導(dǎo)語(yǔ)：立法過(guò)程中非正式規(guī)則研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一。引言

在西方的政治傳統(tǒng)中，立法始終是政治劇場(chǎng)中最尖刻、最有分量和挑戰(zhàn)性的角色。而此種意義上的立法理念于中國(guó)社會(huì)幾乎完全是異質(zhì)的東西，近代以來(lái)、更確切地說(shuō)，自清末新政以來(lái)的立法實(shí)踐尤添了諸多混亂。1949年國(guó)民黨法制體系徹底崩潰，西方資本主義國(guó)家的現(xiàn)代立法理念和實(shí)踐遭到拒斥，剩下的只能依靠政黨的政治影響力和意識(shí)形態(tài)重建新的立法制度。從一開(kāi)始，當(dāng)代中國(guó)的立法就不得不依賴中國(guó)共產(chǎn)黨的看護(hù)，服從黨的權(quán)威是不爭(zhēng)的事實(shí)。“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法和法律”，首先表征了黨作為法律乃至法制體系的締造者身份。

伍德羅·威爾遜的《國(guó)會(huì)政體》對(duì)此問(wèn)題的理解有相當(dāng)參照意義。此書(shū)著重勘察了美國(guó)政體如何在實(shí)踐中背離了憲法所確立的精致的平衡結(jié)構(gòu)，最終演變?yōu)橐粋€(gè)國(guó)會(huì)至上的政府，甚至于脆就是“國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)主席的政府”(威爾遜，1986，p。58)。威爾遜強(qiáng)調(diào)，在檢視任何政府制度時(shí)，主要問(wèn)題在于查清那些真正掌握權(quán)力的人和基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)，僅僅依據(jù)權(quán)威性的憲法指南是無(wú)法令人滿意的(威爾遜，1986，p。11)。正是在這樣的研究中，產(chǎn)生了“正式”規(guī)則與“非正式”規(guī)則的區(qū)分。前者意指政治組織的法定制度或法定結(jié)構(gòu)，后者則表示政治組織在實(shí)際操作中的真實(shí)行為者及其遵循的“游戲規(guī)則”。長(zhǎng)期以來(lái)，非正式因素在當(dāng)代中國(guó)政治生活中始終占據(jù)了極為重要的地位。盡管對(duì)其確切涵義看法不一，“正式”一詞確在很大程度上概括了中國(guó)政治的風(fēng)骨。中國(guó)的政治體系距離制度化的要求還很遠(yuǎn)，缺乏一套行之有效的法律制度的約束。即使改革開(kāi)放以來(lái)的正式化、制度化進(jìn)程也只是局限在中下層官僚體制，而上層決策，尤其是高層決策，仍是高度非正式的(Dittmer，1995，p。19)。

立法不僅地處整個(gè)政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是發(fā)生于上層乃至最高層的決策。就此而言，立法過(guò)程中的非正式規(guī)則對(duì)真實(shí)政治的折射是頗具典型性的。因此非正式規(guī)則為探究中國(guó)立法、進(jìn)而中國(guó)政治本身提供了實(shí)質(zhì)性的切入點(diǎn)。

本文所指的立法過(guò)程是廣義的，不僅包括正式的立法機(jī)關(guān)(議會(huì)或人大)內(nèi)部署的立法程序，而且力圖真實(shí)地描述立法機(jī)關(guān)各種決策過(guò)程中內(nèi)外諸努力之間的正式與非正式的相互作用(巖井奉信，1990，前言)。在此過(guò)程中，正如威爾遜對(duì)中國(guó)政體的考察所指示的，背離憲法性觀定的法定權(quán)力的實(shí)際轉(zhuǎn)移很可能不僅發(fā)生于正式的立法主體內(nèi)部，如全國(guó)人大的立法權(quán)為重心向其常委會(huì)或常設(shè)專門(mén)委員會(huì)轉(zhuǎn)移，或國(guó)務(wù)院的立法權(quán)力“中心向下屬部委或法制辦公室轉(zhuǎn)移，更可能發(fā)生于正式立法主體與其他政治、社會(huì)勢(shì)力之間，其中最重要的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨之間立法權(quán)力的實(shí)際分配。對(duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)以成文法為主而立法過(guò)程中又充斥了“黨政法一體化”(周旺里，1995)等非正式因素的國(guó)家來(lái)說(shuō)，后者具有決定性的意義。中國(guó)的立法過(guò)程深受政黨等因素影響幾乎是歷史注定的，久而久之的慣例以及黨的內(nèi)部規(guī)章扮演了無(wú)法估量的角色。正是這種來(lái)自正式的規(guī)則制約之外的影響，形成了當(dāng)代中國(guó)立法過(guò)程中大量的“非正式規(guī)則”。

