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【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，我國的人口結構也由以農(nóng)村人口為主體逐漸向以城鎮(zhèn)人口為主體過渡，在轉變過程中，如何提高社區(qū)治理成為當下熱議話題。實踐中，物業(yè)公司侵害業(yè)主財產(chǎn)權、知情權；業(yè)主拒交物管費、集體信訪甚至釀成群體性事件時有發(fā)生。而立法領域中涉及社區(qū)治理相關的立法較少，且層級較低，不利于對社區(qū)治理經(jīng)驗的全國推廣。現(xiàn)通過對成都市成華區(qū)部分社區(qū)治理過程中產(chǎn)生的涉及物管相關訴訟糾紛案例進行分析，總結成華區(qū)社區(qū)治理的現(xiàn)狀，從完善業(yè)主自治制度的角度出發(fā)，以構建新型業(yè)主與物業(yè)公司關系為思路，探索我國社區(qū)治理的發(fā)展之路。

【關鍵詞】社區(qū)治理；業(yè)主自治制度；業(yè)主委員會；物業(yè)公司

近年來，隨著城市化進程加大和商品房開發(fā)蓬勃發(fā)展、舊城改造、棚戶區(qū)改造、集體土地征收等相關政策的實施和城鎮(zhèn)化率的加快，我國人口結構由較為分散定居的農(nóng)村居民漸漸過渡為集中居住的城市居民。短時間內(nèi)的身份轉變讓他們無法適應城市化的社區(qū)治理模式，法律意識的缺失更是導致新晉市民們無法清楚地認識業(yè)主與物業(yè)公司的法律關系，在需要維權時也無法采取合法且行之有效的手段。因此，在城鎮(zhèn)化的進程中不斷完善社區(qū)治理則顯得尤為重要。在探討如何完善社區(qū)治理中涉及物管引發(fā)不穩(wěn)定因素時，首先應分析業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司三者的法律關系和法律地位，在界定各方角色與法律地位的基礎上，輔之以民主自治思維、現(xiàn)代科技治理手段，并制定相應的法律及自治規(guī)則予以固定。我國的社區(qū)治理現(xiàn)狀方能得到有效改善。

一、立法現(xiàn)狀

在立法方面，我國國家層面目前針對物業(yè)服務的法律法規(guī)有《中華人民共和國物權法》、國務院制定的《物業(yè)管理條例》、住房和城鄉(xiāng)建設部制定的《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》（以下簡稱“指導規(guī)則”）等，就成都市而言，本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)服務相關的地方性法規(guī)和條例有《四川省物業(yè)管理條例》、《四川省業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導規(guī)則》（以下簡稱“四川指導規(guī)則”）、《成都市物業(yè)管理條例》等?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定“在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監(jiān)督”；指導規(guī)則中也規(guī)定：“在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監(jiān)督”。四川指導規(guī)則中規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，業(yè)主大會、業(yè)主委員會應當積極配合相關的居民（村民）委員會依法履行自治管理職責，支持居民（村民）委員會開展工作，共同做好物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)社區(qū)建設等相關工作。居民（村民）委員會應當協(xié)助街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）組織、指導、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的業(yè)主委員會開展工作，維護業(yè)主的合法權益”。但并非所有物業(yè)服務相關的法律法規(guī)都對業(yè)主自治制度進行了相關的規(guī)定，《中華人民共和國物權法》就僅對業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權、相鄰關系等進行了規(guī)定，此外，《四川省物業(yè)管理條例》、《成都市物業(yè)管理條例》中也未單獨對業(yè)主自治制度進行特別地規(guī)定。由此可見，對本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)服務進行規(guī)制的相關法律法規(guī)在業(yè)主自治制度方面尚存在部分待完善之處，此類立法層面的空缺也導致實踐中的相關糾紛無法得以有效地解決。

