導(dǎo)語(yǔ)：地方政府的政策規(guī)避與政策創(chuàng)新辨析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：政策規(guī)避是我國(guó)地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中的一種常見(jiàn)行為，它具備目標(biāo)偏離性、行為隱蔽性、活動(dòng)相關(guān)性、主客觀(guān)結(jié)合性等特點(diǎn)。政策創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是地方政府在政策執(zhí)行中的決策、價(jià)值、觀(guān)念、原則、思路、方法和手段的創(chuàng)新。政策創(chuàng)新在政策目標(biāo)的趨向性、政策措施的新穎性和有效性以及政策執(zhí)行結(jié)果的外部經(jīng)濟(jì)性等方面與政策規(guī)避有著本質(zhì)的區(qū)別，是現(xiàn)階段防范和治理政策規(guī)避的根本途徑。

關(guān)鍵詞：政策規(guī)避；政策創(chuàng)新；辯證關(guān)系

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)特別是近年來(lái)，絕大多數(shù)政策的制定是正確的，政策實(shí)踐中出現(xiàn)的各種重大問(wèn)題愈來(lái)愈多地屬于政策執(zhí)行范疇，或者說(shuō)愈來(lái)愈密切地與地方政府的政策執(zhí)行不力相關(guān)，其主要表現(xiàn)就是一些地方“上有政策，下有對(duì)策”。尤為值得注意的是，一些地方政府還往往打著政策創(chuàng)新的旗號(hào)進(jìn)行政策規(guī)避，這種行為不僅嚴(yán)重危害中央的政令暢通，破壞統(tǒng)一的政策秩序，而且具有相當(dāng)大的欺騙性和迷惑性。因此，對(duì)地方政府的政策規(guī)避與政策創(chuàng)新進(jìn)行深入辨析，具有重大的理論與實(shí)踐意義。

一、政策規(guī)避的含義、特點(diǎn)與表現(xiàn)形式

筆者認(rèn)為，所謂政策規(guī)避，就是指地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中，采取有意偏離、違背政策目標(biāo)的行為或者以消極不作為來(lái)逃避、妨礙、干擾政策對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整和分配，從而使政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象和情形。政策規(guī)避是對(duì)政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策執(zhí)行行為的理論統(tǒng)稱(chēng)。如果說(shuō)政策的本質(zhì)是利益的調(diào)整與分配，那么政策規(guī)避的本質(zhì)是對(duì)政策所調(diào)整和分配的利益的反向調(diào)整與分配，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種功能性障礙。

(一)政策規(guī)避的構(gòu)成要素

1、政策規(guī)避主體。即從事政策規(guī)避的人或組織。包括政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行對(duì)象。政策執(zhí)行主體往往本身又是執(zhí)行對(duì)象。如地方政府既是機(jī)構(gòu)改革政策的執(zhí)行對(duì)象，又是該政策的執(zhí)行者；地方各級(jí)計(jì)劃生育管理部門(mén)的公務(wù)人員既是計(jì)劃生育政策的執(zhí)行人員，同時(shí)也是執(zhí)行對(duì)象。本文所指的政策規(guī)避主體特指負(fù)有政策執(zhí)行職責(zé)的地方政府及其履行公務(wù)的人員。

2、政策規(guī)避行為。即不執(zhí)行或不遵守政策的行為。包括完全不執(zhí)行、不完全執(zhí)行或完全不遵守、不完全遵守。政策規(guī)避行為既可以是政策規(guī)避主體積極的、主動(dòng)的、故意的行為，也可以是政策規(guī)避主體消極的、機(jī)械的、不作為的行為。兩種行為雖然形式不同，主觀(guān)態(tài)度不一樣，但造成的后果一樣，都妨礙政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，隨著地方各級(jí)政府利益的擴(kuò)張，各種明目張膽的、積極主動(dòng)的政策規(guī)避行為越來(lái)越突出，越來(lái)越占主導(dǎo)。