二。立法者：黨、國(guó)務(wù)院、人大

中國(guó)憲法確認(rèn)，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)；它是一切政府權(quán)力的唯一來(lái)源和歸宿，國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、最高法院、最高檢察院、中央軍委等一切政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力都由人大派生出來(lái)并必須服從于人大的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；它擁有最高的立法權(quán)力，可借此建立立法制度并通過(guò)立法活動(dòng)建立其他政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化制度，并制定一切它認(rèn)為必要的公共政策。然而，憲法同時(shí)又規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位，其中對(duì)各級(jí)人大和國(guó)務(wù)院的立法工作的領(lǐng)導(dǎo)已成為一種由此原則生發(fā)出來(lái)的公認(rèn)的“默示權(quán)力”。

憲法規(guī)定上的模糊似乎可以通過(guò)文字上的巧妙解釋得到解決：即在法律上，人大是最高的，黨必須遵循人大制定的憲法和法律，人大有權(quán)對(duì)執(zhí)政黨違反憲法和法律的行為進(jìn)行追究；而在國(guó)家政治體制上，人大應(yīng)該接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。但這種解決方式并不具有實(shí)踐意義，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中不存在任何能夠有效監(jiān)督和約束執(zhí)政黨的機(jī)制，執(zhí)政黨“必須遵守憲法和法律”之“必須”無(wú)法體現(xiàn)為一種操作性的憲法義務(wù)。對(duì)于這種“雙重”最高權(quán)威的規(guī)定，實(shí)踐中的解決只能是選擇其中一個(gè)——黨作為最高的權(quán)威。

黨的最高權(quán)威地位必然反映在立法過(guò)程之中。長(zhǎng)期以來(lái)，下面一段話，“法律是黨和國(guó)家的方針、政策定型化的表現(xiàn)，是把實(shí)踐證明比較成熟的黨和國(guó)家的方針、政策用法律的形式固定下來(lái)”(彭真，1989，P。22)，一直是一種帶有“中國(guó)特色”的對(duì)“立法”的正式描述。這種看法直接揭示了黨的政策與國(guó)家法律之間的關(guān)系：法律服從于、跟隨于政策。但另一方面，法律是公共政策最權(quán)威的表達(dá)，而立法則是公共決策的最高形式，這一點(diǎn)，至少在形式上業(yè)已得到黨的承認(rèn)并得以反復(fù)強(qiáng)調(diào)。黨的文件、指示、決定和命令已不再是中國(guó)決策的唯一主要形式，“黨的政策要經(jīng)過(guò)國(guó)家的形式而成為國(guó)家的政策”(彭真，1989，P。220)，而“國(guó)家的形式”主要就是立法。這就使法律成為當(dāng)今中國(guó)多數(shù)決策的最后形式，立法則是其合法化的最重要的途徑。到1980年代中期，黨的“決策”與國(guó)家的“立法”之間的界限已經(jīng)模糊：“立法”成為大量“決策”的不可或缺的一部分，越來(lái)越多的重大“政策”的內(nèi)容是在把它們起草為“法律”的過(guò)程中經(jīng)過(guò)千錘百煉而浮現(xiàn)出來(lái)的。從另一方面也可以說(shuō)，越來(lái)越多的重要法律或法規(guī)的內(nèi)容是在黨和國(guó)家的政策形成和確立過(guò)程中得以明確的。

