導語：實施教育平衡發(fā)展政策意見一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府負擔城市義務教育、農民支撐農村義務教育的制度尚未發(fā)生根本改變。中央及省級政府應當對農村義務教育實施大規(guī)模的規(guī)范的財政轉移支付?！读x務教育法》缺乏對教育在什么條件和質量下的基本標準的強迫性規(guī)定。

第一條加快城鄉(xiāng)一體化進程消解城鄉(xiāng)二元結構隨著中央對農村義務教育轉移支付力度的加大，中央財政在農村義務教育經費中的比例逐漸提高，特別是西部農村教師工資80%來自于中央轉移支付。農村教育狀況明顯改善。但從總的格局來說，政府負擔城市義務教育、農民支撐農村義務教育的制度未能發(fā)生根本改變。

現(xiàn)有問題

財政政策問題

長期以來，國家財政只負擔城市義務教育經費，農村義務教育經費主要由農村、農民自己負擔。義務教育投資體制改革后，對“分級辦學、分級管理”的體制進行了重大調整，把原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的農村義務教育投資責任收歸為“縣統(tǒng)籌”，這對確保義務教育財政來源是一個歷史性突破。但由于我國縣級財政不平衡，60%左右的縣級財政無力保證義務教育支出，農民的教育負擔仍然很重，教育質量難以保證。

教師政策問題

在教師政策上也表現(xiàn)出十分明顯的城鄉(xiāng)二元特征。首先是城鄉(xiāng)教師的不同待遇。根據我們的研究，同一個縣，城鄉(xiāng)相同性質教師的收入可以相差5倍左右。其次是城鄉(xiāng)師資配備標準不同。

2001年國務院辦公廳轉發(fā)中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，按照在校學生數量核定中小學教師編制。初中：農村為18.0∶1，縣鎮(zhèn)為16.0∶1，城市為13.5∶1；小學：農村為23.0∶1，縣鎮(zhèn)為21.0∶1，城市為19.0∶1。其實，農村人口居住分散，學校數量多，規(guī)模小，農村教師配置標準高于城市才更符合需要。

基本思路

解決這一問題的根本辦法在于有計劃、分步驟地逐步消解城鄉(xiāng)二元結構，建立面向全社會的公共財政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，對社會教育、衛(wèi)生、科技等公共資源實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一配置。

第二條建立公共教育財政制度改變制度缺位狀況

現(xiàn)有問題

歷史問題

迄今為止，我國缺乏規(guī)范的公共教育財政制度，60%以上的縣市教育支出超過財政支出的40%。在這樣的情況下，義務教育經費的短缺是必不可免的。從“分級辦學”到“以縣為主”的新教育財政制度，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力，但財權與事權不對稱的狀況依然存在。

“分稅制”改革之后的問題

自1994年實施“分稅制”改革之后，縣鄉(xiāng)兩級所占的財政份額大幅度下降。改革前的1993年曾占到33.4%，到1996年則只有21.3%，以后也大體維持在這一水準。與此相對，中央財政所占的比例則從22%上升到50%左右，近年來還有些增加。加上省級和地市級財政的份額，縣以上三級政府財政收入所占的比例高達80%左右。但義務教育的責任主要在縣及縣以下財政。

政策建議

建議一：建立公共教育財政制度的建議主要分為兩大類。一類主張是，中央政府以及省級政府應當對農村義務教育實施大規(guī)模的規(guī)范的財政轉移支付制度，建立東部、中部、西部分地區(qū)分級負擔的政府農村義務教育經費分擔機制和規(guī)范的財政轉移支付制度。

基本理念是：以農村義務教育是重要的公共產品作為理論依據，以國家財政為公共財政作為制度背景，在公共財政框架下，區(qū)分地區(qū)差異，明確劃分各級政府的財政責任。具體思路是：國家財政全面轉向公共財政，加速建立公共財政體系?？s小區(qū)域間差距責任主要由中央承擔，縮小區(qū)域內差距責任主要由地方承擔。

建議二：一類主張是建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村義務教育經費的投入機制。

基本理念是：明確各級政府的責任和承擔經費的比例，農村義務教育經費公共分擔采用按經費需求的性質進行分擔的方式。具體思路是：教師工資部分由中央和省級政府共同承擔。其中中央政府原則上負責國家標準工資所需經費的提供，各省區(qū)出臺的地方補貼和津貼由省級政府承擔。各地市級政府和縣級政府出臺的補貼和津貼部分，由制定政策的層級的政府自行承擔。地市級政府和縣級政府負責提供按照國家義務教育辦學標準所規(guī)定的校舍建設和維修、教學設備和儀器購置等基本建設經費，以及日常運行所需要的公用經費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織負責做好學校新建和擴建、改建等所需用地，舉辦學前教育和職業(yè)教育培訓。