二、成華區(qū)物業(yè)服務糾紛之溯源

在協(xié)助成華區(qū)各街道辦事處處理日常社區(qū)法律事務的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)上述物業(yè)糾紛在成華區(qū)各街道辦普遍存在。但指導規(guī)則中規(guī)定：“物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責對設立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導和協(xié)助，負責對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的日?；顒舆M行指導和監(jiān)督”。四川指導規(guī)則中規(guī)定：“街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）組織、指導、協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)業(yè)主大會的成立和業(yè)主委員會的工作，督促業(yè)主大會和業(yè)主委員會依法履行職責；協(xié)調(diào)社區(qū)建設與物業(yè)管理的關系，調(diào)解處理物業(yè)管理糾紛。居民（村民）委員會協(xié)助街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）開展物業(yè)管理有關的工作”，即區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對轄區(qū)內(nèi)的業(yè)主大會的設立、業(yè)主委員會的選舉及其日常活動進行指導、協(xié)助、監(jiān)督，其只有進行行政指導而不能行政干預，相關法律規(guī)定也并未就“區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”對轄區(qū)內(nèi)的業(yè)主大會的設立、業(yè)主委員會的選舉及其日常活動是否具有相關行政干預的權利以及其具體的實施問題進行明確。因此，在實踐中，區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，尤其是街道辦事處，在處理此類糾紛時缺少行使行政執(zhí)法權的相關法律依據(jù)，無法及時有效地對相關糾紛進行解決和處理，容易引起群眾的不滿，甚至演變?yōu)槿后w性事件。社區(qū)治理的最終出路還在于自治，但須從立法規(guī)制下的行政干預漸漸過渡。