1.立法過(guò)程中的權(quán)力分配與角色關(guān)系

在過(guò)去的十幾年間，中國(guó)立法已經(jīng)發(fā)展出一套政治上十分復(fù)雜的過(guò)程，這不是由憲法所規(guī)定的統(tǒng)一的、自上而下的政策制定的過(guò)程，而是一個(gè)“多階段，多舞臺(tái)”的過(guò)程。每一部法律都要經(jīng)過(guò)大約五個(gè)不同的階段：議程確定；部門(mén)間審查；最高領(lǐng)導(dǎo)人同意；全國(guó)人大辯論與通過(guò)；以及對(duì)作為政策的法律的說(shuō)明、實(shí)施或裁斷。這些階段又分別或聯(lián)合在三個(gè)不同的“舞臺(tái)”——中國(guó)共產(chǎn)黨中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大及其常委會(huì)131上進(jìn)行(Tanner，1995，p。39)。在此意義上的立法過(guò)程包括政策建議的提出、從政策到法律草案的擬訂和法律的通過(guò)以及一系列相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的出臺(tái)。而法律的制定，只是其中一個(gè)并不重要的部分而已(Kim，1984，p.9)。以此觀之，中國(guó)的立法大體如下：重大立法始于黨中央，終于國(guó)務(wù)院或其下屬部委；多數(shù)立法始于國(guó)務(wù)院或其下屬部委，其間經(jīng)過(guò)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)，又回到國(guó)務(wù)院；真正由全國(guó)人大及其常委會(huì)決策的立法仍為少數(shù)。

1985年司法部部長(zhǎng)鄒瑜在第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上對(duì)《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議(草案)》所做的說(shuō)明，清楚地描述了第一個(gè)五年全民普法運(yùn)動(dòng)出臺(tái)的經(jīng)過(guò)：(1)提出建議：“幾年來(lái)，、鄧小平、彭真等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次講話強(qiáng)調(diào)這個(gè)問(wèn)題”；(2)設(shè)定議程：“今年初，黨中央書(shū)記處批轉(zhuǎn)了陳丕顯同志在全國(guó)政法工作會(huì)議上的講話明確提出爭(zhēng)取用五年左右的時(shí)間，在公民中普及法律常識(shí)”；(3)各部門(mén)協(xié)調(diào)(用鄒瑜的話來(lái)講就是“提高認(rèn)識(shí)”、“統(tǒng)一思想”)：“今年六月，根據(jù)彭真委員長(zhǎng)的倡議，中央宣傳部和司法部聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)法制宣傳教育工作會(huì)議”；(4)政策執(zhí)行：“十一月五日黨中央、國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了中央宣傳部和司法部擬定的《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》并要求各地各部門(mén)結(jié)合實(shí)際，具體安排，認(rèn)真組織實(shí)施黨中央這一重要號(hào)召”；(5)國(guó)務(wù)院正式向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案(全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，1990，pp327-328)。最后，司法部長(zhǎng)沒(méi)有提及的這一過(guò)程的最后一步，即(6)根據(jù)國(guó)務(wù)院的議案，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決議》。

上述過(guò)程充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院和人大系統(tǒng)三者在立法過(guò)程中所形成的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系和它們分別承擔(dān)的功能。黨的作用幾乎貫徹始終：由黨的領(lǐng)導(dǎo)人提出建議；以黨中央文件的形式確定議程；黨中央部門(mén)(宣傳部)參與部門(mén)間的協(xié)調(diào)和《規(guī)劃》的擬訂。國(guó)務(wù)院的作用也充分體現(xiàn)在部門(mén)協(xié)調(diào)、《規(guī)劃》擬訂、組織實(shí)施和向人大常委會(huì)提出議案上，而全國(guó)人大常委會(huì)卻只是在最后的階段才開(kāi)始介入過(guò)程，因而對(duì)最終的結(jié)果影響最小。這幅立法圖景雖有其特殊之處，但與中國(guó)實(shí)際立法過(guò)程的整體相去不遠(yuǎn)。它清楚地告訴我們，居于立法過(guò)程權(quán)力中心的不是全國(guó)人大及其常委會(huì)，而是黨中央；其次是行政部門(mén)——國(guó)務(wù)院；全國(guó)人大及其常委會(huì)在整個(gè)立法過(guò)程中處于決策圈子的最外緣。

