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在國際貿(mào)易實踐中，出口退稅已成為一種國際慣例。根據(jù)WTO規(guī)則要求，各成員國可以對本國出口產(chǎn)品實行退稅，但退稅的最大限度不能超過出口產(chǎn)品在國內(nèi)已征的稅款。在此范圍內(nèi)，各成員國可以根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展需要和國家財政承受能力，確定恰當?shù)某隹谕硕愃?。合理的出口退?a href="http://www.pflpd.cn/lunwen/maoyilunwen/jckmylw/201104/432419.html" target="_blank">政策的運用，可以增強一國出口產(chǎn)品的國際競爭力，并通過出口的帶動作用促進經(jīng)濟增長。我國自1985年恢復實行出口退稅政策以來，對出口退稅政策進行了多次調(diào)整。全球金融危機發(fā)生后，我國又多次上調(diào)了出口退稅率，以此來擴大出口，促進經(jīng)濟增長。但筆者認為，這只是一種臨時性措施，從長遠來看，我國出口退稅政策的調(diào)整應(yīng)服從于緩解對外貿(mào)易失衡，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的基本目標。

一、我國出口退稅政策目標的選擇

縱觀我國出口退稅政策的發(fā)展，出口退稅政策調(diào)整主要承擔了四個方面的政策目標：貿(mào)易目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標、財政目標和匯率目標。在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，由于政治、經(jīng)濟、國際貿(mào)易環(huán)境的不同，出口退稅政策會承擔不同的職能。自1985年我國恢復實施出口退稅政策以來，以2003年為界線，可分為兩個階段：第一階段的調(diào)整以總量調(diào)整為主；第二個階段是從2003年以來，國家開始注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（一）1985年-2002年：以總量調(diào)整為主

在這一時期，我國的出口退稅政策調(diào)整主要服務(wù)于對外經(jīng)濟流量和存量均衡的調(diào)整，實行了無差別或差別不大的出口退稅制度。

由于1985年進口增長過快，我國經(jīng)常賬戶出現(xiàn)了高達114億美元的逆差，接近GDP的4%。為了鼓勵出口，政府推出了從1973年就已經(jīng)取消的出口退稅政策?？梢哉f，治理當年我國對外經(jīng)濟嚴重的流量失衡是政府恢復出口退稅政策的主要原因。1994~1996年，我國連續(xù)3年經(jīng)常賬戶出現(xiàn)順差，而且順差還大幅度增長，這直接導致了我國1996年出口退稅率的下調(diào)。由于東南亞金融危機的影響，1998年我國再次提高了出口退稅率。

從我國對外經(jīng)濟存量即對外凈債權(quán)債務(wù)頭寸的狀況來看，1985年我國的外匯儲備只有26億美元，同期外債余額卻在快速增長，達到了158億美元。外匯儲備/外債余額比率只有16.64%，而按照國際公認標準，這一比率應(yīng)該大于100%，小于80%就進入警戒狀態(tài)。因此，1985年我國的對外債務(wù)實際上已經(jīng)進入“超緊急狀態(tài)”，這是我國政府當年以高退稅率和大范圍退稅恢復出口退稅政策的直接原因。從1994開始，我國的對外凈債務(wù)快速收縮，到1996年只剩下了凈債務(wù)112.2億美元，因此，當年對出口退稅率進行了下調(diào)。1997年我國首度出現(xiàn)了近20年沒有出現(xiàn)過的89.3億美元的對外凈債權(quán)，但受東南亞金融危機的沖擊，1998年我國又出現(xiàn)了10.8億美元的對外債務(wù)，導致了出口退稅率再次上調(diào)。

（二）2003年至今：開始注重結(jié)構(gòu)調(diào)整

在這一時期，我國對外經(jīng)濟中的流量和存量失衡問題已得到解決，出口退稅政策的調(diào)整逐步轉(zhuǎn)向通過差別出口退稅率設(shè)計優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)。

