導(dǎo)語(yǔ)：西方公共管理變革下的NGO一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

作者：王志華單位：中南民族大學(xué)

一、西方新公共管理改革與公共服務(wù)改革

20世紀(jì)七、八十年代以來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷全球，掀起了一場(chǎng)世界范圍內(nèi)的公共管理改革，改革涉及整個(gè)公共管理部門(mén)格局的調(diào)整，使NGO（非政府組織）作為公共管理主體的地位在理論上得以確立，并且使公共服務(wù)職能成為各國(guó)改革關(guān)注的焦點(diǎn)。新公共管理改革的基本內(nèi)容體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化；第二，社會(huì)力量的運(yùn)用和公共服務(wù)社會(huì)化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，建立政府部門(mén)與NGO、私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系）；第三，政府部門(mén)內(nèi)部的管理體制改革。三者的邏輯關(guān)系是：以政府職能內(nèi)容及其方式的調(diào)整為核心，通過(guò)政府公共事務(wù)民營(yíng)化、社區(qū)主義、公私合作、發(fā)展社會(huì)中介組織及其他非政府組織等，對(duì)政府內(nèi)部管理（包括行政職能、行政權(quán)力、行政組織、行政程序、行政方式、行政手段等）進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)公共管理格局的新變化。

英國(guó)學(xué)者E•費(fèi)利耶（EwanFelie）對(duì)新公共管理改革與公共服務(wù)改革的關(guān)系進(jìn)行了闡述，他在《行動(dòng)中的新公共管理》一書(shū)中將公共服務(wù)改革視為新公共管理改革的重要模式。他認(rèn)為，當(dāng)代西方政府改革中，至少存在四種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的新公共管理模式，分別是：效率驅(qū)動(dòng)模式、小型化與分權(quán)模式、追求卓越模式、公共服務(wù)取向模式。公共服務(wù)取向模式代表了一種將私部門(mén)管理理念和公共部門(mén)管理理念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的公共服務(wù)使命，但又采用私部門(mén)的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：關(guān)心服務(wù)質(zhì)量（如采用全面質(zhì)量管理方法），強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過(guò)程中反映使用者（而不是一般顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值等。

從根本上說(shuō)，新公共管理的興起是公共部門(mén)管理理念的革命，它關(guān)注的焦點(diǎn)不僅是管理手段的變革，同時(shí)也是對(duì)整個(gè)公共管理部門(mén)格局的重新認(rèn)識(shí)，它由公共行政學(xué)對(duì)組織內(nèi)部的關(guān)注轉(zhuǎn)向外部，開(kāi)始關(guān)注公共服務(wù)供給問(wèn)題，開(kāi)始探討實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)有效管理中不同的實(shí)施主體各自的定位、分工和各自適當(dāng)?shù)慕巧?。其核心就是作為公共管理主體之一的政府職能的變化，一部分公共管理職能從政府部門(mén)向ngo和私營(yíng)部門(mén)轉(zhuǎn)移，不同部門(mén)在公共事務(wù)中互相合作，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的重塑。人們開(kāi)始走出傳統(tǒng)的“政府—市場(chǎng)”二元模式，關(guān)注如何發(fā)揮非政府組織在公共服務(wù)中的作用。奧斯本在《改革政府》一書(shū)中指出，當(dāng)政府逐漸把自己提供一切服務(wù)的功能轉(zhuǎn)向起更多的催化作用時(shí)，常常十分依賴(lài)第三部門(mén)，更多依靠非政府組織等民間組織，更少依賴(lài)政府來(lái)滿足公眾的需求。

二、西方公共管理改革中的NGO

非政府組織，簡(jiǎn)稱(chēng)NGO，又稱(chēng)非營(yíng)利組織、志愿組織、民間組織、第三部門(mén)等。美國(guó)約翰•霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心LesterM．Salamon教授從“結(jié)構(gòu)•運(yùn)作”角度對(duì)其進(jìn)行了界定，他認(rèn)為只要滿足組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性的組織就是非政府組織Salamon在調(diào)研的基礎(chǔ)上得出的主要結(jié)論是：在世界上幾乎所有的國(guó)家，都存在一個(gè)由NGO組成的龐大的非政府公共部門(mén)，這個(gè)部門(mén)的平均規(guī)模大約是：占各國(guó)GDP的4．6%，占非農(nóng)就業(yè)人口的5%，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10%，相當(dāng)于政府公共部門(mén)就業(yè)人口的27%。這個(gè)龐大的第三部門(mén)活躍在公共管理和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，在各國(guó)公共管理改革中扮演著十分重要的角色。