執(zhí)政黨與國(guó)務(wù)院在實(shí)際立法過(guò)程中優(yōu)先地位的形成自有其原因。國(guó)務(wù)院立法功能的膨脹不僅淵源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理國(guó)家的客觀需要，更發(fā)端于長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)政黨對(duì)行政系統(tǒng)的重視，使它具備了大量立法和決策的結(jié)構(gòu)。直到今天，人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律中絕大多數(shù)仍由國(guó)務(wù)院提出立法建議、起草立法法案；直接在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)通過(guò)的法規(guī)、規(guī)章等在數(shù)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了人大立法?！倍以谥袊?guó)的立法實(shí)踐中，人大相關(guān)法律的頒布往往意味著一系列實(shí)施細(xì)則或條例、部門(mén)規(guī)章的制定的開(kāi)始，這些實(shí)施性的法規(guī)或規(guī)章都是由國(guó)務(wù)院或其下屬部、委、局等單位起草和制定，帶有極大的部門(mén)特征，常常出于部門(mén)主義的考慮而僭越法定立法權(quán)限的范圍，甚至直接修改乃至違背人大立法的原則。因此，對(duì)于中國(guó)絕大多數(shù)的法律來(lái)說(shuō)，人大或其常委會(huì)頒布法律并不意味著立法過(guò)程的結(jié)束，因?yàn)樵摲傻膬?nèi)容很可能在實(shí)施和解釋的過(guò)程中遭到實(shí)質(zhì)性的修改(梁彗星，1999，pp。193—205)，在這種情形之下，國(guó)務(wù)院或其下屬部門(mén)反而成了真正的“立法者”。

2.中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法過(guò)程的介入和領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨作為最重要的非正式因素直接介入立法過(guò)程并承擔(dān)立法功能，這大大改變了實(shí)際權(quán)力在立法過(guò)程中的分配格局，使原本就權(quán)限劃分不清，關(guān)系界定不明的立法過(guò)程更為復(fù)雜。要清楚地闡明這一問(wèn)題，至少得回答三個(gè)問(wèn)題：執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是如何突破“原則性”規(guī)范，成為一種實(shí)質(zhì)性的權(quán)力的？這種非正式的權(quán)力是通過(guò)什么方式或途徑行使的？是什么維系著這一方式或途徑的合法性？由于篇幅有限，本文只考察了黨和人大系統(tǒng)的關(guān)系，因?yàn)榫屯獠柯?lián)系來(lái)看，黨與國(guó)務(wù)院的關(guān)系與此有很大的相似性。

①原則性領(lǐng)導(dǎo)到實(shí)質(zhì)性的立法分工：

十三大明確提出中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要的干部。這一規(guī)定比之憲法具體得多了，但仍缺乏可操作性。而新近制定的專門(mén)規(guī)范立法活動(dòng)的《立法法》對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的范圍和方式也未作任何具體化的要求。這就直接地把該問(wèn)題推向了“非正式規(guī)則”。一個(gè)不言而喻的事實(shí)是，中國(guó)共產(chǎn)黨一直很深地介入了立法過(guò)程，尤其表現(xiàn)在立法決策、立法規(guī)劃，以及對(duì)重要法案的事先批準(zhǔn)或?qū)彶樯?。?dāng)然，黨中央并不存在一個(gè)系統(tǒng)的、專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)立法的結(jié)構(gòu)性實(shí)體，以前專管與法律事務(wù)有關(guān)的中央政法委對(duì)立法的干預(yù)也在減弱(Tanner，1999，p.111；O''''Brien，1990，p.160)。因此，黨直接或間接承擔(dān)的立法功能一直遵循著慣例所確定的模糊不定的“基本原則”，即全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律，凡帶有重大原則性質(zhì)的，事先需報(bào)黨中央批準(zhǔn)；黨中央主要是就法案的指導(dǎo)思想和其中的一些重大原則問(wèn)題進(jìn)行把關(guān)，而不是每個(gè)條文都過(guò)問(wèn)。