從1994年開始，我國的經(jīng)常賬戶出現(xiàn)了持續(xù)的順差。2001年到2003年，經(jīng)常賬戶順差快速擴大，顯示了我國經(jīng)常賬戶順差的可持續(xù)性。同時，我國的對外凈債權(quán)也出現(xiàn)了持續(xù)增長的態(tài)勢，2003年我國的對外凈債權(quán)接近2000億美元，因此政府適當降低了出口退稅率，同時對出口退稅率進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。具體表現(xiàn)為針對不同產(chǎn)品調(diào)整退稅率：對國家鼓勵出口的產(chǎn)品退稅率不降或少降，對一般性出口產(chǎn)品退稅率適當降低，對國家限制出口的產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品多降或取消退稅?；诮?jīng)常賬戶順差和對外凈債權(quán)的快速增長，2006年我國又進一步下調(diào)了出口退稅率，同時擴大了退稅率的差別幅度。按照促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，提高了重大技術(shù)裝備、部分IT產(chǎn)品和生物醫(yī)藥產(chǎn)品以及部分國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵出口的高科技產(chǎn)品等的出口退稅率，降低或取消了高能耗、高污染、資源性產(chǎn)品的出口退稅率。

二、我國出口退稅政策功能再定位的必要性

全球金融危機的發(fā)生使得我國出口退稅重新關(guān)注總量調(diào)整，為了應(yīng)對金融危機導致的出口急劇下降，我國從2008年8月起又多次上調(diào)了出口退稅率。如從紡織品來看，自2008年8月1日起，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%；自2008年11月1日起，又將部分紡織品、服裝的出口退稅率提高到14%；從2009年4月1日起，再次將紡織品、服裝的出口退稅率提高到16%。

從以上的出口退稅實踐可以清楚地看到出口退稅的政策性特征，出口退稅會因為擴大出口創(chuàng)匯、財政因素、宏觀經(jīng)濟政策等因素而不斷地進行調(diào)整。無論是從貿(mào)易視角還是從財政視角，中國現(xiàn)行的普遍出口退稅運行模式都面臨極大的挑戰(zhàn)。

（一）加劇了對外貿(mào)易失衡

在我國以對貨物征收增值稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，由于出口退稅的力度大，在我國生產(chǎn)并出口的商品稅收含量較低，因而在國際市場上的價格具有很強的競爭力。因此，我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)和出口退稅政策對擴大出口具有非常重要的作用。從1994年起，我國外貿(mào)出現(xiàn)持續(xù)順差。尤其是2005年外貿(mào)順差突破千億美元之后，增長迅速，2008年更是高達2954.59億美元。中國貿(mào)易順差的不斷擴大，導致外匯儲備持續(xù)增加，不僅存在巨大的外匯風險和管理壓力，央行貨幣對沖流動性過剩的難度也越來越大。同時，外貿(mào)順差的擴大使中國對外貿(mào)易環(huán)境趨緊，遭受的貿(mào)易摩擦日益增多。

（二）不利于外貿(mào)增長方式的轉(zhuǎn)變

2009年中國超過德國成為世界第一出口大國，但出口產(chǎn)品卻多為附加值較低的產(chǎn)品，國民收益低。盡管我國工業(yè)制成品出口已占整個貨物出口的90%以上，但出口仍集中在勞動密集型產(chǎn)品和制造環(huán)節(jié)上。而且我國出口總量的55%、高新技術(shù)產(chǎn)品出口的90%靠加工貿(mào)易，國內(nèi)附加值低。目前，我國對低附加值產(chǎn)品的出口退稅在很大程度上侵蝕了出口商品的國際競爭力。

原因在于，出口退稅已經(jīng)成為低附加值產(chǎn)品出口的企業(yè)的主要利潤來源，因此企業(yè)沒有對出口商品進行升級換代的動力，使出口商品長期淪落于低附加值、勞動密集型為主的商品結(jié)構(gòu)中。而且，低附加值產(chǎn)品的低價格競爭還經(jīng)常容易招致其他國家的反傾銷、反補貼等措施。