3、政策規(guī)避后果。主要是指政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。包括完全不能實(shí)現(xiàn)和不能完全實(shí)現(xiàn)(即部分不能實(shí)現(xiàn))的情形。政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，是判斷政策規(guī)避是否發(fā)生的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是分辨政策規(guī)避與政策創(chuàng)新的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

(二)政策規(guī)避的基本特點(diǎn)

1、目標(biāo)的偏離性。目標(biāo)的偏離性是政策規(guī)避最基本的特點(diǎn)，也是政策規(guī)避所導(dǎo)致的直接后果。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行所應(yīng)達(dá)到的實(shí)際效果，它既是政策制定的起點(diǎn)，也是政策執(zhí)行的終點(diǎn)，它貫穿于整個(gè)政策過(guò)程之中，是衡量政策制定和政策執(zhí)行正確程度和效益程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。一旦已確定的政策目標(biāo)和以這一目標(biāo)為指向的政策執(zhí)行之間出現(xiàn)偏差，政策規(guī)避便隨之產(chǎn)生。

2、內(nèi)容的失真性。政策規(guī)避使原有政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中變形、走樣、甚至落空，從而失去了原有政策的真實(shí)性。任何一項(xiàng)合理的政策都無(wú)一例外地包含一定的原則、規(guī)定和措施等具體內(nèi)容。政策目標(biāo)正是通過(guò)政策所包含的各項(xiàng)具體內(nèi)容體現(xiàn)出來(lái)的。所以，當(dāng)政策規(guī)避的情形發(fā)生時(shí)，原有政策在執(zhí)行時(shí)要么變得貌似神離、殘缺不全，要么就是被替換執(zhí)行，或者擴(kuò)大執(zhí)行，要么就根本沒(méi)有被執(zhí)行。

3、行為的隱蔽性。政策規(guī)避行為并不是常常以直接、公開(kāi)的形式同政策及政策目標(biāo)發(fā)生沖突的。這是因?yàn)檎呔哂性瓌t性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而且政策制定者與政策執(zhí)行者之間客觀(guān)上存在著命令與服從的關(guān)系，因此政策執(zhí)行者在利益和行為上必然受到政策制定者的制約，所以政策規(guī)避者的行為常常呈現(xiàn)出表面上的合理合法性和符合政策要求的特點(diǎn)，他們往往會(huì)打著貫徹政策的旗號(hào)而實(shí)際上干著違背政策目標(biāo)的勾當(dāng)，其行為具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性和欺騙性。

4、活動(dòng)的相關(guān)性。政策規(guī)避過(guò)程中，政策規(guī)避者所從事的執(zhí)行活動(dòng)通常會(huì)與既定政策發(fā)生這樣那樣的關(guān)系，這一點(diǎn)與政策規(guī)避行為的隱蔽性特點(diǎn)密切相連。政策規(guī)避者一方面可能為了維護(hù)局部利益而對(duì)代表著整體利益的政策隨意進(jìn)行取舍，另一方面他們又不得不使自己的執(zhí)行活動(dòng)與既定政策發(fā)生一定的聯(lián)系，從而使其局部利益合理化。

5、主客觀(guān)結(jié)合性。政策規(guī)避是主體行為和客觀(guān)條件相互作用的產(chǎn)物，是主客觀(guān)的統(tǒng)一體。在主觀(guān)方面，政策規(guī)避的產(chǎn)生既可能源于主體的利益沖動(dòng)與追求，也可能是主體認(rèn)識(shí)水平低下的結(jié)果；在客觀(guān)方面，政策規(guī)避的產(chǎn)生既有制度的缺陷以及政策執(zhí)行體制、環(huán)境和資源制約的因素，也有政策本身的原因等等。

(三)政策規(guī)避的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式

1、政策敷衍。主要指在政策實(shí)施過(guò)程中，地方政府只做表面文章，只搞政策宣傳而不務(wù)實(shí)際，不采取可操作性的政策執(zhí)行措施，不落實(shí)執(zhí)行政策的組織、人員、資金，或被動(dòng)坐觀(guān)，觀(guān)上面的招數(shù)，等新政策出臺(tái)；或觀(guān)上面的態(tài)度，看是否來(lái)硬的；或觀(guān)左右行動(dòng)，看是否動(dòng)真的。在這種情況下，政策執(zhí)行容易錯(cuò)失最佳時(shí)機(jī)，從而直接影響政策問(wèn)題的解決和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使政策成為一紙空文。