這一原則在1991年黨中央《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》的文件中得到了某種程度的確認(rèn)。這是黨的歷史上第一份確定全國(guó)人大與黨中央的程序性關(guān)系的中央文件(Tanner，1994a，p。72)，它對(duì)黨中央介入立法的范圍和程序做了比較詳細(xì)的規(guī)定。黨中央對(duì)立法過(guò)程的“主動(dòng)”介入分四種情形：1、憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案，在提請(qǐng)全國(guó)人大審議之前，都須經(jīng)過(guò)黨中央政治局(或其常委會(huì))與中央全會(huì)的審議；其他法定機(jī)關(guān)提出的修憲議案，也需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)黨組或全國(guó)人大中黨的領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)送黨中央審定；2、政治方面的法律，在起草前應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)黨組將立法的指導(dǎo)思想和原則呈報(bào)黨中央審批；3、政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，由常委會(huì)黨組呈報(bào)黨中央政治局或其常委會(huì)審批；4、中央對(duì)法律起草工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，凡由全國(guó)人大及其常委會(huì)起草的法律，一律由常委會(huì)黨組報(bào)中央審批，其他部門(mén)起草的法律草案需報(bào)全國(guó)人大審議的，也由常委會(huì)黨組統(tǒng)一報(bào)中央審批(Tanner，1994a，p.73；蔡定劍，1998，pp.34-35，p.298；蔡定劍，1999，pp.165-166)。除了“主動(dòng)”介入立法過(guò)程外，黨中央還可應(yīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)的“請(qǐng)求”對(duì)立法過(guò)程產(chǎn)生影響。當(dāng)黨中央的政策在一些重要問(wèn)題上不太清楚，從而無(wú)法指導(dǎo)某一項(xiàng)具體的立法工作時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)可通過(guò)黨組請(qǐng)求黨中央對(duì)該政策進(jìn)行澄清、決定或再肯定(Tanner，1994a，p.73)。這樣一種“自下而上”的過(guò)程比起“自上而下”的過(guò)程來(lái)，更有利于增加人大的自主性，因而也更需要強(qiáng)調(diào)人大“自覺(jué)”接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。

與以往的原則相比，這一文件顯然具有使黨在立法過(guò)程中的地位和職責(zé)規(guī)范化甚至“正式化”的意圖。雖然這種努力未達(dá)到預(yù)期的目的，但它至少證明執(zhí)政黨對(duì)立法的所謂“原則性”領(lǐng)導(dǎo)就其本質(zhì)與實(shí)質(zhì)而言，都是具體而實(shí)在的，是真正承擔(dān)了立法功能的。從決策而非程序的角度看，確定立什么法，該法應(yīng)解決什么問(wèn)題，如何解決……，這些問(wèn)題遠(yuǎn)比在人大或其常委會(huì)舉手或投票表決法案有意義得多，對(duì)最終法律內(nèi)容的影響也大得多。

②黨組織的內(nèi)部聯(lián)結(jié)與溝通：

從黨介入立法過(guò)程的情況來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)黨組處于聯(lián)結(jié)黨中央與人大立法工作(實(shí)際上還包括其他工作)的樞紐地位。黨中央承擔(dān)立法功能的幾種方式幾乎都是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組這一內(nèi)部的、非正式的渠道實(shí)現(xiàn)的。黨組制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要領(lǐng)導(dǎo)制度之一，實(shí)行該制度的目的在于在各種非黨組織中保證實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)行黨章規(guī)定，在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組，由該領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的黨員組成。黨組的成員不是由黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而是由批準(zhǔn)黨組成立的黨的委員會(huì)指定，并服從它的領(lǐng)導(dǎo)(張文正，1991，p。94-5)。具體到人大，各級(jí)人大常委會(huì)黨組一方面聯(lián)系黨中央或黨委，另一方面聯(lián)系各級(jí)人大及其常委會(huì)。黨中央或同級(jí)黨委可以直接向人大常委會(huì)黨組指示，交辦任務(wù)，并對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，而黨組則自覺(jué)服從本級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，積極向黨組織請(qǐng)示、報(bào)告工作，在人大會(huì)中貫徹黨的意圖。當(dāng)然，各級(jí)人大常委會(huì)黨組理論上只是本級(jí)人大常委會(huì)的政治核心，不能直接對(duì)人大常委會(huì)發(fā)號(hào)施令，它們通常根據(jù)黨中央或黨委的意見(jiàn)或主張，向委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議提出建議或議案草案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議討論研究后，才正式提交人大常委會(huì)。