（三）引發(fā)對外貿(mào)易摩擦

中國在成為貿(mào)易大國的同時，也引發(fā)了更多的貿(mào)易摩擦。中國在近年的貿(mào)易摩擦中受指責最多的便是出口退稅政策的普遍性導致的傾銷行為。中國成為反傾銷的最大受害國，其中雖然不乏貿(mào)易保護的原因，但也與中國許多商品競相壓價導致價格太低有很大關(guān)系。出口商之所以能壓價，主要是基于國家的退稅支持。許多企業(yè)利用退稅優(yōu)惠，在國際市場上競相壓價，將退稅當成正常的利潤，以致很多企業(yè)耗費大量資源卻反靠出口退稅來維持生計，沒有賺到外國的錢反而變相地吃國家財政。

（四）增加了財政負擔

隨著我國外貿(mào)出口的大幅度增長，巨額出口退稅對財政尤其是中央財政產(chǎn)生了極大的壓力。我國的稅制結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主體，而出口退稅涉及的是流轉(zhuǎn)稅。與以所得稅為主體的國家相比，我國出口退稅占稅收收入的比重較高。2008年和2009年我國財政負擔的出口退稅高達5865.93億元和6486.61億元，分別占當年稅收收入的10.8%和10.9%，占國內(nèi)增值稅收入32.6%和35.1%。我國現(xiàn)行的中央與地方75:25的增值稅分享體制和中央負擔出口退稅基數(shù)和增量92.5%的出口退稅體制，更是加大了中央財政的退稅壓力。

三、我國出口退稅政策功能應(yīng)該如何再定位

基于以上分析，隨著中國由貿(mào)易大國向貿(mào)易強國轉(zhuǎn)變，應(yīng)將出口退稅政策明確定位為產(chǎn)業(yè)政策工具，加強出口退稅政策對貿(mào)易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的引導作用。從長遠來看，出口退稅應(yīng)以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，提高出口收益和退稅的經(jīng)濟效率為導向，進行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，并以相應(yīng)的配套改革措施提高出口退稅政策的實際效果。

（一）實行差別出口退稅率，優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)

出口退稅率是出口退稅政策的核心工具。差別退稅率設(shè)計可傳達出政府對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的信號，實現(xiàn)我國出口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。在設(shè)置出口退稅率時，應(yīng)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策與出口商品結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，按出口商品的性質(zhì)不同，有差別、有層次地對不同商品設(shè)計階梯型退稅率，以體現(xiàn)出口退稅政策導向。

一方面，最優(yōu)出口退稅率應(yīng)與商品結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)。對于低附加值產(chǎn)品，應(yīng)盡量采取低的出口退稅率；而對于附加價值較高的產(chǎn)品，適合采取較高的出口退稅率，保護產(chǎn)品的國際競爭力。另一方面，最優(yōu)出口退稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)與出口商品性質(zhì)和出口商品市場競爭結(jié)構(gòu)相一致。根據(jù)最優(yōu)出口退稅理論，為實現(xiàn)國家福利最大化，應(yīng)根據(jù)出口產(chǎn)品的國外需求彈性或在國際市場上的壟斷程度確定出口產(chǎn)品的退稅率。根據(jù)次優(yōu)出口退稅理論，對具有出口負外部性的產(chǎn)品應(yīng)不退稅或少退稅。具體來講，對于出口產(chǎn)品的國外需求彈性較小、出口產(chǎn)品占國際市場份額較大的產(chǎn)品以及出口負外部性較強的產(chǎn)品如“兩高一資”產(chǎn)品實行不完全退稅或不退稅政策，甚至可以征收出口稅。

