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目前,我國農民養(yǎng)老保障主要有六種方式:⑴家庭養(yǎng)老,但隨著農民觀念和家庭規(guī)模的變化,其保障功能正在弱化;⑵土地保障,但我國人均耕地少(1.52畝/人),農民沒有賣地養(yǎng)老的權利,土地保障是附帶土地經營風險的初級保障,大量農村人口正在離開土地進入城鎮(zhèn);⑶農村社區(qū)養(yǎng)老,僅在少數(shù)經濟發(fā)達地區(qū)試行,主要方式是提供養(yǎng)老金和舉辦敬老院等;⑷商業(yè)養(yǎng)老保險,僅在少數(shù)經濟發(fā)達地區(qū)的富裕戶中存在;⑸“五保戶”制度,由農民集體經濟組織負擔,實行費改稅以后將由政府負擔;⑹農村社會養(yǎng)老保險,于1992年1月根據(jù)民政部《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》,在全國大部分縣鄉(xiāng)建立了統(tǒng)籌基金和個人養(yǎng)老金賬戶,但又于1999年根據(jù)國發(fā)[1999]14號文件進入清理整頓至今。

一個顯而易見的事實是:一個綜合的可持續(xù)發(fā)展的農村養(yǎng)老保障體系尚未形成,在土地初級保障的基礎上,絕大多數(shù)農民的養(yǎng)老缺乏保障,這將加劇城鄉(xiāng)差距,導致一系列社會問題。

當前,學者對農村保障的研究有兩種不同的觀點。一種觀點認為農村的保障應趨向社會保障,另一種觀點認為農村保障應趨向于土地保障為主。

一、我國農村保障現(xiàn)狀

(一)農村社會保障現(xiàn)狀

長期以來,務實的農民們之所以羨慕城里人的非農戶口,是因為非農戶口的背后有農業(yè)戶口所不能企及的很多實惠,其中就包括著城里人的公費養(yǎng)老。早在共和國成立之初的1951年2月,政務院就頒布了《中華人民共和國勞動保險暫行條例》,對城鎮(zhèn)職工的生、老、病、死、殘、傷做了保姆式的關懷;改革開放后政府又對城鎮(zhèn)職工的失業(yè)和貧困給予特別關照,直至失業(yè)保險和最低生活保障制度在城鎮(zhèn)全面實施。

有關研究表明,從1952年到1990年,中國農業(yè)通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業(yè)化提供資金積累總量達11594億元,其中,通過稅收方式提供1527.8億元;通過“剪刀差”方式提供8707億元;通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年,中國工業(yè)化建設從農業(yè)中凈調動了約l萬億元的資金,平均每年高達250億元,可見中國農民對國家工業(yè)化資本積累的負擔有多么沉重。社會保障在農村的缺失,與農民所作的犧牲性貢獻是極不相稱的。

當被改革開放的大潮吸引著的農民們走入城市,政府逐漸意識到“農民工”已是城市不可或缺的一部分,農村的社會保障建設終于被提到了議事日程。于是,國家在“七五”計劃中設想“抓緊研究在農村建立社會保險制度,并根據(jù)各地的經濟發(fā)展情況,進行試點,逐步實行”?！鞍宋濉庇媱澯诌M一步指出:“建立和健全養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度,在農村采取積極引導的方針,逐步建立不同形式的老年保障制度?！?986年,民政部在山東煙臺開始了建立農村社會養(yǎng)老保險制度的試點工作,并于1992年在總結試點經驗的基礎上,制訂頒發(fā)了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》,這個方案在全國“有條件”的地區(qū)逐步推廣,截至2000年底,全國農村參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達6172萬人,農村社會養(yǎng)老保險基金滾存結余195.5億元。

隨著農村社會養(yǎng)老保險的推廣,逐步暴露出一些問題。首先是農村社會養(yǎng)老保險基金采用“完全積累制”——個人繳費、集體補助和政府政策扶持相結合,政府不承擔直接財力支持的責任,集體補助常常落空,社會保險演變?yōu)椤皞€人儲蓄保險”,從而失去了它應有的意義。其次,參保農民的繳費水平低,現(xiàn)行的繳費標準為2元～20元/月,共設十檔,但執(zhí)行中多數(shù)農民選擇了保費最低的2元/月,這樣按民政部《農村社會養(yǎng)老保險交費領取表》計算,10年后每月可領取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問題。另一個問題是,實踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東社會科學院的調查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設計的初衷相悖。

(二)農村土地保障現(xiàn)狀

在農民的社會保障中,土地占有重要地位。傳統(tǒng)的農民社會保障,實質上就是以土地為核心的保障。但是,農村經濟和整個國民經濟的迅速發(fā)展,使得土地保障功能的發(fā)揮面臨著一系列新的矛盾。