（一）政府職能掌舵化中的NGO

政府職能掌舵化的核心思想是將各類(lèi)公共管理職能加以分離，政府部門(mén)的職能定位為政策制定，不再直接提供服務(wù)；而將政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，通過(guò)補(bǔ)貼、合同外包、政府購(gòu)買(mǎi)等方式將這部分執(zhí)行性、操作性職能剝離出去，轉(zhuǎn)移給非政府組織，從而變公共服務(wù)的直接提供為間接提供，實(shí)現(xiàn)政策制定與執(zhí)行職能的分離。政策與執(zhí)行關(guān)系的調(diào)整是西方各國(guó)改革的共同主題。主要有兩條路徑：英國(guó)的執(zhí)行局模式與美國(guó)的公私、政社合作模式。英國(guó)政府要求所有政府部門(mén)重新審核其工作職能，在此基礎(chǔ)上決定是采取轉(zhuǎn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、撤銷(xiāo)、出售、簽約外包還是保持現(xiàn)狀。1980年代以來(lái)實(shí)行的政府改革中，只保留了25%的政府公務(wù)員，75%的公務(wù)員被轉(zhuǎn)移到執(zhí)行機(jī)構(gòu)。美國(guó)堅(jiān)持政治與行政相分離原則，將大量自主權(quán)給予獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或自治機(jī)構(gòu)。美國(guó)政府要么把服務(wù)轉(zhuǎn)包給非政府組織，要么從非政府組織購(gòu)買(mǎi)特定的服務(wù)。而這種制度安排也被一些學(xué)者稱(chēng)為“第三方政府”。目前在醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，服務(wù)的主要提供者是非政府組織，政府機(jī)構(gòu)則退居次要地位。

（二）公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)化中的NGO

在西方的新公共管理改革中，對(duì)于那些一時(shí)不能從組織結(jié)構(gòu)上將制定政策與執(zhí)行職能相分離的政府部門(mén)，尤其是地方政府，就盡量引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一種方式是政府通過(guò)宣傳、說(shuō)服、政策激勵(lì)等手段鼓勵(lì)非政府組織進(jìn)入原先由政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，另一種方式是合同外包，采取競(jìng)標(biāo)等方式選擇服務(wù)供給主體，打破政府機(jī)構(gòu)的壟斷。政府作為服務(wù)的采購(gòu)者，對(duì)于服務(wù)提供者的選擇，則由政府機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)一同參與競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)70年代末以來(lái)，英國(guó)公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮，以及1992年梅杰政府的《為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)》的政策文件明顯體現(xiàn)了引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這一特征。英國(guó)政府規(guī)定，政府部門(mén)在選擇公共服務(wù)提供者時(shí)，必須有一定比例的服務(wù)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)化方式?jīng)Q定的，實(shí)行的結(jié)果是平均節(jié)約經(jīng)費(fèi)支出為21%。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門(mén)接受市場(chǎng)檢驗(yàn)；各公共部門(mén)之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間為公共物品和服務(wù)的提供展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)贏得競(jìng)爭(zhēng)并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。

（三）公共服務(wù)評(píng)估監(jiān)督主體社會(huì)化中的NGO

隨著政策制定與執(zhí)行的分離，政府職能的調(diào)整，以及公共服務(wù)主體的社會(huì)化，公共服務(wù)的評(píng)估監(jiān)督主體也由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，即由傳統(tǒng)的政府體系內(nèi)部評(píng)估監(jiān)控為主，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的外部評(píng)估和監(jiān)督。傳統(tǒng)監(jiān)督體系雖也存在外部監(jiān)督，但監(jiān)督對(duì)象多為政務(wù)官，并非從事事務(wù)性、執(zhí)行性工作的普通公務(wù)員，而當(dāng)前有大量社會(huì)組織廣泛參與評(píng)估和監(jiān)督公共服務(wù)供給工作。英國(guó)啟用大量私人雇問(wèn)在廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估，如雷納評(píng)審。英國(guó)還積極推進(jìn)公民憲章運(yùn)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，在指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，期望“顧客主權(quán)”形成對(duì)公務(wù)員的壓力，并推行公民參與管理，定期廣泛征求社會(huì)組織和公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。美國(guó)普遍實(shí)行全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)顧客為目標(biāo)取向，以公眾滿意程度為績(jī)效評(píng)估的主要標(biāo)準(zhǔn)，在改善公共服務(wù)的過(guò)程中，廣泛引入社會(huì)組織進(jìn)行參與。