2、政策損缺。主要指作為政策執(zhí)行者的各級(jí)地方政府在執(zhí)行中央政策時(shí)根據(jù)地方的利益需求對(duì)政策的精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行任意取舍，對(duì)自己有利的部分就貫徹執(zhí)行，不利的部分則不予執(zhí)行，致使中央政策的內(nèi)容殘缺不全，無(wú)法完整地落到實(shí)處。

3、政策附加。主要指政策在執(zhí)行過(guò)程中被地方執(zhí)行者附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的要求。政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套，自行其是，謀取個(gè)人或局部私利，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行擴(kuò)大化。

4、政策替換。主要指地方執(zhí)行者對(duì)政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解甚至歪曲，利用政策的某些抽象性，借口本地區(qū)的特殊性，根據(jù)自己的解釋來(lái)執(zhí)行政策，從而導(dǎo)致政策內(nèi)容嚴(yán)重失真甚至被完全替換為與原政策毫不相干的“新”政策。

5、政策停滯。主要指由于地方政府的局部利益或具體執(zhí)行者的個(gè)人利益與政策存在較大的矛盾，從而導(dǎo)致地方政府和具體執(zhí)行者采取消極的執(zhí)行態(tài)度，從而使政策一開(kāi)始就不可能得到貫徹實(shí)施，或者在政策執(zhí)行的某階段、某環(huán)節(jié)必然出現(xiàn)“中梗塞”。我們通常所說(shuō)的“虎頭蛇尾、有始無(wú)終”等均屬于政策停滯的情形。

6、政策照搬。主要指在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府不發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，不尋求政策執(zhí)行的有效途徑和措施，不主動(dòng)創(chuàng)造政策執(zhí)行所需要的環(huán)境、條件、時(shí)機(jī)，而是機(jī)械地照搬照抄，不顧本地實(shí)際情況，“原原本本傳達(dá)，原封不動(dòng)落實(shí)”。政策照搬表面上看起來(lái)似乎是在積極地、不折不扣的執(zhí)行政策，而實(shí)際上卻對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著十分消極的作用。

7、政策誤用。政策誤用也表現(xiàn)為政策在執(zhí)行中“走樣”、“變形”，但其產(chǎn)生的原因，主要是政策執(zhí)行者的自身素質(zhì)不合格。政治、業(yè)務(wù)、思想素質(zhì)低，認(rèn)識(shí)水平低，理解能力差，對(duì)某項(xiàng)政策的精神實(shí)質(zhì)吃不透，因此，把本來(lái)正確的政策理解錯(cuò)誤了，貫徹執(zhí)行起來(lái)也就自然會(huì)“走樣”、“變形”。

8、政策投機(jī)。按照傳統(tǒng)理論，政策投機(jī)一般是指通過(guò)遵守政策的形式達(dá)到違背政策目的的行為。當(dāng)論中，有人從政策經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，將政策投機(jī)行為解釋為行為人在多元化的政策中，以“擦邊球”的方式進(jìn)行的政策執(zhí)行行為。政策投機(jī)使政策成了某些地方政府手中的資源，通過(guò)分配“特殊”政策，來(lái)獲取和滿(mǎn)足自身的特殊利益。

9、政策違背。政策違背是指地方政府有意違反國(guó)家現(xiàn)行政策的行為。其表現(xiàn)之一是“不應(yīng)為而為”，即做出政策明確禁止的行為；表現(xiàn)之二是“應(yīng)為而不為”，即不實(shí)施政策要求的行為。如近年來(lái)一些地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展而在宏觀(guān)調(diào)控、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、土地管理、社會(huì)保障等方面不斷違背中央政策。