首先是土地保障功能與提高土地利用效率的矛盾。隨著農業(yè)生產力的發(fā)展和農民分化程度的提高,二者的矛盾越來越加劇。土地向經營能手集中,連片開發(fā)、發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營,是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社會保障功能,導致農戶的土地不斷細分,不利于土地的連片開發(fā),妨礙農戶之間的土地流轉,延緩土地規(guī)模經營的發(fā)展,進而有悖于提高土地利用的效率。20世紀80年代以來,在耕地面積不斷減少的同時,農村的人口和勞動力卻不斷增加,導致人地關系不斷惡化。由此導致的結果是,從相對地位來看,土地所承擔的社會保障功能上升,生產資料功能下降。在有些地方,由于農業(yè)經營比較利益低等原因,土地的生產資料功能已經嚴重退化,甚至基本消失,土地轉變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。部分從事非農產業(yè)的農戶,往往對土地進行粗放經營,或將土地撂荒。

其次,土地保障功能與土地保障功能弱化的矛盾。近年來,農村土地的保障功能不僅沒有得到強化,反而不斷弱化。其主要表現(xiàn)是:農業(yè)經營的絕對收益越來越低,在有些地方,農業(yè)經營甚至絕對虧本。目前,多數(shù)農產品提價的空間小,降價的壓力大。但在以小規(guī)模農戶分散經營為主的農業(yè)組織結構,農產品成本增加的勢頭卻一直比較強勁,由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重已經很大。以1999年為例,糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產成本,占出售價格的比重分別高達82%、94%和99%。在價格、成本雙因素的夾擊下,我國農業(yè)經營的絕對收益已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的十個村資料為例,1995年畝均凈收益為680.04元,到1999年已經下降到505.71元,四年間減幅達25.6%;如果扣除人工和物質費用因素,則農地經營的畝均純收益,1995年為34.51元,到1999年已經下降到-174.72元,農地經營處于絕對虧本的狀態(tài)。

農村土地負擔越來越重,越來越多的農民視土地為包袱。農民負擔問題的嚴重性至今沒有得到明顯的緩解,有些地方的農民負擔甚至越減越重。同時,土地的流轉價格越來越低。有的地方發(fā)生土地流轉時,轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲得收益,反而要倒貼給轉入戶。

第三,土地保障功能與國民經濟結構調整的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,農業(yè)用地轉為非農用地的規(guī)模迅速擴張,許多農民失去了土地,進入先前不太熟識的非農領域或城鎮(zhèn)生活,增加了生活和就業(yè)的風險。目前,我國農村65歲以上的老年人口,已占農村人口的7%以上。由于70年代以來實行的計劃生育政策的滯后效應,在今后相當長的時期內,農村老年人口的比重將會繼續(xù)上升。農村養(yǎng)老的任務將會日趨艱巨。同時,隨著經濟社會的發(fā)展,農村核心家庭的主流地位將會繼續(xù)提高。面對日趨繁重的養(yǎng)老保障任務,單純依靠土地的養(yǎng)老保障能力是遠遠不夠的。農民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障基本上屬于土地外保障。

因此,發(fā)展農民的社會保障,必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結合起來,積極實現(xiàn)保障方式的轉變,由傳統(tǒng)的家庭保障轉變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。

二、土地保障與農民社會保障的綜合

(一)雙管齊下,提高農業(yè)經營效益和比較利益水平,激活土地的保障能力

針對現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾,許多學者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路,希望借此促進土地流轉,提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是,多數(shù)思路的實施,因為受到兩方面的制約,可操作性并不很強。一是農業(yè)經營比較利益低,導致農戶轉入土地的動力不足;二是因缺乏非農就業(yè)機會,導致農戶轉出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農業(yè)經營的比較利益水平,不僅可以提高農戶轉入土地、擴大農業(yè)經營規(guī)模的積極性,有利于實現(xiàn)土地經營的效率目標,還可以提高農村土地的現(xiàn)實保障能力。當然,農業(yè)經營比較利益水平的提高,也有可能導致農戶轉出土地的動力不足。但是,綜合而論,其積極作用還是會大于其消極作用的。農業(yè)經營效益和比較利益水平的提高,有利于提高農村土地的流轉價格,進而提高農民的土地轉讓所得;也有利于促進土地真正向經營能手集中。

(二)鼓勵土地流轉制度的創(chuàng)新,積極探索多種形式的土地資本化,實現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉變

土地既可成為農民獲得社會保障的重要手段,也是重要的農業(yè)生產資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點,則容易產生土地利用公平與效率的矛盾;與此相對應的,實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些,看到土地還是一種可以資本化的資源;那么,就可能協(xié)調土地利用公平與效率的矛盾,將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功能有效結合起來。與此相對應的,實際上是土地的積極保障模式。近年來,許多地方在此方面進行了積極的探索,通過實行反租倒包、轉包轉讓、租賃、拍賣、土地經營權入股、企業(yè)或大戶托管等形式,有效地盤活了土地資產,實現(xiàn)了土地增值;也明顯加快了農村土地流轉的進程,促進了農業(yè)規(guī)模經營。