三、國內(nèi)外業(yè)主自治制度之比較分析

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀分析。1.業(yè)主委員會籌備組、業(yè)委會成立困難。業(yè)主委員會籌備組作為成立業(yè)委會的前置組織之一，履行業(yè)委會成立之前的大量協(xié)調(diào)組織工作，但設立籌備組的過程中會出現(xiàn)表決人數(shù)不足，業(yè)主參與度不高，部分別有用心的業(yè)主在規(guī)則起草時有意阻撓而為之，要求同步設立監(jiān)事會、對業(yè)主委員會的委員進行諸多的條件限制，導致籌備組胎死腹中，后續(xù)業(yè)委會成立遙遙無期。但業(yè)委會是業(yè)主行使權利的自治組織之一，依照相關法律規(guī)定，每個小區(qū)的業(yè)主大會都應該成立自己的業(yè)主委員會，但是我國目前的業(yè)主委員會的成立現(xiàn)狀卻不容樂觀，在網(wǎng)絡搜索引擎上一搜“業(yè)委會成立”，出來的結果大多是業(yè)委會成立困難等類似信息。我國目前只有部分小區(qū)成立了業(yè)主委員會，且已經(jīng)成立的業(yè)主委員會中，又有過半數(shù)都被物業(yè)公司操縱，其作出的相關決定自然也是對物業(yè)公司更為有利。還有更多的小區(qū)根本沒有成立業(yè)主委員會，不是業(yè)主們不想，而是在成立業(yè)主委員會的過程中頻頻受阻[1]。我國業(yè)主委員會的職責之一是與業(yè)主大會選聘的物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務協(xié)議，業(yè)主委員會成立不了，物業(yè)公司就沒有被替換的風險。而在立法與實際操作中，成立業(yè)主委員會除了需要業(yè)主同意，還需要經(jīng)過法定程序，但現(xiàn)實中，往往物業(yè)公司會不遺余力地安插己方的勢力以保障自己的利益，如果安插不利，就千方百計地讓業(yè)主委員會無法成立。成立不受物業(yè)公司控制的業(yè)主委員會就意味著業(yè)主從物業(yè)手中爭取回了一部分自治權，能夠對物業(yè)公司的工作進行一定的有效監(jiān)督，所以目前仍有不少小區(qū)的業(yè)主們正在為了成立業(yè)主委員會而披荊斬棘。2.亟需建立、健全對業(yè)主委員會的監(jiān)督機制。業(yè)委會根據(jù)業(yè)主大會的授權負責執(zhí)行業(yè)主大會的決定、處理小區(qū)的日常事務，維護全體業(yè)主的合法權益，但是相關法律、法規(guī)并沒有明確對業(yè)主委員會的監(jiān)督機制。雖然通常業(yè)主委員會和業(yè)主的利益是一致的，但是不排除業(yè)委會成員可能有私心、出現(xiàn)為了增加自己的利益而侵犯其他業(yè)主權益的情況。在此基礎上，建立、健全對業(yè)主委員會的監(jiān)督機制就顯得十分必要[2]。建立、健全對業(yè)委會的監(jiān)督機制既能保證業(yè)主的自治權，同時也能避免因利益而使業(yè)主和業(yè)委會產(chǎn)生嫌隙的可能，減少二者相互之間的震蕩和關系危機。（二）國外研究現(xiàn)狀。1.美國模式。美國是業(yè)主自治制度的發(fā)源地，擁有較為完善的理論基礎和實踐經(jīng)驗。眾所周知，美國是一個十分重視私權的國家，所以美國的業(yè)主也是最為擅長自治的一群業(yè)主。美國的業(yè)主高度自治的狀態(tài)是怎么達到的呢？