第三條建立義務教育基準滿足辦學基本條件

現(xiàn)有問題

《中華人民共和國義務教育法》第五條規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規(guī)定年限的義務教育?！比欢?，在規(guī)定的年限中，是在什么條件下，接受什么質量的教育，義務教育缺乏基本標準的強迫性規(guī)定。

由于義務教育缺乏辦學的底線標準，也就無法統(tǒng)計處于底線標準以下學校的數量，無法制定滿足最低辦學標準的目標和步驟，也就不能明確消除最低標準線以下學校的責任，不可能形成消除最低標準以下學校的政策和措施。要像制定貧困人口生活標準那樣制定義務教育最低辦學標準，保證所有學校都能滿足最基本的辦學條件。

基本思路

制定國家義務教育基準的基本思路是：第一，規(guī)定全國義務教育生均經費、生師比、辦學條件等方面的最低標準；第二，規(guī)定全國義務教育經費占全國財政經費總支出的最低比例；第三，制定改造低于義務教育國家基準辦學條件學校的時間表和責任主體；第四，建立根據國家經濟發(fā)展形勢修訂國家義務教育基準的法定程序；第五，建立國家義務教育基準監(jiān)控體系；第六，各地方根據本地經濟發(fā)展狀況建立符合本地實際情況高于義務教育國家基準的義務教育基準，和相應的目標、責任、調整程序以及監(jiān)控辦法。

應參照基尼系數的思想和方法，制定教育均衡發(fā)展系數，提供教育差距警報?！爸攸c保證、優(yōu)勢扶持”導致學校對社會、市場需要的信號反映遲鈍甚至麻痹。政策應根據學校性質有針對性地進行評價，而不是一把尺子量所有學校。不應該把所有學校放在一起進行優(yōu)良中差排隊，而是將同類學校排隊。對不同類型學校給予同等的支持和同樣機會的政策空間，辦出各自的一流。根據民辦學校辦學質量高低、社會聲譽好壞，政府給予不同程度財政資助。

第四條制定教育均衡發(fā)展系數及時掌握教育差距情況多大的差距是合理和可以接受的？我們現(xiàn)在尚無判斷的標準和工具，也就無法制定縮小教育差距的政策和目標。

基本思路

經濟學上的基尼系數已經被廣泛使用于在判斷和衡量一個國家居民收入的差距，并產生了良好的決策效果。在我國，也已經有學者運用教育基尼系數分析我國教育差距的狀況，但總的說來，對于教育差距的科學判斷還沒有受到應有的重視，在絕大多數決策部門尚無應用科學方法和工具分析教育差距的意識，還沒有從政府的角度對我國教育差距進行科學測量和公告的先例。

政策建議

政策建議的基本思想是：參照基尼系數的思想和方法，制定教育均衡發(fā)展系數，預先提供教育差距警報。所謂義務教育發(fā)展的均衡系數就是通過一套比較敏感而又重要的教育指標，如生均經費、師資力量、教學設施、學生輟學率等，進行動態(tài)分析，通過建立適當的數學模型，得出教育發(fā)展水平的一個基準值，不同地區(qū)、不同學校的發(fā)展程度可以通過與基準值的比較，獲得發(fā)展的偏離程度。這樣就可以及時發(fā)現(xiàn)教育中存在的問題，對決策部門起到預警作用。在必要的時候，政府可以對指數下線做行政上的規(guī)定，通過法律或行政手段將均衡系數控制在一個規(guī)定的范圍。

第五條構筑公平競爭平臺提高教育整體競爭力

基本問題

“重點保證、優(yōu)勢扶持”是我國一貫的教育政策。這一政策對集中優(yōu)勢資源培養(yǎng)優(yōu)秀人才起到了歷史作用。但這一政策的最大弊端在于排斥競爭，降低了學校對社會、市場需要反映的敏感性和緊迫性，從而很有可能在整體上削弱我國教育的競爭能力。

“重點保證、優(yōu)勢扶持”有它的歷史必然性，反映了一定時期的歷史要求，也可以說是我國教育事業(yè)處于精英教育階段在教育政策取向上的自然選擇。這一政策具有強烈的兩面性：正面效果是有利于集中國家財力辦大事，體現(xiàn)效率的原則，在短時期內能看到明顯的效果，也能夠體現(xiàn)政府的意志，保證重點項目和目標的實現(xiàn)。負面效果是強烈的行政性資源分配，降低平等競爭作用，并導致學校對社會、市場需要的信號反映遲鈍甚至麻痹，從而降低高等教育、人才培養(yǎng)的國際競爭力。

