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【內(nèi)容提要】隨著政府機構的改革和國家公務員制度的推行，國家公務員失業(yè)的情況難以避免，建立和完善我國國家公務員失業(yè)保險制度已勢在必行。本文在分析我國失業(yè)保險制度現(xiàn)狀的基礎上，闡述了建立國家公務員失業(yè)保險制度的必要性，提出了從制定國家公務員失業(yè)保險法規(guī)、完善有關配套社會保障制度等方面入手，從而盡快建立起我國國家公務員失業(yè)保險制度的思路。

【關鍵詞】國家公務員/社會保障/失業(yè)保險制度/失業(yè)保險基金

【正文】

國家公務員失業(yè)保險制度，是指國家依據(jù)法律和法規(guī)，通過國民收入的再分配，對國家公務員因遭受本人所不能控制的失業(yè)風險而中斷收入時，在一定時期內(nèi)提供一定的物質(zhì)幫助以維持其基本生活并促進其再就業(yè)的一種社會保險制度。它是國家公務員社會保障制度中的基本組成部分，也是我國國家公務員制度中的一項重要內(nèi)容。在當前建立和推行國家公務員制度過程中，建立并完善有中國特色的、符合國家公務員制度要求和國家公務員職業(yè)特點的失業(yè)保險制度，對于促進我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的深入發(fā)展，建立社會主義市場經(jīng)濟體制，具有重要意義。

一、國家公務員失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀

按照《中華人民共和國國家公務員暫行條例》規(guī)定，國家公務員是指依法行使國家行政權力、執(zhí)行國家公務的人員。1993年底以前又稱國家干部或稱國家機關工作人員。國家公務員社會保障制度，前身稱為國家機關工作人員的社會保障制度，創(chuàng)建于建國初期，在“”期間基本上處于停滯狀態(tài)，十一屆三中全會以來得到了恢復和發(fā)展。隨著國家公務員制度的實施，作為其重要配套工程，國家公務員社會保障制度受到了政府的充分重視，進行了一系列改革，初步建立了具有中國特色的國家公務員社會保障制度，為推進經(jīng)濟體制和政治體制改革發(fā)揮了重要作用。

我國的失業(yè)保險制度初創(chuàng)于1986年，以當年7月12日國務院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》為標志；1993年4月12日國務院了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，進一步完善了失業(yè)保險制度；1999年1月22日國務院并實施《失業(yè)保險條例》，將失業(yè)保險范圍由原來的國有企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位及其職工。然而，我國的失業(yè)保險制度至今沒有將國家公務員的失業(yè)納入其范圍，目前只有深圳市等極個別開放城市規(guī)定了國家公務員的失業(yè)保險，這不能不說是我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度的不足。究其原因，主要是因為建國以來，我國傳統(tǒng)社會保障制度對國家機關工作人員無償提供了充分、完善的國家保險和就業(yè)保障。隨著經(jīng)濟體制及政治體制改革的加快，國家公務員制度的向前推進，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，國家公務員失業(yè)的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，迫切需要改革傳統(tǒng)的國家公務員社會保障制度，建立新時期的國家公務員失業(yè)保險制度。

二、建立國家公務員失業(yè)保險制度的必要性

（一）保證政府機構改革方案順利實施的需要

在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟過程中，政府機構設置和人員配置應根據(jù)上層建筑適應并服務于經(jīng)濟基礎的總體要求不斷加以調(diào)整。第九屆全國人民代表大會第一次會議通過的政府機構改革方案，正是國家轉變政府機構職能、推進政治體制改革、適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的重大舉措?，F(xiàn)在，地方各級政府機構的改革正在有序推進。政府機構在精簡、轉換職能的同時，一部分國家公務員面臨著分流，甚至下崗、失業(yè)，如果沒有國家公務員失業(yè)保險制度與其銜接，政府機構改革工作難以達到預期效果。