10、政策抵抗。政策抵抗是指地方政府出于地方利益等方面的原因而全面廣泛地抵制某項(xiàng)政策的行為。在抵抗政策的事件中，政策抵抗并不是抵抗一切政策，而是有選擇的抵抗，即抵抗那些與地方利益尖銳相沖突的政策。政策抵抗不同于一般的政策投機(jī)和政策違背。這主要表現(xiàn)在政策抵抗雖然是對(duì)原政策的直接而強(qiáng)烈的破壞，但它往往是地方改革要求的公開(kāi)表達(dá)。

二、政策創(chuàng)新與政策規(guī)避的本質(zhì)區(qū)別

由于政策執(zhí)行是一個(gè)需要不斷變化和調(diào)整的動(dòng)態(tài)過(guò)程，因此政策執(zhí)行者就要依據(jù)政策的原則和自己所處的條件不斷選擇和決定自己的行動(dòng)措施。在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，不僅各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)要結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)的特點(diǎn)制定切合實(shí)際的政策實(shí)施措施，而且各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行人員也要據(jù)此制定自己具體的行動(dòng)計(jì)劃，尤其是基層的政策執(zhí)行人員則更應(yīng)根據(jù)自己所處的特定條件，按照政策和計(jì)劃進(jìn)行具體的決策，以處理各種實(shí)際的執(zhí)行問(wèn)題。因此，政策執(zhí)行絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的照章辦事過(guò)程，而是一系列不同層次的執(zhí)行決策過(guò)程。這種執(zhí)行決策本身就是一種具體政策的創(chuàng)制過(guò)程。如果這種執(zhí)行決策能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)甚至超越原政策的目標(biāo)，那就是政策創(chuàng)新?？梢?jiàn)，我們這里所說(shuō)的政策創(chuàng)新其實(shí)就是指政策執(zhí)行創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是執(zhí)行決策的創(chuàng)新，是執(zhí)行價(jià)值、觀(guān)念、原則、思路、方法和手段的創(chuàng)新。

政策概念的基本要素，在于其必有一個(gè)目標(biāo)、目的或宗旨。政策目標(biāo)是政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，政策執(zhí)行的實(shí)質(zhì)就是采取各種措施實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。政策目標(biāo)規(guī)定了政策方案的方向，是檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果的唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和尺度。政策執(zhí)行質(zhì)量的好壞，就集中表現(xiàn)為對(duì)政策目標(biāo)的貫徹與落實(shí)程度。通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程的分析，我們發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程中往往既存在著政策規(guī)避行為，使得政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又存在著政策執(zhí)行創(chuàng)新行為，使得政策目標(biāo)得以全面實(shí)現(xiàn)，政策效果得到最大發(fā)揮。政策創(chuàng)新與政策規(guī)避的本質(zhì)區(qū)別體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

(一)政策目標(biāo)的趨向性不同

政策執(zhí)行是指向和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，還是偏離甚至背離政策目標(biāo)，這是區(qū)分政策創(chuàng)新與政策規(guī)避的根本標(biāo)準(zhǔn)。如中央在黨政機(jī)構(gòu)改革的方案及實(shí)施意見(jiàn)中規(guī)定，機(jī)構(gòu)設(shè)置分為兩類(lèi)：一類(lèi)為必設(shè)機(jī)構(gòu)，由中央編委確定，如計(jì)劃、教育、人事、民政等機(jī)構(gòu)為必設(shè)機(jī)構(gòu)。另一類(lèi)為因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)，由各地在機(jī)構(gòu)限額內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要確定。機(jī)構(gòu)改革總的目標(biāo)和精神是建立起精簡(jiǎn)、效能的行政管理體系。深圳市在執(zhí)行這一政策時(shí)，認(rèn)準(zhǔn)這一目標(biāo)，形成了宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的大工業(yè)(經(jīng)濟(jì)發(fā)展局)、大商貿(mào)(貿(mào)易發(fā)展局)、大農(nóng)業(yè)(農(nóng)業(yè)局)的行政架構(gòu)，這種架構(gòu)不僅精減了機(jī)構(gòu)數(shù)量，而且為政府退出微觀(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能的目的，這是對(duì)“因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)”政策的創(chuàng)造性執(zhí)行。然而，有的地方卻利用這一政策的靈活性，因人設(shè)廟，使機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)了隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)超編等不良現(xiàn)象。從表面上看，兩者都符合“因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)”這一政策規(guī)定，但后者明顯偏離了機(jī)構(gòu)改革的精簡(jiǎn)、效能目標(biāo)，因而是政策規(guī)避。