基本思路

隨著國際整體競爭的加劇，這種保護式扶持政策的負面作用會越來越突現(xiàn)。這就要求政府的功能逐漸轉向搭建公共競爭平臺、制定競爭規(guī)則、維護競爭環(huán)境和獎勵優(yōu)秀競爭者。

第六條建立多元評價制度改變單一評價標準

基本問題

辦學雷同、千校一面是我國教育的嚴重弊端，高等教育更為突出。理論脫離實際，學術性研究成為幾乎所有學校的價值追求。單一標準評價既是這種價值的體現(xiàn)，又強化了這一價值。很長時期，我國高等教育規(guī)模小，是比較典型的精英教育，政府對高等學校的評價標準基本上是單一的學術標準。

基本思路隨著高等教育從精英教育向大眾教育發(fā)展，教育的質量觀和人才觀也需要發(fā)生相應變化。首先，精英教育的質量觀更多的是一種絕對意義上的質量標準，不管哪種類型的高等學校都追求達到某一最低要求；而大眾高等教育質量觀不設定普遍適用的最低質量標準，只有不同的質量標準。

其次是制定質量標準的主體的變化。精英教育時代是由政府或某一權威機構根據唯一的質量標準對高等教育進行質量總控制，大眾化教育時代則是更多接受市場調節(jié)，以適應社會發(fā)展需要為基本目標。

從精英到大眾高等教育人才觀的變化主要體現(xiàn)為從單一學術性人才向多元人才結構的轉變。

沒有良好的人才結構，不是人力閑置、就是人才緊缺。學術研究型人才、管理型人才、技術應用型人才和實用型人才缺一不可。相對于這四種人才的培養(yǎng)，決定了不同類型學校的功能定位。

隨著高等教育的大眾化，學校辦有特色，分類發(fā)展，已經成為最迫切的市場要求。不同類型學校有各自的培養(yǎng)目標、學術責任和社會服務功能，因而有各自的辦學模式。教育政策應根據學校性質有針對性地進行評價，而不是一把尺子量所有學校，更不是把所有學校放在一起進行優(yōu)良中差排隊，而是將同類學校排隊。按照不同類型確定同類學校的辦學績效，并根據績效大小予以獎勵。重要的是，對不同類型學校給予同等力度的支持，給予同樣機會的政策空間，鼓勵不同類型學校都辦出各自的一流學校來。

第七條激勵民間資金投入擴大教育經費來源

基本問題

“窮國辦大教育”是我國教育的顯著特征。我國以不足世界2%的教育經費支撐了世界20%受教育人口的教育，創(chuàng)造了教育的奇跡。但長期以來，我國教育經費來源單一，缺乏激勵民間資金投入教育的機制和手段，一方面教育經費嚴重短缺，另一方面民間資金閑置。

民辦教育已經為提高教育質量、擴大教育經費來源作出了明顯貢獻，但我國民辦教育的規(guī)模還明顯偏小，民間舉辦民辦教育的積極性還不夠高。究其原因，一是在政策上對民辦教育沒有做到一視同仁，二是缺乏激勵民間投資教育的有效機制。

基本思路

要改變這種情況，第一是要進一步明確民辦教育機構的社會地位，使民辦學校享有與公辦學校同等的待遇和政策。保證民辦學校的受教育者享有與同級同類公辦學校受教育者同等的權利。

第二是實施民辦教育績效資助政策。所謂民辦教育績效資助制度就是根據民辦學校辦學質量高低、社會聲譽好壞情況政府給予不同程度財政資助的政策。因為辦學質量與辦學成本是成正比例的，為了鼓勵民辦學校不斷提高辦學質量，對辦學質量高、社會聲譽好的學校多資助，對辦學質量、社會聲譽一般的學校少資助，對辦學質量低、社會聲譽不好的學校不資助。

民辦教育也是公共事業(yè)的一部分，只有建立起對民辦教育的資助政策，才能更有效地保證和提高民辦教育質量，保證對民辦教育的有效管理，才能更好地吸引民間資金辦教育，增加教育資源的總量。

有人誤認為農村教育只是面向農村、面向農業(yè)、面向農民的教育。要把農村教師的工資水平提高到高于城市教師的水平。教育政策應該打通合格教師到農村學校任教的“瓶頸”。各級政府應該促進教育生產力的更大解放，管好該管的。政府應該放開可管可不管的，強化制度建設和公共服務職能。

第八條更新農村教育觀念促進農村人向城市轉移

基本問題

長期以來對如何認識農村教育的特性、如何定位農村教育問題上存在嚴重的誤區(qū)，突出地表現(xiàn)為：認為農村教育是低層次、低水平的教育，農村教育是面向農村、面向農業(yè)、面向農民的教育。