（二）推行、完善國家公務員制度的需要

推行國家公務員制度的目的之一，就是要在國家機關中真正形成能進能出、能上能下、優(yōu)勝劣汰的競爭激勵機制，實行人員的合理流動，充分調(diào)動國家公務員的積極性，提高工作效率。但由于現(xiàn)行的社會保險制度功能不全，國家公務員失業(yè)保險制度尚未建立，已成為制約人事制度改革縱深發(fā)展的“瓶頸”。完善國家公務員制度，迫切要求建立國家公務員失業(yè)保險制度。

（三）充分保障國家公務員基本權利的需要

國家公務員既是國家行政管理活動的重要組織者和執(zhí)行者，同時又是國家的公民。一旦失去工作，依法享有從國家或社會獲得救助的權利，國家或社會也有義務為其提供基本生活保障和創(chuàng)造再就業(yè)的機會。因此，建立國家公務員失業(yè)保險制度，一方面有利于解除國家公務員的后顧之憂，另一方面也有助于維護社會安定。

（四）建立健全我國社會保障體系的需要

建立健全統(tǒng)一的多層次的社會保障體系，是發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟的重要條件。失業(yè)保險制度，是我國統(tǒng)一的多層次的社會保障體系的重要組成部分，屬于國家法律強制實行的社會保險，起著社會穩(wěn)定的“減震器”和“安全閥”作用，為其他社會保險制度無法替代。盡快建立國家公務員失業(yè)保險制度，無疑有助于完善我國的社會保障制度。

三、建立國家公務員失業(yè)保險制度應遵循的原則

（一）必須符合國家公務員職業(yè)特點

從擔負的職責看，國家公務員擔負行政管理工作，依法行使國家行政權力、執(zhí)行國家公務、實現(xiàn)法律目的，在各項國家行政管理活動中始終處于重要的組織者和執(zhí)行者地位。從職業(yè)性質(zhì)看，國家公務員是各級國家行政機關中依法執(zhí)行職務的人員，是人民的“公仆”，他們所在單位或部門沒有獨立的利益關系。在建立國家公務員失業(yè)保險制度時，必須充分考慮，使國家公務員失業(yè)保險制度能體現(xiàn)出國家公務員職業(yè)的特殊性。

（二）堅持權利與義務相結合的原則

我國長期實行國家統(tǒng)包的國家機關工作人員社會保險制度，人們的依賴性強，風險意識比較淡薄。建立國家公務員失業(yè)保險制度，必須強調(diào)權利與義務的結合。享受失業(yè)保險，是國家公務員應有的權利，《勞動法》第七十條規(guī)定：“國家發(fā)展保障事業(yè)，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在養(yǎng)老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償?！眹液蜕鐣仨毐ＷC維護國家公務員的合法權益。同時，國家公務員也要樹立自我保障意識，積極參與失業(yè)保險，盡繳納失業(yè)保險個人支付部分的義務。要做到權利和義務的統(tǒng)一，就必須建立起相應的法律規(guī)章制度，以保證國家公務員都參加失業(yè)保險，履行應盡義務，享受應有的權利。

（三）國家和個人共同合理負擔的原則

我國過去的國家公務員社會保障，其資金全部由國家負擔，沒有形成基金積累，造成了許多遺留問題。隨著國家公務員社會保障制度的改革和完善，國家公務員失業(yè)保障制度也應適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和深化經(jīng)濟體制和政治體制改革的要求。失業(yè)保險基金應由國家和個人共同合理負擔，以國家負擔為主，這樣既可以增加資金來源，減少國家部分財政支出，又可以增強國家公務員的失業(yè)保險意識，并進而促進國家公務員珍惜工作機會，激化其工作熱情。

（四）與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展真實情況和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的原則

失業(yè)保險，可以說是社會救助的一種形式。失業(yè)保險待遇項目及水平的確定，同國家社會生產(chǎn)力發(fā)展的真實情況和經(jīng)濟發(fā)展的水平有直接關系。在我國這樣一個發(fā)展中國家建立國家公務員失業(yè)保險制度，失業(yè)保險待遇水平應按照低于國家公務員最低工資，略高于社會救濟金發(fā)放標準的原則確定。考慮到國家公務員與其它行業(yè)之間社會保障水平的差異，應使國家公務員的失業(yè)保險待遇水平略高于其它行業(yè)人員，以利于吸引社會上真正優(yōu)秀人才，穩(wěn)定和優(yōu)化國家公務員隊伍。

