點地區(qū)都出現(xiàn)了計稅面積與實際數(shù)不符的情況。如果重新丈量土地，等于事實上否定了二輪承包合同的法律效力，對穩(wěn)定土地承包不利。如四川省渠縣稅改前計稅面積96.4萬畝，在稅改中落實的計稅面積是88.25萬畝，盡管減少了8萬多畝，但自執(zhí)行新的農業(yè)稅征收辦法以來，一部分農戶仍然反映面積不實。計稅面積不準確的主要原因包括：二輪承包不完善形成的歷史遺留問題；興建水利占地，農戶建房批少占多，水毀耕地沒有及時上報核減；大量的退耕還林（草）用地仍作為計稅面積征收農業(yè)稅。

[摘要]我國農民負擔沉重的根本原因在于不合理的制度安排，因此，農村稅費改革決不能僅僅停留在費改稅的層次上，而應該進行綜合性制度創(chuàng)新。農村稅費改革的根本出路在于建立長期穩(wěn)定且科學合理的農村稅費制度和地方公共財政體制。

[關鍵詞]稅費改革；制度缺陷；地方公共財政

農村稅費改革是建國以來我國農村繼家庭聯(lián)產承包經營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農民收入增長緩慢、農民負擔日益加重和農村社會矛盾日漸突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農民負擔過重問題，規(guī)范農村分配關系從安徽省及全國其他試點地區(qū)情況看，本次農村稅費改革雖然在減輕農民負擔、規(guī)范稅費管理體制、穩(wěn)定稅負水平、簡化征稅方式等方面取得了初步成效，但是由于沒有從根本上消除加重農民負擔的舊體制因素政策設計存在嚴重的制度性缺陷，因此改革過程中引發(fā)了諸如農村基層政權機構運轉困難，農村中小學經費得不到保障，農村公益事業(yè)難以為繼等方面的問題如果沒有配套措施和對當前改革方案進行適當調整農村稅費改革將很難持續(xù)，且農民負擔客觀上存在反彈的可能性。對此應高度重視，因為類似現(xiàn)象曾在中國歷史上多次重演，即每一次稅費改革在短暫減少稅費之后不久，各種稅費問題又回潮，并漲到一個比改革前更高的水平，從而導致所謂的“黃宗羲定律”。

要從根本上減輕農民負擔，跳出“黃宗羲定律”，必須從源頭著手，改革原有的制度安排，實施制度創(chuàng)新。

一、農村稅費改革的制度性缺陷

農村稅費改革的基本內容可以大致歸納為三個方面：（1）通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費、逐步取消勞動積累工、義務工，建立以稅率提高的農業(yè)稅以及農業(yè)稅附加為主體的農村稅制，可以簡稱為費改稅；（2）通過中央和各級政府配套財政轉移支付填補地方財政缺口；（3）村內興辦各種其他集體生產和公益事業(yè)所需要資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定。這一改革無疑具有積極與深遠的意義，稅改之后，農民負擔平均水平確實有所降低。但是，這并不能夠掩蓋其所存在的以下問題及制度設計上的缺陷：

1.農民得到了相應的公共服務嗎？

稅費負擔的受益原則主張納稅人的稅費支付應與其享受的公共服務相對應。我國農村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府，農村的稅費大部分為其所用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出結構加以分析，就可了解它提供了哪些公共產品，可以看出農民受益和稅費支付的對應狀況。

一般統(tǒng)計資料顯示在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出中，人員經費有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小學教師工資。農村的供電、供水由于有專門的收費（電費、水費）與之相應，不在政府財政支出的范圍。其余的服務如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。與農民最相關的農田水利及技術服務并不占主要地位。從這種支出結構中可以看出，基礎教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產品。但它具有很大的外部性，農民并不能享受其中所有的收益。而與農民密切相關的農田水利、農業(yè)技術等公共產品的比例并不很高。農民并沒得到與其稅費支付相應的公共服務。這是農民對稅費的反感和抵制的重要原因。產生這種現(xiàn)象大體有以下幾個原因：

其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能?；鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質的機構，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務的產出。在改革的初期，為發(fā)展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。歷史遺留下來的龐大政府機構和債務，給地方政府形成了巨大的財政壓力。它引起的財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。

其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產出未能最大化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫、官僚作風、人浮于事都有不同程度地存在。對官員的尋租行為缺乏強有力的監(jiān)督，財政資源被挪用和浪費現(xiàn)象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務加大了納稅人（農民）稅費支付和受益間的不等價。

其三是一些地方公共產品具有較大的外部性，它們由地方財政承擔但其收益并不能完全被當?shù)鼐用袼苡?。例如，基礎教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任，而其產生的“產品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔者——稅費支付者（農民）所獲得。這些公共產品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔成本，損害了稅費支付與受益對等的稅收公平的受益原則。

1.農民得到了相應的公共服務嗎？

稅費負擔的受益原則主張納稅人的稅費支付應與其享受的公共服務相對應。我國農村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府，農村的稅費大部分為其所用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出結構加以分析，就可了解它提供了哪些公共產品，可以看出農民受益和稅費支付的對應狀況。

一般統(tǒng)計資料顯示在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出中，人員經費有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小學教師工資。農村的供電、供水由于有專門的收費（電費、水費）與之相應，不在政府財政支出的范圍。其余的服務如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。與農民最相關的農田水利及技術服務并不占主要地位。從這種支出結構中可以看出，基礎教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產品。但它具有很大的外部性，農民并不能享受其中所有的收益。而與農民密切相關的農田水利、農業(yè)技術等公共產品的比例并不很高。農民并沒得到與其稅費支付相應的公共服務。這是農民對稅費的反感和抵制的重要原因。產生這種現(xiàn)象大體有以下幾個原因：

其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能?；鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質的機構，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務的產出。在改革的初期，為發(fā)展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。歷史遺留下來的龐大政府機構和債務，給地方政府形成了巨大的財政壓力。它引起的財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。

其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產出未能最大化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫、官僚作風、人浮于事都有不同程度地存在。對官員的尋租行為缺乏強有力的監(jiān)督，財政資源被挪用和浪費現(xiàn)象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務加大了納稅人（農民）稅費支付和受益間的不等價。

其三是一些地方公共產品具有較大的外部性，它們由地方財政承擔但其收益并不能完全被當?shù)鼐用袼苡?。例如，基礎教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任，而其產生的“產品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔者——稅費支付者（農民）所獲得。這些公共產品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔成本，損害了稅費支付與受益對等的稅收公平的受益原則。