導語：合理界定政府責任發(fā)展農保論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從農業(yè)保險體系中政府責任的現(xiàn)狀分析；農業(yè)保險中政府責任的合理界定；建國后我國農業(yè)保險經歷了曲折發(fā)展的五個階段、農業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢、政府與市場的角色定位沖突、政府在農業(yè)保險中的定位不科學與不合理導致政府與市場角色的沖突、政府責任缺位、農業(yè)保險立法滯后、政府財政支持力度不足、政府監(jiān)管責任不清、缺乏專門針對政策性業(yè)務的監(jiān)管、分類明確農業(yè)保險中的政府責任、確定政府在農業(yè)保險中承擔的責任種類和具體的責任、分層明確農業(yè)保險中的政府責任、政策性農業(yè)保險中的政府責任、分級明確農業(yè)保險中的政府責任、分別確定中央政府和地方政府在農業(yè)保險中的責任等，具體請詳見。

建國后我國農業(yè)保險經歷了曲折發(fā)展的五個階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復試辦階段，1987年到1992年的平穩(wěn)發(fā)展階段，1993到2003年的停滯萎縮階段和2004年至今的經營方式多元化改革階段?；仡櫸覈r業(yè)保險的發(fā)展歷程，可以看出我國農業(yè)保險的啟動、恢復、快速發(fā)展、萎縮直至停辦都是政府介入的結果，可以說，政府責任的合理界定是保證農業(yè)保險持續(xù)、健康發(fā)展的關鍵和基礎。目前我國的農業(yè)保險仍處于較低發(fā)展水平，因此有必要對農業(yè)保險體系中政府責任的問題進行深入探討。

一、農業(yè)保險體系中政府責任的現(xiàn)狀分析

農業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢，這是各國經營農業(yè)保險的通性。但是，我國農業(yè)保險的發(fā)展表現(xiàn)得尤其遲緩，個中原因值得深思。農業(yè)保險中存在的自然災害嚴重、逆選擇和道德風險問題在其他國家同樣存在，但并不必然產生農業(yè)保險停滯不前的后果。我國農業(yè)保險的發(fā)展緩慢，究其原因是由于政府行為與責任的定位與運作存在問題。

（一）政府與市場的角色定位沖突

政府在農業(yè)保險中的定位不科學與不合理導致政府與市場角色的沖突，政府應發(fā)揮作用的地方沒有得到很好的發(fā)揮，而不應介入的地方卻介入較深，這在一定程度上導致政府與市場的責任不清，給農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展留下隱患。

新中國建立后實行了長期的計劃經濟體制，走政府主導型的經濟發(fā)展道路，政府對經濟的干預不斷加強。由于經濟市場發(fā)育極不成熟，市場經濟國家所采用的政府干預經濟的方式不適合于中國經濟，因此，政府擁有強大的國營經濟，以此來控制市場和重要的行業(yè)就十分必要。保險業(yè)方面，1949年我國設立了中國人民保險公司，經營管理全國各種保險業(yè)務，而開展農業(yè)保險業(yè)務是其重要職能，各級中國人民保險公司都設立了農業(yè)保險機構，經營管理農業(yè)保險。就是說，在新民主主義經濟體制與計劃經濟體制下，政府對農業(yè)保險的責任就表現(xiàn)為國有的中國人民保險公司直接經營農業(yè)保險業(yè)務。由于保險公司與財政之間建立了“利益共享、風險共擔”的風險承擔體制，財政承諾對保險公司不足支付進行“兜底”，保險公司的經營不再存在業(yè)務經營效益上的后顧之憂且可以獲取財政的隱性補貼，這樣，政府意向與農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展間自然形成了上傳下達的關系：只要政府給政策，保險公司在機構設置、人員配備上就會大干快上，業(yè)務推動上也不惜借助一切手段甚至是行政手段強制展開，政府的過度介入又不可避免地導致“政府失靈”及農業(yè)保險的發(fā)展陷入困境；只要政府叫停，農業(yè)保險就會馬上停辦。