（五）與整個社會保障制度相協(xié)調(diào)

建立有中國特色的國家公務員失業(yè)保險制度必須緊緊地同正在健全完善的國家公務員社會保障制度和全社會的保障制度相協(xié)調(diào)，應做到凡能由全社會保障制度相包容的部分，盡量適用全社會統(tǒng)一的保障制度的規(guī)定，以有利于國家公務員失業(yè)保險制度進一步向社會化發(fā)展。

四、建立具有中國特色的國家公務員失業(yè)保險制度的法律構想

（一）加強國家公務員失業(yè)保險的法規(guī)建設，實現(xiàn)國家公務員失業(yè)保險法制化

只有建立起系統(tǒng)的、科學的并具有權威性和普遍約束力的國家公務員失業(yè)保險法律、法規(guī)體系，才能為國家公務員失業(yè)保險制度及其工作提供起碼的活動準則和行為規(guī)范，也才會使國家公務員失業(yè)保險工作得到落實和執(zhí)行。目前，我國僅有《勞動法》和《國家公務員暫行條例》等對國家公務員失業(yè)保險進行了原則性規(guī)定，而缺乏對國家公務員失業(yè)保險進行具體規(guī)定的法律、法規(guī)。因此，必須盡快加強國家公務員失業(yè)保險的立法工作，首先要在憲法中增補失業(yè)保險的條款，以增強失業(yè)保險法制建設的權威性；其次，要加快制定《國家公務員法》和社會保障綜合法即《社會保障法》；第三，要通過制定專門法規(guī)，如《失業(yè)保險法》或完善現(xiàn)有的《失業(yè)保險條例》，擴大失業(yè)保險的覆蓋面，對國家公務員失業(yè)保險作出具體明確規(guī)定，維護失業(yè)保險法律、法規(guī)的真正效力；第四，要明確和制定有關法律責任和處罰條款，以發(fā)揮國家公務員失業(yè)保險法律的威懾力。

（二）設立國家公務員失業(yè)保險基金

國家公務員失業(yè)保險基金是國家公務員失業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。設立國家公務員失業(yè)保險基金，應注意以下三點。第一，應借鑒、參考國外國家公務員失業(yè)保險基金的有關規(guī)定及我國在失業(yè)保險基金設立方面的經(jīng)驗和教訓，科學、合理地確定我國國家公務員失業(yè)保險基金的構成、籌集及負擔比例、支出項目、管理監(jiān)督等內(nèi)容；第二，要考慮到國家公務員在職業(yè)性質(zhì)、工作內(nèi)容、對象范圍、權利義務、經(jīng)費來源、管理方式等多方面都同企業(yè)職工存在區(qū)別，尤其是國家公務員承擔著組織和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要責任，因此，國家公務員的失業(yè)保險經(jīng)費應主要由國家負擔；第三，要加強對國家公務員失業(yè)保險基金的管理，建立健全國家公務員失業(yè)保險基金使用和管理的制衡機制和監(jiān)督機制，要吸取現(xiàn)行失業(yè)保險基金中較普遍存在的浪費嚴重、資金被挪用的教訓，建立由財政、審計、銀行、工會等部門參加的失業(yè)基金管理委員會，切實加強對國家公務員失業(yè)保險基金籌集、使用的管理和監(jiān)督，嚴格審批國家公務員失業(yè)保險基金年度預算和年度決算，將失業(yè)保險基金營運納入國家財政部門和審計部門的監(jiān)督之下，做到?？顚Ｓ谩?/p>