(二)政策措施是否具備新穎性和有效性

在執(zhí)行政策的程序、步驟、措施、方法等方面是否有新的突破且行之有效，這是區(qū)分政策規(guī)避與政策創(chuàng)新的重要依據(jù)。根據(jù)著名的“丁伯根法則”，“政策手段變量必須在數(shù)量上多于政策目標(biāo)變量”，否則，就會(huì)因缺乏可動(dòng)用的手段，而使所擇定的目標(biāo)成為可望而不可及的“奢侈品”。許多高層級(jí)的基本政策只是勾勒出政策目標(biāo)的基本方向和原則，在具體執(zhí)行中需要政策執(zhí)行者在實(shí)踐中探索出行之有效的措施、方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。如國(guó)有資產(chǎn)管理是一個(gè)世界性難題，我國(guó)的基本政策是政企分開(kāi)，讓國(guó)有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人。但在政策運(yùn)作過(guò)程中，有的地方國(guó)有企業(yè)管理失控、國(guó)有資產(chǎn)大量流失、運(yùn)作效率低下，政策執(zhí)行基本上是失敗的。而深圳市在解答這一難題時(shí)早就成功地創(chuàng)造出了“國(guó)資委--國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司--國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，既實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，又使國(guó)有資產(chǎn)保值增值，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)的總資產(chǎn)10余年來(lái)增長(zhǎng)了上千倍，探索出了一條對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管的新方式。

(三)政策執(zhí)行結(jié)果是否具備外部經(jīng)濟(jì)性

任何政策的執(zhí)行結(jié)果都會(huì)對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生影響，如果政策結(jié)果的影響是積極的，那么該政策結(jié)果則被稱(chēng)之為“外部經(jīng)濟(jì)”，反之則為“外部不經(jīng)濟(jì)”。盡管政策執(zhí)行效果有時(shí)難以準(zhǔn)確評(píng)估，有時(shí)甚至是無(wú)形的，但政策結(jié)果的外部經(jīng)濟(jì)性仍然是區(qū)分政策創(chuàng)新與政策規(guī)避的重要指標(biāo)。如“法律面前人人平等”這一政策目標(biāo)提了幾十年，但現(xiàn)實(shí)生活中總會(huì)有一部分人因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等原因無(wú)法保護(hù)自身權(quán)益，法律面前人人平等在這部分人身上無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。1992年，中國(guó)第一個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)--“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”在武漢誕生，為那些社會(huì)弱者提供無(wú)償法律援助。其后，許多大城市相繼成立法律援助中心，這些行為的結(jié)果是使社會(huì)中許多弱者的權(quán)益得到保障，使“法律面前人人平等”原則逐步落到實(shí)處，其結(jié)果有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性。相反，20世紀(jì)90年代，一些地方政府在執(zhí)行破產(chǎn)政策的過(guò)程中，大肆縱容假破產(chǎn)、真逃債行為，使國(guó)家利益和當(dāng)事人利益蒙受?chē)?yán)重?fù)p害，其執(zhí)行結(jié)果的外部不經(jīng)濟(jì)性顯而易見(jiàn)，因而這樣的行為是踐踏政策的行為。又比如，廣西壯族自治區(qū)政府針對(duì)農(nóng)村地區(qū)自然災(zāi)害多發(fā)的狀況，從2007年起由財(cái)政出資為農(nóng)村近65萬(wàn)戶(hù)重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、分散居住的五保供養(yǎng)對(duì)象和特困群體購(gòu)買(mǎi)住房保險(xiǎn)，增強(qiáng)了農(nóng)民的房屋安全保障能力；上海市青浦區(qū)政府從2007年起設(shè)立“農(nóng)民特種大病救助基金”，解決了青浦農(nóng)民大病就醫(yī)的后顧之憂(yōu)，這些措施都創(chuàng)造性地執(zhí)行了農(nóng)民減負(fù)政策。