在經歷了30多年的計劃經濟后，中國經濟逐漸向市場經濟轉變，中國人民保險公司的經營體制也在經濟和金融體制改革的推動下進行面向市場的改革。計劃經濟下政府介入農業(yè)保險的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經營農業(yè)保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司仍代表政府經營農業(yè)保險，但是由于農業(yè)保險虧損嚴重，當中國人民保險公司以“經濟人”角色從事商業(yè)保險業(yè)務后，必然理性地選擇減少虧損較大的農業(yè)保險供給，增大盈利性險種開發(fā)的經營方式。由于中國人民保險公司經營農業(yè)保險缺少國家財政支持，導致其經營虧損無處補貼，而虧損無人補貼，保險公司只能盡可能向農民收取保費，進而導致了農民支付高額保險費率，保費支付過高又使得農民不歡迎農業(yè)保險。農民拒絕農業(yè)保險反過來導致農業(yè)保險業(yè)務進一步萎縮，從而經營農業(yè)保險更加虧損，但國家對農業(yè)保險缺少有力的財政支持，又使農業(yè)保險陷入虧損無人補貼的狀態(tài)。這是一個惡性循環(huán)的怪圈，其源頭就是政府介入農業(yè)保險的方式沒有轉變，政府與市場的角色定位失誤直接導致了農業(yè)保險發(fā)展的頹勢。

我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，政府干預經濟的手段必須轉變。就農業(yè)保險而言，改變目前困境的重要突破口在于重新界定政府在農業(yè)保險中的責任，政府要改變計劃經濟體制的經營方式，采取市場手段介入農業(yè)保險的發(fā)展。

（二）政府責任缺位

1.農業(yè)保險立法滯后。農業(yè)保險的性質不同于一般商業(yè)保險，其經營理念、經營模式、經營手段及管理規(guī)則與商業(yè)性保險有著本質的區(qū)別。因此，政府在農業(yè)保險中應擔任制度提供者的角色，它需要通過立法來對農業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的作用、農民的參與方式、稅收規(guī)定、各有關部門的配合、資金運用等方面都進行規(guī)范。但我國從1982年恢復辦理國內保險業(yè)務至今仍沒有專門的農業(yè)保險法律或相關的農業(yè)保險實施條例。用來規(guī)范商業(yè)保險行為的《保險法》從根本上來說并不適用于農業(yè)保險，只在第149條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！?002年修訂的《農業(yè)法》在第46條中規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農民和農業(yè)生產經營組織建立為農業(yè)生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務。農業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農民和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險?！彪m然它清楚界定了農業(yè)保險應按政策性保險來實施，國家鼓勵和支持建立互助合作性保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，但是，如何建立互助合作性保險組織，如何鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務，并沒有新的法律、法規(guī)進行明確規(guī)定。同時法律中嚴格的“自愿保險”的規(guī)定也不利于農業(yè)保險的發(fā)展。

法律制度的滯后使得中國農業(yè)保險的身份至今不明，因此在實踐中保險公司對農業(yè)保險的經營，通常得不到政府應有的支持，造成目前“農民保不起，公司賠不起”，農業(yè)保險整體發(fā)展水平低的嚴重局面。農業(yè)保險法律制度的缺位還導致政府對農業(yè)保險的定位不明確。從國外農業(yè)保險發(fā)展實踐看，政府在開展農業(yè)保險中應有的職能和作用通常是以法律的形式加以明確。但中國由于農業(yè)保險法律的空白，政府應在農業(yè)保險發(fā)展中發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用等都沒有明確，這增加了政府介入農業(yè)保險的隨意性，缺乏對政府行為的有效約束，影響了政府在農業(yè)保險發(fā)展中主體作用的發(fā)揮，更直接制約了農業(yè)保險的發(fā)展。

2.政府財政支持力度不足。從國際經驗看，政府在財政上支持農業(yè)保險的方式一般有保險費補貼、經營主體管理費用補貼、再保險補貼以及稅收優(yōu)惠，而縱觀我國恢復農業(yè)保險業(yè)務的20多年，中央政府所給予農業(yè)保險惟一的優(yōu)惠政策就是免征保險機構的營業(yè)稅，這對促進農業(yè)保險的發(fā)展顯然是遠遠不夠的。財政支持乏力的結果是中國目前的農業(yè)災害損失保險補償不僅水平低，而且農業(yè)保險業(yè)務本身不斷萎縮。

我國政府對農業(yè)保險的財政支持乏力，除了因為財政能力有限以外，還主要源于政府對農業(yè)及農業(yè)保險的定位偏差：其一，受經濟發(fā)展過程中長期重工輕農政策和向城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國絕大部分資源和政策都以城市建設為主進行分配與制定。國民收入的分配格局主要是向城市傾斜；國家的財政收入主要用于城市建設和市民發(fā)展，注重培植城市的經濟增長點；實行先城市后鄉(xiāng)村、先市民后農民的資源分配戰(zhàn)略；農村的建設和農民的發(fā)展主要由農民自己解決，忽視了農村的發(fā)展。由于經濟發(fā)展的戰(zhàn)略采取了先城市后鄉(xiāng)村、先市民后農民、先工業(yè)后農業(yè)，國家公共資源的分配和公共產品的供給主要集中在城市、市民和工業(yè)。表現(xiàn)在財政支出上，也是將重點放在城市建設和國有企業(yè)改革，對農村及農業(yè)的投入明顯不足。其二，農業(yè)保險和農業(yè)災害救濟作為農業(yè)風險管理的兩種手段，兩者各有所長。在農業(yè)風險較低的地區(qū)，農業(yè)保險更為有效；而在高風險地區(qū)，農業(yè)災害救濟不可或缺。而我國一直將農業(yè)保險定位于“政府災害救助的補充”，可有可無。因此，政府對農業(yè)生產和農民遭受的自然災害和相關災害的救濟歷來都比較重視，相應地，政府很少采取對農業(yè)保險計劃的資金支持。政府的這種農業(yè)補貼方式只會造成農民對災害救濟的過度依賴，其結果只會使政府負擔越來越重，而農民自身的“造血功能”越來越差。