（二）調(diào)整不同貿(mào)易方式的稅負，引導加工貿(mào)易向一般貿(mào)易轉(zhuǎn)換

目前，在征退稅率不一致的情況下，不同貿(mào)易方式出口的稅收負擔也是不一致的。一般貿(mào)易出口企業(yè)稅收負擔最重，其次為來料加工貿(mào)易，進料加工貿(mào)易的稅負相對較輕。因此，應(yīng)盡快調(diào)整不同貿(mào)易方式下出口退稅政策不公平狀況，提高一般貿(mào)易在貿(mào)易格局中的比重，提高加工貿(mào)易的質(zhì)量和水平。出口退稅率調(diào)整應(yīng)充分考慮出口和內(nèi)銷之間、出口貿(mào)易方式之間的稅負平衡，對進料加工進口料件按國產(chǎn)同類產(chǎn)品征退稅率差征收增值稅且不予抵扣，并將來料加工業(yè)務(wù)改為對加工費先按征稅率征稅，再按退稅率退稅，對來料加工免稅政策和進料加工的“免、抵、退”政策只允許在出口加工區(qū)或保稅區(qū)內(nèi)進行，對非出口加工區(qū)或保稅區(qū)外開展的來料加工貿(mào)易將現(xiàn)行免稅政策改為“免、抵、退”政策，與進料加工貿(mào)易政策相一致。

（三）深化增值稅制度改革

我國現(xiàn)行的出口退稅政策主要涉及增值稅和消費稅退稅。由于消費稅的征稅范圍較為狹窄，而且主要在產(chǎn)制環(huán)節(jié)征收，出口退稅僅適用于外貿(mào)企業(yè)購進并用于出口的消費稅應(yīng)稅商品，因此出口退稅主要涉及的還是增值稅。從2009年1月1日，我國在全國范圍內(nèi)實施了增值稅轉(zhuǎn)型，這有利于實現(xiàn)真正的“徹底退稅”。但由于大部分勞務(wù)，尤其是生產(chǎn)性勞務(wù)還沒有納入增值稅的征收范圍（征收營業(yè)稅），這會產(chǎn)生無法抵扣的問題，因此應(yīng)進一步擴大增值稅的征收范圍。隨著我國勞動密集型產(chǎn)品出口市場的漸趨飽和以及我國在勞動力成本方面優(yōu)勢的弱化，今后應(yīng)優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，擴大服務(wù)貿(mào)易，增值稅轉(zhuǎn)型和擴大范圍改革將有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和出口結(jié)構(gòu)的完善。另外，不合理的稅收優(yōu)惠政策容易產(chǎn)生少征多退現(xiàn)象，形成事實上的“出口補貼”，因此還要進一步清理增值稅的減免稅優(yōu)惠，為出口退稅政策的實施打下良好的制度基礎(chǔ)。

（四）建立高效的出口退稅管理機制

從出口退稅的管理實踐來看，可以從以下三方面著手：一是改“征退分離”為“征退合一”。目前我國對收購貨物出口的外（工）貿(mào)企業(yè)實行“先征后退”辦法，征退稅地區(qū)和機關(guān)之間信息不對稱，難以堵塞騙稅漏洞?？梢钥紤]借鑒英國、法國、希臘等國的經(jīng)驗，對外貿(mào)企業(yè)收購出口實行“免稅采購”制度，即外貿(mào)企業(yè)在收購出口貨物時，向生產(chǎn)企業(yè)支付不含稅價款，由生產(chǎn)企業(yè)按“免、抵、稅”辦法出口退稅事宜，實現(xiàn)征退稅管理的一體化。二是應(yīng)通過加強源頭監(jiān)管、過程監(jiān)控和事后檢查，實現(xiàn)出口退稅全程管理精細化。在源頭監(jiān)管上，實行企業(yè)分類管理，引入退稅評估機制；在過程監(jiān)管上，加強單證審核，通過與內(nèi)部征稅機關(guān)、稽查機關(guān)和外部海關(guān)、外匯管理部門之間的信息共享提高管理效率；在事后檢查方面，日常檢查與稅務(wù)稽查雙管齊下，加大對出口騙稅的懲處力度。三是建立出口退稅“滯退金”制度。在英國、意大利、希臘等國家，對于不能及時退稅的，規(guī)定了滯退金制度。比如英國規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)必須在收到企業(yè)退稅申請后兩周內(nèi)辦理完退稅。希臘法律規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)必須在收到申請后1個月內(nèi)辦完退稅，否則支付一定滯退金。