城市化與現(xiàn)代化是同步的，沒有農村的城市化，就沒有國家的現(xiàn)代化。要富裕農民，必須減少農民；要發(fā)展農業(yè)，必要要實現(xiàn)農業(yè)的工業(yè)化。在同等經濟發(fā)展水平的國家中，我國城市化程度比世界平均水平低15%至20%。我國農村大量的富余勞動力不轉移到城市里面來，既是農村的嚴重負擔，也是人力資源的嚴重浪費。

從新定位

目前制約農村勞動力轉移的突出問題是農村勞動者整體素質偏低，不適應我國產業(yè)結構不斷調整與升級及新興產業(yè)發(fā)展對從業(yè)勞動者的素質要求。我國農村勞動力轉移面臨的新的背景與形勢，要求教育為促進勞動力轉移服務，首先要為全面提升農村人口的受教育水平服務。這樣的教育不僅是滿足農村人口向城市轉移的需要，也是保證轉移到城市的人口能夠成為未來城市文明建設者的需要。以面向現(xiàn)代化、面向未來、面向世界的精神從新定位農村教育，具有深遠的意義。

第九條設立國家教師崗位解決農村教師需求不足

基本問題

我國教育的根本問題是農村教育問題，農村教育問題的關鍵是教師問題，是對教師的“有效需求”不足?！坝行枨蟆笔侵赣兄Ц赌芰Φ男枨?，有需求而無能力支付即為“有效需求不足。”

我國目前一方面很大一部分農村地區(qū)合格教師缺乏，一方面有足夠的高校畢業(yè)生特別是師范院校畢業(yè)生不愿到農村任教。

農村教師工資缺乏保障，落后的生存環(huán)境和教育教學條件，幾乎成為優(yōu)秀教師外流、新任合格教師無法補充的一個難以解開的“死結”。

政策建議

要破解貧困地區(qū)農村教育面臨的這一難題，把農村教師的工資水平提高到高于城市教師的水平，打通合格教師到農村學校任教的“瓶頸”，短期內依靠當地財政是難以做到的。

為此，我們主張，由中央財政在農村貧困地區(qū)設立“國家教師崗位”：(1)由中央財政設立專項資金，為貧困地區(qū)的農村中小學設立必要數量的國家教師崗位。(2)國家教師崗位占用當地教師編制，由縣級教育行政部門統(tǒng)一管理，實行聘任制，合同管理，聘期五年。鼓勵工作優(yōu)秀者長期在農村任教。(3)按照相應的學歷、任職年限和職稱，除享受國家規(guī)定的基本工資待遇外，給予特殊津貼。(4)確定國家教師崗位聘任條件，公開招聘。

在貧困地區(qū)設立國家教師崗位，既有利于鼓勵大學生到農村建功立業(yè)，擴大大學生就業(yè)渠道，緩解大學生就業(yè)壓力，又能為農村各項社會事業(yè)的發(fā)展提供人才儲備。

第十條轉變政府職能調整越位，彌補缺位

戰(zhàn)略部署

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》作出了建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系的戰(zhàn)略部署，要求明確中央和地方對經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權，提出了深化教育體制改革的要求，形成同經濟社會發(fā)展要求相適應的教育體制。

隨著社會主義市場經濟的不斷深入，如何提高駕御市場經濟的能力，促進教育生產力的更大解放，管好該管的，放開可管可不管的，強化各級政府制度建設和公共服務職能，是縮小教育差距，促進教育全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展的根本辦法。

政策建議

隨著社會主義市場經濟的深入發(fā)展，現(xiàn)行教育體制與社會主義市場經濟發(fā)展需要不相適應的矛盾越來越呈現(xiàn)體制性特征，政府職能也將逐步發(fā)生深刻變化：

1.社會主義市場經濟條件下，生產要素自由流動的普遍要求與現(xiàn)行教育體制中缺少靈活、開放、統(tǒng)一協(xié)調機制的矛盾。它要求在明確劃分事權的基礎上，建立以教育發(fā)展的公共治理結構和公共教育財政制度為核心的中央和地方兩層多級的管理體制；2.社會主義市場經濟條件下，利益多元化和微觀主體分散決策的普遍要求與現(xiàn)行教育體制中政府治理缺位與越位并存的矛盾。它要求以完善學校法人治理結構為核心，以教育資源的公平配置為原則，政府加強宏觀調控、放松教育活動的微觀領域；3.社會主義市場經濟條件下，市場主體一視同仁的普遍要求與現(xiàn)行教育體制中人為劃分市場地位的矛盾。它要求轉變政府職能、開放教育市場、學校自主辦學，構建公共競爭平臺，建立與社會主義市場經濟體制相適應的現(xiàn)代公共教育管理體制和現(xiàn)代學校制度。

模式轉換

從計劃經濟向市場經濟的轉變，是一個內涵豐富、任務艱巨的過程，管理體制和管理方式的轉變是關鍵要素。