（四）公共管理權(quán)力分散化中的NGO

分權(quán)化是各國(guó)公共管理改革的一個(gè)重要組成部分，主要內(nèi)容是進(jìn)行事權(quán)的分離。分權(quán)的目的在于在緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)提高政策執(zhí)行和公共服務(wù)的效率，并且使管理和公共服務(wù)更加貼近服務(wù)對(duì)象，從而可以更好地控制以及提高責(zé)任感。各國(guó)分權(quán)化改革的范圍和方向各有不同。丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國(guó)家及美國(guó)、加拿大等北美國(guó)家的分權(quán)改革體現(xiàn)出濃厚的參與色彩，主要向地方政府、民選機(jī)構(gòu)和實(shí)體、社區(qū)放權(quán)。荷蘭的分權(quán)包括向中央各部的執(zhí)行局分權(quán)和向部外獨(dú)立自治機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織授權(quán)。美國(guó)九十年代的重塑政府的重點(diǎn)是放松規(guī)制，打破政府壟斷，主張向地方、社區(qū)和第三部門(mén)放權(quán)。不論各國(guó)分權(quán)化改革的方向和具體做法如何，其中的共同特點(diǎn)在于向非政府公共部門(mén)分權(quán)，將更多的事權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織及其他非政府組織。

總之，當(dāng)代西方公共管理改革進(jìn)程中，不論哪個(gè)國(guó)家哪一種類(lèi)型的改革，NGO都扮演著重要的角色，它們承接政府轉(zhuǎn)移的提供公共服務(wù)的功能，成為公共管理的多元主體之一，在公共政策的執(zhí)行和公共服務(wù)的供給中成為必不可少的執(zhí)行力量，為政府的社會(huì)化市場(chǎng)化運(yùn)作提供管理主義的理念和方法，用管理主義的工具實(shí)踐著公共部門(mén)的核心價(jià)值，開(kāi)辟了公共管理和公共服務(wù)改革的新時(shí)代。

三、NGO在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的意義

自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，NGO在我國(guó)得到飛速發(fā)展。自1999年開(kāi)始民間組織的數(shù)量大致以每年30%的增長(zhǎng)率遞增。另?yè)?jù)民政部提供的數(shù)據(jù)顯示，在各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的民間組織2007年底達(dá)到38．69萬(wàn)家，比1999年增長(zhǎng)了171%。如果包括未注冊(cè)的和工商注冊(cè)的NGO，目前全國(guó)各類(lèi)民間組織的總數(shù)大約在300萬(wàn)家左右。在當(dāng)前我國(guó)公共管理變革及政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)整的背景下，當(dāng)務(wù)之急是積極發(fā)展非政府組織，以非政府公共部門(mén)的力量彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失敗”。在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的變革中，發(fā)展NGO的積極意義主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，發(fā)揮NGO在提供公共服務(wù)中的獨(dú)特功能和效率優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)公共管理主體多元化。作為政府之外的公共部門(mén)，NGO的功能是提供公共物品、實(shí)現(xiàn)公共利益，但它的運(yùn)作和管理方式又類(lèi)似于企業(yè)，因此在價(jià)值導(dǎo)向、組織體制、基層認(rèn)同、資源汲取等方面具有獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)，這使得它成為可以有效彌補(bǔ)政府和企業(yè)功能缺失的第三部門(mén)，在教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)服務(wù)、環(huán)保、文化等領(lǐng)域可以有效填補(bǔ)政府功能的不足，尤其在城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不可或缺的作用，在實(shí)踐中推動(dòng)著公共管理主體的多元化。

其次，促進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域組織間合作治理理念與伙伴理念的建立。組織間的伙伴關(guān)系理念強(qiáng)調(diào)在合作提供公共服務(wù)的過(guò)程中，組織間以信任為基礎(chǔ)，以能力互補(bǔ)為平臺(tái)，以項(xiàng)目投放與實(shí)施為契機(jī)，在組織的多方共贏中創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。NGO發(fā)展的原動(dòng)力是以慈善、志愿為特征的利他精神，NGO的發(fā)展同樣也可以進(jìn)一步培養(yǎng)人們的互助合作精神。目前政府在扶貧、環(huán)保等領(lǐng)域與NGO進(jìn)行項(xiàng)目合作，各地政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試，以及NGO與企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目合作的做法，都是在公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展合作治理的探索，而這些實(shí)踐將有助于公共服務(wù)領(lǐng)域的合作和伙伴理念的構(gòu)建。

最后，促進(jìn)公共服務(wù)供給機(jī)制的變革。我國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)是政府主導(dǎo)下，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，自上而下動(dòng)員式的供給模式。這種與傳統(tǒng)科層制行政模式相適應(yīng)的公共服務(wù)供給模式，也深深打上了傳統(tǒng)行政的封閉性、單向性、壟斷性和官僚性的烙印，提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率都滯后于社會(huì)需求。NGO的參與可以促使公共服務(wù)供給主體的多元化，在實(shí)踐過(guò)程中將形成NGO與政府進(jìn)行合作、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)互適，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、合作協(xié)調(diào)機(jī)制，從而推動(dòng)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給機(jī)制的變革。