導(dǎo)語(yǔ)：小議行政程序法律的完善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李小娟工作單位：蘭州理工大學(xué)

縱觀世界來(lái)看，基于不同的歷史背景和差異，導(dǎo)致了大陸法系和英美法系在行政程序的理解上存在著很大的差距。大陸法系國(guó)家比較注重行政程序的效率以及行政權(quán)力范圍的限定，但應(yīng)通過(guò)什么樣的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)行政作用則不關(guān)心。而英美法系國(guó)家則關(guān)注行政程序的公正性，“自然公正”、“正當(dāng)法律程序”是它們行政程序的核心，并以此來(lái)保障公民的權(quán)利。就我國(guó)而言，在經(jīng)過(guò)近三十年改革開(kāi)放后又迎來(lái)了新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。行政權(quán)力則在轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用，但是，它又是一面“雙刃劍”，一方面可以快速推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，另一方面則有可能在此過(guò)程中侵犯到公民的權(quán)益。因此，我們必須設(shè)計(jì)一套科學(xué)的行政程序，以此來(lái)推動(dòng)現(xiàn)代法治的發(fā)展。

一、我國(guó)現(xiàn)有行政程序制度的缺陷

由于我國(guó)行政程序法治起步較晚，行政程序的理論基礎(chǔ)還不太充分。因此，出現(xiàn)了影響我國(guó)行政程序法治化的種種障礙，大致可歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：第一，行政行為的程序性規(guī)范不足。目前我國(guó)行政行為中還存在完全缺乏程序規(guī)范的行政行為，如行政調(diào)查和行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用；行政檢查也是無(wú)程序可循；行政強(qiáng)制執(zhí)行更為混亂，在采取執(zhí)行措施時(shí)沒(méi)有辦理任何手續(xù)，甚至有的先執(zhí)行后辦手續(xù)；有的為了強(qiáng)制執(zhí)行的順利進(jìn)行而對(duì)被執(zhí)行人非法限制人身自由；還有的在執(zhí)行查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收時(shí)不制作清單等等。第二，行政程序的公開(kāi)性不足、透明度低。公開(kāi)、透明的行政程序已成為世界潮流，更是作為一個(gè)先進(jìn)國(guó)家的重要特征。行政程序的透明度越高，則意味著其受公眾監(jiān)督的程度越高，更加意味著人民群眾參與國(guó)家管理、享受民主權(quán)利的程度高。行政程序的透明度要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)必須依照公開(kāi)的程序，嚴(yán)格遵守信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度、說(shuō)明理由制度等，而不能發(fā)生違反程序規(guī)定或者改變、增減程序規(guī)則的情況。然而，目前我國(guó)并沒(méi)有完全建立起來(lái)體現(xiàn)公開(kāi)原則的制度，再加上已有的大多數(shù)規(guī)定都是行政機(jī)關(guān)自己制定的，因此缺乏可操作性。種種現(xiàn)實(shí)的原因?qū)е铝藞?zhí)法人員濫用不公開(kāi)的程序規(guī)則做出對(duì)當(dāng)事人不利的結(jié)果，或者出現(xiàn)不了解程序規(guī)則及其變化的行政相對(duì)人辦事效率低下的問(wèn)題。第三，行政程序中法律責(zé)任的追究不明確。行政法制要求行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)且違反了法定程序的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！缎姓幜P法》的頒布將行政機(jī)關(guān)違反程序規(guī)則做出的行政處罰行為給以了明確的規(guī)定。但由于我國(guó)行政程序法律責(zé)任長(zhǎng)期處于不明確狀態(tài)，以至于人們很難對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督，從而使行政機(jī)關(guān)屢屢對(duì)行政相對(duì)人給以程序侵犯。因此，盡管《行政訴訟法》已將程序問(wèn)題提升到了證據(jù)、法律依據(jù)同樣的高度，但是，面對(duì)不明確的違反行政程序的法律責(zé)任，也只有極少數(shù)當(dāng)事人敢以程序不合法的理由向法院起訴。第四，行政程序中時(shí)效性的缺乏。首先，行政主體在實(shí)踐中并不遵守時(shí)效規(guī)定，如：未按照法律規(guī)定給予當(dāng)事人答辯和出席陳述的期限；沒(méi)有在法定期限內(nèi)做出裁決；追訴時(shí)效已過(guò)后仍對(duì)相對(duì)人的法律責(zé)任給以追究等等。這種違反時(shí)效規(guī)定的行為極容易損害當(dāng)事人的權(quán)益，由此而引起的行政訴訟或行政復(fù)議更是會(huì)損害行政效率。其次，對(duì)時(shí)效的規(guī)定不統(tǒng)一。針對(duì)某一具體行政行為有的規(guī)定為30天，有的則規(guī)定為一個(gè)月，這種差異對(duì)行政主體的執(zhí)法以及相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)都有危害。再次，對(duì)違反時(shí)效的法律后果規(guī)定不明確。這樣就容易導(dǎo)致時(shí)效制度的形同虛設(shè)。