作為一種內(nèi)部聯(lián)系和溝通的機(jī)制，黨組非常便于黨中央了解和參與人大系統(tǒng)的立法工作。黨中央可以通過(guò)“轉(zhuǎn)發(fā)”或“批轉(zhuǎn)”全國(guó)人大常委會(huì)黨組的“意見(jiàn)”或“報(bào)告”的方式迅速、直接地把人大有關(guān)的立法變成黨內(nèi)文件，也能夠以黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)合發(fā)文的形式把黨內(nèi)的文件變成對(duì)人大工作產(chǎn)生約束力的法定規(guī)范。1986年12月8日的《黨中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)(關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)換屆選舉工作若干問(wèn)題的意見(jiàn))的通知》實(shí)際上就是直接把人大的立法轉(zhuǎn)變成了黨內(nèi)文件。《意見(jiàn)》由全國(guó)人大常委會(huì)黨組于當(dāng)年11月8日提出，“經(jīng)中央書(shū)記處原則同意”，轉(zhuǎn)發(fā)全黨。《意見(jiàn)》對(duì)1986年的換屆選舉作出了非?！跋到y(tǒng)”的規(guī)定，就其實(shí)質(zhì)而言，就是對(duì)當(dāng)時(shí)的選舉法和地方組織法的解釋與修改(其中包含了與當(dāng)時(shí)的選舉法和地方組織法相沖突的內(nèi)容)，說(shuō)這是一項(xiàng)“立法”草案并不為過(guò)(全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，1990，pp426-428)。而在同期(11月15日-12月2日)召開(kāi)的第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上，就通過(guò)了關(guān)于修改選舉法和地方組織法的決定(全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室，1994，p367)。此后的12月25日，黨中央辦公廳、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)名《關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)換屆選舉工作一些問(wèn)題的緊急通知》，要求當(dāng)年的選舉“必須堅(jiān)決按照中辦發(fā)(1986)36號(hào)文件的精神”(即12月8日的《通知》)，切實(shí)注意保障選民實(shí)現(xiàn)自己的選舉權(quán)利。這就從法律和事實(shí)上承認(rèn)了文件的法定約束力，因?yàn)檫@一要求不光對(duì)黨內(nèi)，而且針對(duì)全國(guó)的人大系統(tǒng)，并直接指導(dǎo)當(dāng)年的地方性選舉。

這一事例表明：1、人大常委會(huì)黨組行使了一定的立法權(quán)力，因?yàn)椤兑庖?jiàn)》是以黨組的名義擬訂和提出的(《意見(jiàn)》中沒(méi)有任何文字表明這是黨組在向黨中央“報(bào)告”人大常委會(huì)的“意見(jiàn)”)。而且在人大常委會(huì)作出有關(guān)決定之前就修改了現(xiàn)行的“基本法律”；2、黨組的設(shè)立大大便捷了黨中央對(duì)人大的立法作出反應(yīng)(人大通過(guò)相關(guān)決定后僅僅六天時(shí)間黨的文件就開(kāi)始轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó))；3、黨中央對(duì)法律的規(guī)定以及法定的程序是非常重視的(在人大未作出有關(guān)決定之前，黨的文件不出臺(tái))；4、黨中央與全國(guó)人大聯(lián)合發(fā)文，雖有利于政策的貫徹執(zhí)行，但也模糊了黨與人大工作的分界線。

本文關(guān)鍵詞：中國(guó)立法過(guò)程非正式規(guī)則