三、政策規(guī)避與政策創(chuàng)新的辯證互動(dòng)

(一)政策規(guī)避有時(shí)是對(duì)政策弊端的被動(dòng)調(diào)適和優(yōu)化

任何政策均不能以好政策和壞政策來(lái)加以簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，因?yàn)檎叩睦卓梢暈橐幻队矌诺膬擅?，所謂“有光的地方，就有陰影”。一項(xiàng)政策往往存在以下缺陷：1、守成傾向，即政策是一種不會(huì)輕易改變的規(guī)則體系；2、政策規(guī)范框架中固有的剛性因素使解決不同地方的不同情況面臨困難；3、規(guī)范的控制性引發(fā)約束的擴(kuò)張性。這些缺陷常常導(dǎo)致政策脫離實(shí)際和僵化。所以，在一定條件下，寬容地對(duì)待某些政策規(guī)避正是矯正政策自身缺陷的有效途徑之一。例如，有些政策規(guī)避是在發(fā)展變化的客觀(guān)環(huán)境中對(duì)穩(wěn)定的政策制度的新解釋或修正，使之在動(dòng)與靜、保守與變革、僵化與無(wú)常的彼此力量之間謀求和諧統(tǒng)一；某些政策規(guī)避能給實(shí)際情況不同的主體在政策的原則性下進(jìn)行不同回應(yīng)，獲取適己所需自由空間。政策規(guī)避是對(duì)政策控制的反作用，政策的約束限制力愈大，主體進(jìn)行政策規(guī)避的動(dòng)機(jī)也愈強(qiáng)。政策執(zhí)行和政策規(guī)避好似坐蹺蹺板游戲的兩方，它們不斷彼此適應(yīng)和作用。政策執(zhí)行的固定化能形成特定利益集團(tuán)，從而不可避免地又會(huì)引致政策執(zhí)行失靈，而政策規(guī)避則可以打破舊利益分配格局，從而拋棄原政策不合理部分，繼承其合理部分，增添新內(nèi)容，產(chǎn)生新政策，而新政策實(shí)質(zhì)上就是對(duì)原政策的否定之否定。由此可見(jiàn)，政策不可能盡善盡美恰恰就是政策規(guī)避能發(fā)揮一定積極作用的原因。

(二)政策規(guī)避曾經(jīng)是我國(guó)政策創(chuàng)新的有效途徑之一

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和與之相適應(yīng)的政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下蛻變出來(lái)的，因此在當(dāng)時(shí)很多政策還是滯后的。這就意味著，一方面，地方政府必須改革和突破舊的經(jīng)濟(jì)體制和與之相適應(yīng)的政策；但另一方面，又不能明目張膽地破壞現(xiàn)有政策的權(quán)威性。為解決這個(gè)矛盾，某些旨在規(guī)避當(dāng)時(shí)滯后政策的一些“土政策”、“擦邊球”，在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變革中就有一種特殊的積極意義。如果回顧歷史，就可以發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)時(shí)有些正式的政策制度并沒(méi)有及時(shí)改變，但一些地方政府針對(duì)它們的規(guī)避行為從一開(kāi)始就得到了中央政府明示或默示的許可，這是特定制約條件下的一種理性選擇。這些選擇無(wú)論最后是否取得良好效果，都往往會(huì)促使政策的制定者重新審查、調(diào)整先前政策；或者制定出更加明確、細(xì)致的政策；或者擴(kuò)大政策的適用邊界--久而久之，這些實(shí)踐就有可能形成一種新的規(guī)范性做法，一種新的游戲規(guī)則，并逐漸取代舊的規(guī)則體系。正如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所概括的，“許多實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)變革，都是在正式的制度沒(méi)有改、正式的''''名稱(chēng)''''沒(méi)有變的情況下，人們首先在事實(shí)上采取了與正式規(guī)則相沖突的行動(dòng)，改變了事實(shí)上的行為約束(BehavioralConstraints)，創(chuàng)造出了各種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使人們得以捕捉獲利的機(jī)會(huì)?！碧貏e是在改革初期，政策和法律相當(dāng)簡(jiǎn)單、粗略，有時(shí)不僅難以執(zhí)行，而且也沒(méi)有財(cái)力物力和人力來(lái)嚴(yán)格執(zhí)行。在這種制度供給不足的條件下，為解決現(xiàn)實(shí)的急迫問(wèn)題，各種政策規(guī)避措施幾乎是不可避免的。這種做法實(shí)際上是對(duì)法律和政策的一種豐富、充實(shí)和臨時(shí)補(bǔ)給。因此這種政策規(guī)避是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政策創(chuàng)新的一個(gè)極其有效的方法。而且其意義還在于，這是一種漸進(jìn)式的政策創(chuàng)新，它同時(shí)起著打破舊體制、蛻化舊體制，通過(guò)利害關(guān)系當(dāng)事人的理性選擇逐步形成新規(guī)則體系的作用。這就使改革的阻力相對(duì)減少，使人們的接受能力增強(qiáng)，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的話(huà)說(shuō)，就是節(jié)省了改革的“交易成本”。從這個(gè)角度來(lái)看，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的起步階段，政策規(guī)避的現(xiàn)象必然會(huì)增多，甚至必須增多。