3.政府監(jiān)管責任不清。1980年以前，我國保險機構僅有中國人民保險公司一家，農業(yè)保險是其開辦的一個商業(yè)險種，中國人民保險公司隸屬于中國人民銀行，兩者之間是上下級垂直領導關系，由中國人民銀行直接監(jiān)管。從1980年起，具體執(zhí)行保險監(jiān)管職能的是中國人民銀行非銀行金融機構管理司的保險處。1995年，中國人民銀行設立了保險司，專門負責包括農業(yè)保險在內的保險監(jiān)管?，F(xiàn)在的保險監(jiān)管機構是1998年成立的中國保險監(jiān)督管理委員會。在農業(yè)保險監(jiān)管上存在著以下問題：農業(yè)保險監(jiān)管成本高，有效性差。我國保險監(jiān)管起步晚，技術和經驗缺乏，目前監(jiān)管的重點仍在條款及費率的審批、手續(xù)費標準管理等方面，而對關系到保險行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的償付能力、資產負債質量等方面的規(guī)定還相當缺乏。監(jiān)管的科學性、前瞻性不夠，既帶來了繁重的監(jiān)管任務和監(jiān)管成本，又不能達到有效監(jiān)管的目的。缺乏專門針對政策性業(yè)務的監(jiān)管。對不同性質的保險業(yè)務，實施不同的監(jiān)管規(guī)則，這是國際慣例。保監(jiān)會對不同性質的保險業(yè)務實施相同的監(jiān)管規(guī)則，將農業(yè)保險業(yè)務按照商業(yè)的監(jiān)管規(guī)則來運作，致使一些扶持農業(yè)保險的政策難以落實，這實際上是監(jiān)管上的滯后。建立對農業(yè)保險政策性業(yè)務進行管理的監(jiān)管機制，使扶持政策和優(yōu)惠措施真正落到實處，是發(fā)展我國農業(yè)保險必須解決的問題之一。

二、農業(yè)保險中政府責任的合理界定

農業(yè)保險作為一項解決農業(yè)風險問題的社會制度安排，其分配的一部分是公共資源，增加的是社會公共利益，其實施運行需要借助政府的力量，需要政府承擔責任；承擔農業(yè)保險責任是政府歷史的、本源的職責。盡管在各國農業(yè)保險發(fā)展的實踐及理論研究中，政府應當承擔什么責任、發(fā)揮什么作用始終是爭論的焦點，但不論怎樣，政府在農業(yè)保險發(fā)展過程中責無旁貸。

科學確定政府在農業(yè)保險中的責任應遵循以下原則：政府主導與責任分擔，在堅持政府主導推進農業(yè)保險的同時，將政府職責與社會負擔相結合；設計、監(jiān)管與實施合理分離；財權與事權相統(tǒng)一，實現(xiàn)農業(yè)保險的財政管理體制與業(yè)務管理體制的統(tǒng)一，合理劃分中央和地方各級財政對農業(yè)保險的預算；有限與有效，合理確定和劃分各級政府在農業(yè)保險中的職責，提高工作效率?；谏鲜鲈瓌t，現(xiàn)用三分法來明確我國農業(yè)保險體系中的政府責任，歸納出農業(yè)保險中的政府責任框架體系。

（一）分類明確農業(yè)保險中的政府責任

分類明確農業(yè)保險中的政府責任，就是確定政府在農業(yè)保險中承擔的責任種類和具體的責任?；谏鲜鲈瓌t，政府應該承擔財政責任、監(jiān)管責任和實施責任。