首先，房地產(chǎn)商在開始銷售房屋之前就必須辦理好成立業(yè)主協(xié)會的法定程序，購房者在簽署購房協(xié)議與限制性契約之后，即自動成為業(yè)主協(xié)會的會員，業(yè)主協(xié)會的決策遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。并且業(yè)主協(xié)會下設董事會以及各種職能委員會，下設的董事會及委員會又與政府關系緊密，在執(zhí)行業(yè)主大會的決議、開展相關活動以及業(yè)主維權方面很有優(yōu)勢[3]。美國的物業(yè)公司專業(yè)盡職，這在世界范圍內(nèi)均是數(shù)一數(shù)二的，同時，美國也有最擅長自治的業(yè)主，但是美國的業(yè)主自治制度也存在一定問題。美國在業(yè)主的資格條件上有一定限制，成為業(yè)主的大部分是中產(chǎn)階級以上的人，美國的業(yè)主自治制度最后可能只是少部分人利益的保護傘。2.日本模式。日本的業(yè)主自治相關法律已經(jīng)比較完備，有專門的《建筑物區(qū)分所有權法》，該法律為業(yè)主自治提供了堅實基礎。日本的業(yè)主自治團體又稱為區(qū)分所有權人團體，業(yè)主自治團體按業(yè)主人數(shù)和業(yè)主意愿又可以分為法人團體和非法人團體。業(yè)主自治團體下設委員會等部門，執(zhí)行具體事物，根據(jù)小區(qū)業(yè)主的需求來選擇物業(yè)公司，自然地質優(yōu)價廉的物業(yè)公司會脫穎而出，而非像我國的業(yè)主很難有選擇物業(yè)公司的權利，這也會促進其他物業(yè)公司改善自身的服務，形成良性循環(huán)，所以日本的物業(yè)服務水平在世界范圍內(nèi)的水平都是一流的[4]。（三）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀之分析。美國和日本均是業(yè)主自治水平較高的國家，其業(yè)主自治水平高也促進了本國物業(yè)服務的發(fā)展。對比以上兩國，我國物業(yè)服務水平參差不齊且普遍偏低，主要原因還是物業(yè)管理相關立法數(shù)量少，且效力層級不高，對業(yè)主大會、業(yè)主委員會等業(yè)主組織的定性并不明確，且我國立法較為滯后，已經(jīng)跟不上社會發(fā)展，導致我國業(yè)主自治組織自治程度低，無法對物業(yè)公司進行有效約束，才會出現(xiàn)物業(yè)公司為了謀求自身利益最大化而作出許多侵害業(yè)主權益的事。反觀國外業(yè)主自治程度較高的國家，均是先有理論基礎及法律支撐，業(yè)主自治才能發(fā)展起來，并促進該國物業(yè)水平的提高。另外，我國對成立業(yè)主委員會的程序過于苛刻，且業(yè)委會是與物業(yè)公司簽訂物業(yè)服務合同的主體，業(yè)委會一旦成立就可能會換掉原來的物業(yè)公司，先于業(yè)委會成立的物業(yè)公司為了使自己的利益最大化，通常會在業(yè)委會的成立過程中做手腳，要么成立更傾向物業(yè)公司利益的業(yè)委會，要么就讓小區(qū)的業(yè)委會無法成立，在這個過程中，又會導致雙方的矛盾加劇，物業(yè)公司提供的服務又會更差。反觀美國，購房者在簽署購房合同后便成為小區(qū)業(yè)主協(xié)會的成員，業(yè)主協(xié)會擁有高度的自治權，可以決定物業(yè)公司的選聘，自然更能夠促進本國物業(yè)服務水平的提高。

