導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共設(shè)施和公用設(shè)施的區(qū)別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：因子分析；聚類分析；百強縣；經(jīng)濟發(fā)展；市政建設(shè)

0 引言

自改革開放以來，中國的經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，人民群眾基本擺脫了貧困，過上了富足的生活。目前，我國已勝利實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步和第二步目標，進入了全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。為了全面提高人民生活水平，在經(jīng)濟發(fā)展運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)在，我國開始逐漸加大投入公共設(shè)施建設(shè)工作。公共設(shè)施建設(shè)與市容建設(shè)是城市功能的重要組成部分，它和城市整體發(fā)展水平息息相關(guān)，是決定廣大市民生活質(zhì)量與幸福指數(shù)的重要指標。而縣級市在行政區(qū)劃分級上介于地級市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，是連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，同時也承載著中國絕大部分的人口。因此，縣級市的公共設(shè)施建設(shè)與市容建設(shè)水平在很大程度上反映了我國整體的人民生活質(zhì)量。同時其也是縮小城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)程度差距的突破口。

中國百強縣是為了客觀衡量中國縣域社會經(jīng)濟綜合發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的狀況，國家統(tǒng)計局連續(xù)多年根據(jù)全國2000多個縣域的社會經(jīng)濟統(tǒng)計資料，從發(fā)展水平，發(fā)展活力，發(fā)展?jié)摿θ齻€方面對縣域的社會經(jīng)濟綜合發(fā)展進行測算，這就是每年一屆的全國百強縣評比。因此，百強縣排名靠前的縣市一般有著不俗的經(jīng)濟實力和公共設(shè)施完善度。而在每年的百強縣排名中，又以長三角地區(qū)的入選數(shù)為最多。本文以《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2011》為數(shù)據(jù)來源，選取了中國2011年城市市政公用設(shè)施與市容建設(shè)水平統(tǒng)計表中長三角地域位列百強縣的41個縣級市進行因子分析與聚類分析，以期能對其當前的公共建設(shè)發(fā)展水平做出較為系統(tǒng)的比較分析。

1 指標的選取及分析方法

1.1 指標的選取

公共設(shè)施與市容水平是一個籠統(tǒng)的概念，無法準確地用某個特定的指標來限定。且很多指標并非與經(jīng)濟掛鉤，統(tǒng)計起來有很大難度。因此，本著科學(xué)、客觀、可操作的原則，選取了13個有代表性的指標，分別為建成區(qū)供水管道密度（公里/平方公里）、建成區(qū)排水管道密度（公里/平方公里）、人均公園綠地面積（平方米）、建成區(qū)綠化覆蓋率（%）、建成區(qū)綠地率（%）、道路清掃保潔面積（萬平方米）、生活垃圾清運量（萬噸）、生活垃圾處理量（萬噸）、無害化處理量（萬噸）、公廁數(shù)（座）、市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備總數(shù)（臺）、人均日生活用水量（升）和無害化處理能力（噸）。

1.2 因子分析理論介紹

因子分析法是指從研究指標相關(guān)矩陣內(nèi)部的依賴關(guān)系出發(fā)，把一些信息重疊、具有錯綜復(fù)雜關(guān)系的變量歸結(jié)為少數(shù)幾個不相關(guān)的綜合因子的一種多元統(tǒng)計分析方法?；舅枷胧牵焊鶕?jù)相關(guān)性大小把變量分組，使得同組內(nèi)的變量之間相關(guān)性較高，但不同組的變量不相關(guān)或相關(guān)性較低，每組變量代表一個基本結(jié)構(gòu)，即公共因子。因子分析的特點是因子變量的數(shù)量遠少于原有的指標變量的數(shù)量，對因子變量的分析能夠減少分析中的計算工作量。因子變量不是對原有變量的取舍，而是根據(jù)原始變量的信息進行重新組構(gòu)，它能夠反映原有變量大部分的信息。

因子分析的實現(xiàn)方式有很多，在本文中，采用主成分分析法計算因子載荷矩陣，然后根據(jù)公因子的方差貢獻大小順序提取公因子，再對因子進行方差最大化正交旋轉(zhuǎn)，然后用回歸法估算因子得分，再根據(jù)各因子的方差貢獻率占比對各因子進行加權(quán)，得出綜合得分，進行評價。

1.3 聚類分析理論介紹

聚類分析又稱群分析，是根據(jù)“物以類聚”的道理，對樣品或指標進行分類的一種多元統(tǒng)計分析方法，它們討論的對象是大量的樣品，要求能合理地按各自的特性來進行合理的分類，沒有任何模式可供參考或依循，即是在沒有先驗知識的情況下進行的。其基本思想是根據(jù)對象間的相關(guān)/相似程度進行類別的聚合。對于沒有先驗知識的分類任務(wù)，如果沒有特定的標準或充分的經(jīng)驗，分類便會顯得隨意主觀，缺乏說服力，這時如果采用聚類分析，便可得到較為科學(xué)合理的分類結(jié)果。此外，對于一些多變量決定的分類，聚類分析也有很好的效果。

根據(jù)分類對象的不同，可把聚類分析分為樣品聚類和變量聚類，本文中使用樣品聚類。使用因子分析中得到的綜合因子得分作為聚類統(tǒng)計量，再通過系統(tǒng)聚類法，將關(guān)系密切的樣品聚為一類，將關(guān)系不密切的樣品進行區(qū)分。