政府的財政責任。政府應建立固定的財政機制，以保證其財政責任得以充分履行。固定的財政機制是指包含穩(wěn)定的財政來源、確定的支出比例、明確的支出項目等的體制制度。具體承擔的財政責任如下：直接的財政支出，對第一級政策性保險直接給予財政補貼，為了促進和體現(xiàn)公平，這部分的支出比重應該加大；通過稅收優(yōu)惠間接提供的財政補貼，具體項目應該包括政策性保險的各個險種；承擔農業(yè)保險相關機構的運行費用，包括必要的經營管理費用、巨災救濟費用等；為了支持社會力量參與農業(yè)保險，應該幫助民間機構解決一些運行中的資金問題。但這部分支出不宜太快增加，要注重通過提高機構的運行效率來逐漸降低運行成本。

政府的監(jiān)管責任。政府的監(jiān)管責任應該不斷得到強化，一是因為目前中國監(jiān)管不足，二是因為監(jiān)管對農業(yè)保險的發(fā)展具有極其重要的作用。承擔監(jiān)管責任的政府部門，應具有權威性和獨立性，以保證監(jiān)管的效力。應該遵循效能原則確定最佳政府規(guī)模，引入機制提高效率，樹立先進的管理理念；健全法律制度、規(guī)范政府的監(jiān)管行為。

政府的實施責任。農業(yè)保險的實施內容包括農業(yè)保險的推廣和宣傳，政策性農業(yè)保險中農業(yè)保險費的收取、農業(yè)保險保費補貼、經營管理費用補貼的核準及發(fā)放、農業(yè)風險基金的建立和管理等。從提高政府工作效率來看，農業(yè)保險的實施應該盡量交由社會及商業(yè)保險機構去完成，這不僅能節(jié)約政府資源，也是農業(yè)保險逐漸走向社會性的最好體現(xiàn)，而且使政府集中更多的精力于制度運行的監(jiān)管上。

（二）分層明確農業(yè)保險中的政府責任

第一級政策性農業(yè)保險中的政府責任。國家重點扶持的重要農作物和畜禽保險應列為第一級政策性農業(yè)保險，在一級政策性農險中，政府應該處于主導地位，這不僅是由農業(yè)保險制度的準公共品屬性決定的，也是在農業(yè)發(fā)展中政府的當然責任。隨著農業(yè)保險制度的發(fā)展，伴隨著責任共擔機制的逐漸成熟，政府主導在財政支出上的體現(xiàn)會越來越明顯，而對其監(jiān)管責任也會愈來愈強調。

第二級政策性農業(yè)保險中的政府責任。第二級政策性農業(yè)保險是各地方政府根據(jù)自己的財政實力，在第一級政策性農業(yè)保險的基礎上，為進一步增強本地農業(yè)發(fā)展中抵御風險的能力，自行采取的一些具有保障作用的措施機制。這是提高農業(yè)保險保障水平的重要手段，政府應該鼓勵和支持，在一定的繳費比例內予以稅收優(yōu)惠。

商業(yè)農業(yè)保險中的政府責任。商業(yè)性農業(yè)保險是政策性農業(yè)保險層次的必要補充。在中國政府財政實力還較為有限的情況下，政策性農業(yè)保險的保障廣度和深度也處于較低水平。商業(yè)性農業(yè)保險作為一種有效處理農業(yè)自然風險的財務手段，在穩(wěn)定農業(yè)和農村經濟，提高農業(yè)抵御自然災害能力和農民受災后恢復生產的自救能力上發(fā)揮重要的作用，政府應引導和支持商業(yè)性農業(yè)保險體系的發(fā)展，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的人才、技術、信息條件。

（三）分級明確農業(yè)保險中的政府責任

分級明確農業(yè)保險中的政府責任，就是分別確定中央政府和地方政府在農業(yè)保險中的責任。

中央政府的農業(yè)保險責任。中央政府與地方政府的各項資源不對稱，因而優(yōu)勢也就不同，中央政府在宏觀把握和整體規(guī)劃、管理能力上要明顯強于地方政府，因此，中央政府應擔負農業(yè)保險的監(jiān)督和管理責任，同時還有對地方政府的指導和監(jiān)督責任。由于高風險地區(qū)、貧困地區(qū)的客觀存在和地區(qū)間嚴重的發(fā)展失衡，為了促進公平，中央財政的支出應側重于對貧困地區(qū)、高風險地區(qū)及重點扶持農牧作物等方面，以更好地體現(xiàn)農業(yè)保險制度的公平性。

地方政府的農業(yè)保險責任。地方政府應該更多地承擔組織實施責任，各地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點和農業(yè)生產發(fā)展的要求，采取各種形式發(fā)展本地區(qū)農業(yè)保險。地方財政應該主要用來彌補第二級政策性農業(yè)保險的經營損失，承擔農業(yè)保險的推廣費用，支持農業(yè)保險的發(fā)展。