（三）建立統(tǒng)一的國家公務員失業(yè)保險管理機構

長期以來，由于各種原因，我國的社會保障管理體制形成了多頭分散管理的格局，政出多門，缺乏完整的立法和統(tǒng)一的管理辦法，民政、勞動、人事、衛(wèi)生、組織、工會等部門都充當了社會保險管理者的角色。社會保障管理體制的問題已在一定程度上影響了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。第九屆全國人民代表大會第一次會議通過的政府機構改革方案中，規(guī)定設立勞動和社會保障部，統(tǒng)管全國社會保障工作。國家公務員失業(yè)保險工作作為社會保障工作的重要組成部分，理所應當納入勞動和社會保障部的職責范圍，并應成立具體統(tǒng)管國家公務員失業(yè)保險工作的部門，其主要職責是制定國家公務員失業(yè)保險的法規(guī)、制度和政策，監(jiān)控和協(xié)調(diào)國家公務員失業(yè)保險工作的運行等。各級地方人民政府的勞動和社會保障廳（局）也要設立具體管理國家公務員失業(yè)保險的機構，統(tǒng)一經(jīng)辦各地國家公務員的失業(yè)保險工作。這樣，就可以在全國建立起國家公務員失業(yè)保險網(wǎng)絡體系。

（四）促進國家公務員失業(yè)保險制度與其他具體社會保障制度之間的協(xié)調(diào)

為了給建立并推行國家公務員失業(yè)保險制度創(chuàng)造更好的條件，促進其與具體社會保障制度之間的協(xié)調(diào)，國家還必須抓緊做好以下幾方面的配套改革：(1)改革完善國家公務員養(yǎng)老保險制度。國家現(xiàn)行的國家公務員退休條件規(guī)定及待遇給付辦法，難以有效地解決國家公務員失業(yè)后面臨的問題。因此，應盡快建立和推行社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌模式，并采取養(yǎng)老保險金待遇分段給付的辦法，以保障失業(yè)人員的法定權益，為其再就業(yè)創(chuàng)造條件，并促使公務員養(yǎng)老保險制度同企業(yè)養(yǎng)老保險制度相銜接。(2)改革、完善國家公務員醫(yī)療保險制度。國家公務員失業(yè)期間，其醫(yī)療費用如何負擔，是一個比較敏感的問題。為保證國家公務員失業(yè)保險制度順利推行，需要國家公務員醫(yī)療保險制度改革的積極配合。國家要加快建立基本醫(yī)療保險制度，國家機關及其公務員應積極按規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險費，國家公務員失業(yè)后，也應該實行大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌和個人帳戶相結合，保證他們生病能得到及時醫(yī)治。(3)建立完善國家公務員傷殘保險制度。根據(jù)我國憲法規(guī)定，公民在喪失勞動能力或殘疾后，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利，為充分保障公務員這方面權利，應建立健全國家公務員傷殘保險制度，國家應制定出相應的、合理的法規(guī)或政策，對國家公務員在職期間的傷殘保險作出規(guī)定，同時也要考慮到國家公務員傷殘后失業(yè)或失業(yè)后傷殘的生活問題。(4)深化國家公務員住房制度的改革。目前，我國職工的住房制度已取消實物性福利分房，實行住房貨幣化的分配政策，逐步推行職工住房個人所有化，這樣可為國家公務員失業(yè)保險制度推行奠定更堅實的基礎。(5)改革用工制度，規(guī)范、完善“再就業(yè)工程”。國家要推行適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要、靈活開放的用工制度，逐步建立和完善為供求雙方提供中介服務的各類勞務市場和人才交流市場，要總結近年來實施“再就業(yè)工程”的經(jīng)驗和教訓，進一步規(guī)范、完善我國的“再就業(yè)工程”。國家要制定切實可行的政策措施和實施方案，并抓好落實，為失業(yè)公務員提供全方位的再就業(yè)服務。國家公務員失業(yè)保險管理機構在政策允許的前提下，也應積極開辟力所能及的生產(chǎn)自救活動和就業(yè)渠道，為促進失業(yè)公務員再就業(yè)提供機會和創(chuàng)造條件。

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