二、我國(guó)行政程序缺失的原因

其一，頑固的傳統(tǒng)觀念還未徹底改變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政立法的重點(diǎn)集中在制定實(shí)體法上，沒(méi)有足夠地重視程序法的制定，導(dǎo)致規(guī)定行政程序的法律數(shù)量極少。20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)行政程序法數(shù)量雖逐漸增多，但并沒(méi)有從根本上改變“重實(shí)體，輕程序”的傳統(tǒng)，在行政程序立法方面還存在著一系列錯(cuò)誤的陳舊觀念，如“長(zhǎng)官意志”、“權(quán)大于法”等；行政機(jī)關(guān)中存在的“有程序規(guī)定不照辦，無(wú)程序規(guī)定更好辦”的盛行風(fēng)氣，暗箱操作、不平等對(duì)待、以權(quán)謀私、官僚主義等現(xiàn)象依然存在；而在法院辦案來(lái)講，官官相護(hù)、變相調(diào)解、久拖不結(jié)、有案不受等現(xiàn)象也普遍地存在著。這些頑固的觀念都在嚴(yán)重制約著我國(guó)行政程序的良好發(fā)展。其二，缺乏統(tǒng)一的行政程序立法。在我國(guó)目前的行政程序法規(guī)范中，除了行政復(fù)議、行政處罰和行政許可有統(tǒng)一的程序法規(guī)定外，其他行政行為的程序規(guī)范都是零散的，都是針對(duì)特定問(wèn)題或特定事項(xiàng)所規(guī)定的特別程序。由于缺乏統(tǒng)一的行政程序立法，使各個(gè)行政部門為了自身利益爭(zhēng)相行使立法權(quán)，各自為政，各行其是，以立法的形式擴(kuò)大自己的權(quán)力，忽視對(duì)行政相對(duì)人的利益維護(hù)。導(dǎo)致了設(shè)置的行政程序既不科學(xué)也不統(tǒng)一，并且造成權(quán)限的交叉、重復(fù)，以及繁瑣的程序影響到行政效率等一系列后果。其三，行政人員缺乏行政程序的法律意識(shí)。要適應(yīng)我國(guó)民主化建設(shè)的依法行政的發(fā)展要求，除了要在行政立法方面加以完善，更加需要作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的各個(gè)行政部門遵守程序規(guī)則。作為行政管理的直接操作者，行政人員不僅可以輕易地控制行政程序的各個(gè)步驟、環(huán)節(jié)，也可以采取行動(dòng)來(lái)直接影響公民的權(quán)利和義務(wù)，因此便在很大程度上增加了危害公民自由的可能性。近些年來(lái)，我國(guó)行政人員因缺失程序法律意識(shí)而引發(fā)的糾紛逐年增多，主要是由于行政人員自身的程序意識(shí)較淡薄，以及在行政管理過(guò)程中對(duì)相對(duì)方應(yīng)有的程序性權(quán)利加以抵制，這些現(xiàn)象都在很大程度上影響著我國(guó)行政程序的法治化建設(shè)。