四、完善我國物業(yè)管理的幾點建議和思考

（一）推進高位階立法的完善與細化。[5]目前，我國的物業(yè)管理立法存在諸如立法層次低、地方立法活躍、內(nèi)容不統(tǒng)一等問題。除了《物權法》之外，法律一級的立法幾乎沒有。而且，關于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權只是《物權法》中的一個小節(jié)，而日本則將建筑物區(qū)分所有權單立一部法。但是，物業(yè)管理涉及的問題卻復雜而多面，對基層社會治理有著重大的影響。筆者建議，應從立法上對業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)公司的法律關系與地位具體化。在實際調(diào)研與論證的基礎上著手起草我國的《建筑物區(qū)分所有權法》。另外，在程序方面，對現(xiàn)有的《物業(yè)管理條例》應出臺實施細則，《物業(yè)管理條例》第二十一條規(guī)定了業(yè)主大會選聘物業(yè)服務企業(yè)之前，建設單位即開發(fā)商有權選擇前期物業(yè)公司。業(yè)主權利意識的淡薄和這種既成事實的管理導致建設單位選擇的物業(yè)公司長期服務于本小區(qū)，而不受任何約束。實質上，物業(yè)公司管理服務的權源正是來自于廣大業(yè)主。于此，筆者認為，《物業(yè)管理條例》第二十一條雖然規(guī)定了建設單位有權選擇物業(yè)公司，但為了喚醒業(yè)主的權利主體意識和約束物業(yè)公司的不良行為，可在此條后補充：建設單位與物業(yè)公司簽訂的《前期物業(yè)服務合同》截止期限為業(yè)主大會成立之日。業(yè)主大會成立后，物業(yè)公司應在10個工作日內(nèi)聯(lián)系業(yè)主大會重新簽訂《物業(yè)服務合同》，業(yè)主大會有權選擇任何一家物業(yè)公司為本小區(qū)提供物業(yè)服務工作，但選擇的程序及時間應當明確予以規(guī)制，如在規(guī)定時間、規(guī)則范圍內(nèi)不能選擇新簽訂的物業(yè)公司，可以明確啟動業(yè)主自治管理，而啟動業(yè)主自治管理的權利，應明確賦予業(yè)委會，街道、社區(qū)的指導權利依法明確，原物管公司的退場交接程序、法律責任應予以明確。（二）變更業(yè)主大會成立程序。指導規(guī)則規(guī)定了籌備業(yè)主大會須向區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出申請，由上述行政機關組織、指導。籌備組由業(yè)主代表、建設單位代表、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代表和居民委員會代表組成，且籌備組組長由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代表擔任。而四川指導規(guī)則甚至規(guī)定了第一次申請成立業(yè)主大會的主體為建設單位。業(yè)主大會本為業(yè)主維護自身權益的自治組織，指導規(guī)則中卻將業(yè)主大會的成立規(guī)定為行政機關的一項審批職能，而四川指導規(guī)則甚至將首要申請主體規(guī)定為建設單位。實踐中，開發(fā)商、物業(yè)公司為了一己私欲而阻止業(yè)主大會成立的情形屢見不鮮，這也是開發(fā)商、物業(yè)公司攫取業(yè)主公共利益常用的手段。將首要申請主體規(guī)定為建設單位（開發(fā)商）實為不當。另外，籌備組的成員中也不應有建設單位，甚至是居委會。前文已對是否應有建設單位作了論述，至于是否應有居委會，我國法律規(guī)定居委會為基層自治組織，而非行政序列。因此，往往居委會的行為受外界因素的干擾較大。比如，去年北京某小區(qū)在成立業(yè)主大會時，居委會主任死活不簽字，導致成立的業(yè)委會無法備案。因此，現(xiàn)行指導規(guī)則和四川指導規(guī)則的部分規(guī)定不利于業(yè)主大會的成立和行使權利。我們應追本溯源，在程序上保障業(yè)主大會的成立。（三）建立完善信息公開制度和全面推廣清單服務報價制度。實踐中，眾多業(yè)主認為物業(yè)公司只收費而不辦事，物業(yè)公司服務跟不上，小區(qū)的環(huán)境治理不值業(yè)主交納的物業(yè)費。而物業(yè)公司也覺得冤屈，保安、保潔、客服等工作人員為小區(qū)日常管理付出了許多辛苦。業(yè)主與物業(yè)公司的信息不對稱造成了雙方之間的隔閡與矛盾不斷加劇。為了消除業(yè)主與物業(yè)公司的隔閡和不信任，筆者建議可以立法的形式要求物業(yè)公司建立信息公開制度，公開的內(nèi)容可以分為兩部分，一部分為小區(qū)的財務收支情況，記錄小區(qū)本年度的收入與支出及合理利潤；另一部分為物業(yè)公司的工作內(nèi)容，記錄物業(yè)公司投入小區(qū)工作的人數(shù)、工作內(nèi)容等。一方面，通過信息公開讓業(yè)主看到物業(yè)公司的工作成果，以便業(yè)主大會考慮物業(yè)公司的去留；另一方面，通過信息公開也可以展現(xiàn)物業(yè)公司的工作成果，可謂一舉兩得。物業(yè)公司的收費標準與業(yè)主享有的服務一家是清單式報價，明碼實價，讓業(yè)主能通過清單了解自己的權利、義務。減少因業(yè)主認為交費高、服務劣、物管公司認為收費低、繳費比例低等形成的需求差異化矛盾升級。（四）重視互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高科技的引進，通過共享經(jīng)濟解決物管、業(yè)委會、業(yè)主增收渠道，提升服務品質。由于城市生活的快節(jié)奏，業(yè)主入住小區(qū)后大多無暇顧及業(yè)主權利的行使，才有物業(yè)公司服務水平不斷降低，甚至是侵犯業(yè)主財產(chǎn)權與知情權等現(xiàn)象的發(fā)生。因此，筆者建議，可依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術為業(yè)主行使權利提供便捷的條件。例如依托互聯(lián)網(wǎng)技術進行遠程投票表決，議定日常管理事項，選取物業(yè)公司等。不僅可為業(yè)主參與小區(qū)管理節(jié)約大量時間，還可提高小區(qū)治理的效率。同時，在確保安全的前提下，通過共享車位限時出租、共享廣告位收益，讓物管平臺、業(yè)主、業(yè)委會能增加收入，一來補貼提升物管服務品質、二來為業(yè)主進行資源合理整合利用增收，能有效化解部分矛盾。

五、結語

現(xiàn)代社區(qū)物業(yè)服務水平的提升與制度完善，核心在于如何在立法規(guī)制下由政府主導漸漸過渡至社區(qū)自治？一方面，國家應對業(yè)主自治制度的相關立法予以完善并細化，以增強居民的權利意識，從立法層面培養(yǎng)市民的自治精神和民主思維；另一方面，立法搭建起來的自治框架還需要每一位居民以實際行動來踐行。互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)的應用可以為我們解決部分實踐乏力的問題，但最終還需每一位社區(qū)居民主動作為、勠力同心。

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作者:鄧勇 單位:四川善嘉律師事務所