(三)政策創(chuàng)新是防范政策規(guī)避的根本途徑

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，制度、體系和規(guī)則的不斷完善，政策規(guī)避的政策創(chuàng)新意義會(huì)越來(lái)越小。而且任何政策規(guī)避都會(huì)削弱中央政府政策和法制的權(quán)威，如果任其發(fā)展，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成都是相當(dāng)不利的。因?yàn)閺臍v史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政策法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性是建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和國(guó)家政策法制統(tǒng)一的不可缺少的先決條件。當(dāng)政策規(guī)避不可避免甚至有必要的情況下，政策規(guī)避也許并不那么可怕，因?yàn)橐?guī)避的產(chǎn)生本身就表明規(guī)避者意識(shí)到國(guó)家政策和法律權(quán)威的存在。真正嚴(yán)重的問(wèn)題是，當(dāng)政策規(guī)避一旦成為一種社會(huì)常態(tài)和行為習(xí)慣，那么這種行為常態(tài)和習(xí)慣就已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的政策規(guī)避，而是對(duì)國(guó)家法律和政策的公然藐視和挑戰(zhàn)。因此，就我國(guó)當(dāng)前政策執(zhí)行的主要矛盾來(lái)看，防范和治理政策規(guī)避是矛盾的主要方面。對(duì)于政策創(chuàng)新，不僅需要我們?nèi)フJ(rèn)識(shí)和把握創(chuàng)新規(guī)律，積極主動(dòng)地推動(dòng)，而且更應(yīng)該通過(guò)鼓勵(lì)和提倡真正的政策創(chuàng)新來(lái)防范政策規(guī)避的發(fā)生。

值得強(qiáng)調(diào)的是，政策規(guī)避與政策創(chuàng)新是政策執(zhí)行過(guò)程中的兩種執(zhí)行狀態(tài)。政策創(chuàng)新是政策執(zhí)行的理想狀態(tài)和最佳狀態(tài)，它是政策執(zhí)行主體和各種政策資源、環(huán)境、條件、制度的能動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，是政策執(zhí)行主體、客體和其他各種因素良性互動(dòng)的結(jié)果；而政策規(guī)避則是政策執(zhí)行主體、客體、執(zhí)行機(jī)制和其他相關(guān)因素存在缺陷并相互產(chǎn)生不良影響導(dǎo)致的。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行中，大量的、常態(tài)的政策執(zhí)行狀態(tài)是一種傾向于政策規(guī)避的非理想狀態(tài)。因此，全面推動(dòng)政策執(zhí)行創(chuàng)新，不斷提高政策執(zhí)行質(zhì)量，促使執(zhí)行的非理想狀態(tài)向理想狀態(tài)轉(zhuǎn)變，是治理政策規(guī)避的根本途徑。