三、完善我國(guó)行政程序的策略

設(shè)計(jì)一套嚴(yán)格科學(xué)的行政程序，不僅可以克服行政機(jī)關(guān)及其工作人員的主觀上的隨意性，而且對(duì)我國(guó)依法行政有很重要的促進(jìn)作用。本文基于行政程序的立法、對(duì)行政相對(duì)人程序性權(quán)利的保護(hù)、行政控權(quán)、行政效率這四個(gè)角度對(duì)我國(guó)行政程序法治化提出一點(diǎn)自己的意見(jiàn)，并希望對(duì)其有所裨益。首先，完善行政程序立法。如前文所述，我國(guó)行政程序由于缺乏統(tǒng)一的法典規(guī)范，以至于很多嚴(yán)重的現(xiàn)象屢禁不止，這些都有可能造成社會(huì)的混亂，因此，完善行政程序已迫在眉睫。其一，我們必須盡快建立統(tǒng)一的行政程序法典。鑒于目前行政管理形式的混亂狀況，有必要盡快出臺(tái)一部統(tǒng)一的行政程序法來(lái)作為行政程序法治的核心，因?yàn)樗鼘⑷嬉?guī)范行政程序的基本原則、立法目的、法律制度及法律責(zé)任等，這樣便可以避免零散的法律規(guī)范發(fā)生的重復(fù)及沖突現(xiàn)象，遏制程序違法現(xiàn)象產(chǎn)生。其二，在已有的行政程序規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確行政人員的義務(wù)及責(zé)任。真正使行政人員做到“不在其位，不謀其政”或者“在其位，善謀其政”。明確行政人員的義務(wù)、責(zé)任的目的就在于從程序上約束他們的行為，以避免失職、瀆職、越職和違法不究現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，保障行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。聽(tīng)證權(quán)、知情權(quán)如果沒(méi)有受到行政程序的承認(rèn)和保障，那么這種行政程序就不能稱之為正當(dāng)?shù)某绦?。即使行政程序的最終目的是實(shí)體性權(quán)利的保障，但是程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利是手段與目的、形式與內(nèi)容的關(guān)系。沒(méi)有程序性權(quán)利這種“手段”、“形式”，那么行政程序?qū)⒉粫?huì)保障實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。只有二者相適應(yīng)并且相協(xié)調(diào)時(shí)，權(quán)利才會(huì)完整，也會(huì)實(shí)現(xiàn)。其一，保障行政聽(tīng)證權(quán)應(yīng)做到：在行政機(jī)關(guān)做出對(duì)行政相對(duì)人利益有重大影響的行動(dòng)之前告知其有聽(tīng)證的權(quán)利，并通知舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)；除涉及國(guó)家機(jī)密外聽(tīng)證必須公開(kāi)，讓民眾可以了解行政機(jī)關(guān)做出行政決定的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的；對(duì)于不一定能自如運(yùn)用法律維護(hù)自己合法權(quán)益的相對(duì)人，可以允許其在聽(tīng)證中委托人參加聽(tīng)證，以維護(hù)其合法權(quán)益；最后還要保證聽(tīng)證過(guò)程中的對(duì)抗辯論程序，對(duì)聽(tīng)證過(guò)程做筆錄。其二，保障知情權(quán)應(yīng)做到：當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)應(yīng)向相對(duì)人告知這一行為的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)；當(dāng)行政機(jī)關(guān)欲使相對(duì)人承擔(dān)某種義務(wù)時(shí)，應(yīng)告知其在程序上應(yīng)享有的權(quán)利，如舉行聽(tīng)證。再次，培養(yǎng)程序效率觀念。“行政程序顯著地拖長(zhǎng)，有可能沖垮行政機(jī)關(guān)原本要實(shí)現(xiàn)的行政目的，進(jìn)而可能會(huì)對(duì)社會(huì)公眾利益構(gòu)成潛在的危害?！薄艾F(xiàn)代社會(huì)的法律都有或應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨，以有利于提高效率的方式分配資源，并以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的優(yōu)化配置和使用。”因此，為了提高行政效率并加快行政節(jié)奏，我們可以采取簡(jiǎn)化行政程序的方式，從而克服“遲來(lái)的正義”這一問(wèn)題。比如，在行政執(zhí)法中的聽(tīng)證過(guò)程中我們拘泥于正式的口頭聽(tīng)證的話，則會(huì)出現(xiàn)繁瑣復(fù)雜、成本過(guò)高的現(xiàn)象，并最終影響行政執(zhí)法的效率。因此，我們要在行政執(zhí)法程序中采用靈活的聽(tīng)證形式，針對(duì)重大和一般的案件做出一定差別的程序要求。正如羅爾斯說(shuō)的“在某些制度中，……當(dāng)規(guī)范使各種對(duì)社會(huì)生活利益的沖突要求之間有一恰當(dāng)?shù)钠胶鈺r(shí)，這些制度就是正義的”。