(三)積極促進各種形式的農民合作組織和農民自我保護組織的發(fā)展,提高農民的談判能力

土地制度的建設和社會保障制度的完善,都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向,不僅取決于效率原則的指向,還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關的土地農轉非過程中,在農業(yè)結構調整中,要規(guī)范政府行為,有效地維護農民利益(包括土地承包經營權或社會保障權),必須有相當發(fā)達的農民組織做支撐。農民要制約土地負擔的迅速增長,要在與農產品經營有關的諸多“談判”中,節(jié)約交易成本,減少信息不對稱性,改變其被動接受的地位,就必須依靠其組織化程度的提高。在市場經濟條件下,發(fā)展各種形式的農民合作組織,既是提高農民生產能力的重要形式,也是增強農民自我保護能力的重要形式。

(四)因地制宜,加快發(fā)展面向農民的土地外社會保障

長期以來,農民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會保障。正規(guī)的社會保障,基本上屬于土地外保障。從前文分析可見,僅從今后農村養(yǎng)老保障的需求來看,發(fā)展農民的社會保障,必須把增強土地的養(yǎng)老保障能力,與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結合起來,積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉變,由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉。實際上,養(yǎng)老保障如此,其他方面的保障也如此。當前,農民的社會保障需要重點關注以下問題,一是農民工的社會保障問題。二是逐步建立農村最低生活保障制度。

長期以來,城鄉(xiāng)二元結構在社會保障問題上的反映,就是將大多數(shù)農民排斥在正規(guī)的社會保障制度之外。在這種社會保障的發(fā)展格局下,面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢,農民往往不得不壓縮現(xiàn)時消費,將為數(shù)可觀的儲蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導致近年來農村消費市場擴張乏力的重要原因。因此,面向農民加強正規(guī)的社會保障建設,有利于緩解近年來農村市場的擴張困難。農村人口占全國人口的70%;目前農村市場的消費需求水平低、層次也低,城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費斷層。擴張農村市場不僅在于能夠產生簡單的數(shù)量意義上的擴張效應,更在于能夠延長我國現(xiàn)有產業(yè)的生命周期,改善整個經濟的循環(huán)關系,緩解包括城市企業(yè)在內的企業(yè)經營狀況,擴大國民經濟吸納就業(yè)的能力。這對于整個社會保障體系建設的“開源節(jié)流”都是有益的。

(五)積極開拓農民正規(guī)社會保障基金的多元融資渠道

可在科學測算、加強試點的基礎上,將農民的土地轉讓所得,拿出一個固定的份額,用于建立農民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農業(yè)用地不改變用途的情況,也適用于農業(yè)用地轉為非農用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中,對于農轉非的土地,積極探索多種形式的土地證券化思路,促進土地的資本化開發(fā),實現(xiàn)以地生財,以地建立正規(guī)的社會保障基金,也能明顯地提升土地的保障功能。結合相關政策或法律的調整,發(fā)展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融,提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力,加快土地開發(fā)或增值的進程。此外,市以上政府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開發(fā)情況,從財政收入中劃出一個固定的比例,用于建立農民的社會保障基金。

農民正規(guī)社會保障的資金來源,還可有另外兩個渠道,一是鄉(xiāng)村集體資產的收益,包括集體資產改制中收回的價值形態(tài)的資產,以及股權收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業(yè)收益,國有企業(yè)轉制中的資產拍賣、變現(xiàn)所得和股權收益。這些來自國有資產和國有企業(yè)的收益,轉入國家財政,再通過轉移支付等形式,支持農民的土地外社會保障體系建設。國有資產是全國人民所有的資產,不是城市人獨有的資產,更不是國有企業(yè)職工獨有的資產。因此,在國有資產和國有企業(yè)的收益中,應該有屬于農民的那部分資產收益。否則,就是對農民利益的侵犯和剝奪。

(六)優(yōu)先落實失地農民的社會保障。

當前我國農村保障的水平很低、覆蓋面很窄,制度體系還不健全,但中國正處于城市化的加速期,伴隨著大量的“圈地運動”,大量失地農民逐漸成為一個新的弱勢群體,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前我國失地農民達4000萬之多,到2030年將達5000萬以上。對他們的保障問題處理不當,將引發(fā)社會不安定因素。因此,優(yōu)先解決這部分弱勢群體的社會保障問題變得尤其突出。完善失地農民社會保障制度,主要應從以下幾個方面著手:一是以保障農民權益為核心,完善現(xiàn)有的土地征用制度;二是建立合理的土地利益分配機制,提高補償安置標準,確保足額兌現(xiàn),并加強土地補償費的分配管理;三是在我國尚未完全建立農村社會保障制度的情況下,可以優(yōu)先考慮建立和完善失地農民養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度;四是開發(fā)公益性就業(yè)崗位,大力引導失地農民就業(yè),盡量將其納入城鎮(zhèn)社會保障。