2 數(shù)據(jù)處理與實證分析

2.1 因子分析過程

本文采用spss20.0軟件作為數(shù)據(jù)分析工具。調(diào)用spss中的因子分析程序，首先進行Bartlett球度檢驗與KMO檢驗，以確定因子分析的適用性。分析得到，Bartlett球度檢驗值為642.053，對應(yīng)的p值為0.000，小于0.05的顯著性水平。此外，KMO統(tǒng)計量為0.699，根據(jù)KMO值的參考標準，說明本文所涉及的指標之間具有較強的相關(guān)性，數(shù)據(jù)較適合因子分析，分析得到的效果也較好（見表1）。變量共同度是反映因子分析效果的常用指標，通常用提取公因子之后的方差來表示。數(shù)據(jù)分析顯示，本文涉及指標中除了市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備總數(shù)（臺）的共同度在70%以下，其余指標的共同度均在70%以上。這表明提取的公因子對指標有較強的解釋能力（見表1）。

依據(jù)特征值大于1的原則，采用主成分分析法提取了4個公因子。其累計方差貢獻度達到了82.446%，可以有效反映原指標的絕大部分信息（見表2）。由于初始因子載荷矩陣區(qū)分度較小，各因子含義不突出，因此采用方差最大正交旋轉(zhuǎn)變化對因子載荷矩陣進行旋轉(zhuǎn)，使各指標在某一因子上產(chǎn)生較高載荷，同時減小其在其余因子上的載荷。經(jīng)過5次迭代后旋轉(zhuǎn)收斂，得到旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣（見表3）。

因子1在道路清掃保潔面積（萬平方米）、生活垃圾清運量（萬噸）、生活垃圾處理量（萬噸）、無害化處理量（萬噸）、公廁數(shù)（座）、市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備總數(shù)（臺）這六個指標上載荷值較大。這些指標是反映一個縣城公共環(huán)境整潔度的重要標志，因此，可將因子1命名為公共環(huán)境整潔度因子（F1）；因子2在人均公園綠地面積（平方米）、建成區(qū)綠化覆蓋率（%）、建成區(qū)綠地率（%）上載荷值較大，這些指標反映了一個縣城的綠化水平，因此可將因子2命名為綠化程度因子（F2）；因子3在人均日生活用水量（升）、無害化處理能力（噸/日）上載荷值較大，這些指標反映了一個縣城的生活垃圾處理能力，因此可以將因子3命名為垃圾處理能力因子（F3）；因子4在建成區(qū)供水管道密度（公里/平方公里）、建成區(qū)排水管道密度（公里/平方公里）上載荷較大，這兩個指標反映了一個縣城的給排水能力，因此可將因子4命名為給排水能力因子（F4）。

利用回歸法求出因子得分系數(shù)矩陣（見表4），然后將各指標對應(yīng)標準化數(shù)據(jù)代入，可得到各百強縣在各因子上的得分。然后根據(jù)各因子的方差貢獻率占總方差貢獻率的比重作為權(quán)重進行加權(quán)，得到各百強縣的綜合得分F。其計算公式為：

據(jù)此，我們可以計算得到41個百強縣在公共環(huán)境整潔度因子（F1）、綠化程度因子（F2）、垃圾處理能力因子（F3）、給排水能力因子（F4）與綜合建設(shè)水平因子（F）的得分，并各自進行排序（見表4）。

2.2 聚類分析過程

根據(jù)各百強縣計算出的四項因子得分，采用離差平方和法進行系統(tǒng)聚類分析，可得到我國長三角地區(qū)百強縣市政公用設(shè)施與市容建設(shè)水平的聚類表（見表5）。

根據(jù)聚類表可知，我國長三角地區(qū)的41個百強縣按公用設(shè)施與市容建設(shè)的不同發(fā)展水平可分為如下6類：

第一類是常熟、昆山、吳江、宜興、太倉、江陰、紹興、上虞、永康、張家港、平湖、如皋、溫嶺、東陽、臨海、金壇、啟東、奉化、丹陽、海寧、桐鄉(xiāng)、興華、溧陽、海門、邳州、靖江、諸暨、大豐、新沂、姜堰、句容、儀征、東臺和泰興，占總體數(shù)目的82.9%。此類城市在各項因子得分上的差距不大，在地域上均依靠發(fā)達地級市，擁有著較高的經(jīng)濟發(fā)展水平。在綜合建設(shè)水平因子（F）的得分上，各城市的排名與百強縣排名基本成正相關(guān)。因此，此類城市應(yīng)堅持貫徹以經(jīng)濟建設(shè)為中心，采取措施提高經(jīng)濟效益，擴大經(jīng)濟規(guī)模，通過經(jīng)濟建設(shè)帶動公用設(shè)施與市容建設(shè)。

第二類是義烏，占總體數(shù)目的2.4%。義烏市位于浙江省中部，是目前全球最大的小商品集散中心。被聯(lián)合國、世界銀行等國際權(quán)威機構(gòu)確定為世界第一大市場。在百強縣排名中，義烏市排在第8位，屬于經(jīng)濟相當發(fā)達的縣級市。義烏是全國外商入駐最多的縣級市，外商常駐機構(gòu)數(shù)量在全國排名第一。2011年，義烏市被國務(wù)院批準成為全國第十個經(jīng)濟特區(qū)。也正因為義烏市的高貿(mào)易特性，其有著相當大的客流量，并間接引起了高度的衛(wèi)生需求。義烏市在公共環(huán)境整潔度因子（F1）上的得分位列第一，達到了3.74，遠遠高于其他所有百強縣的水平。但由于義烏市的崛起較晚，在綠化程度因子（F2）、垃圾處理能力因子（F3）與給排水能力因子（F4）的得分上排名仍較為靠后，但因為其在公共環(huán)境整潔度因子（F1）上的突出表現(xiàn)，在綜合建設(shè)水平因子（F）的排名上義烏市仍舊有著排名第三的不俗表現(xiàn)。

第三類是慈溪和余姚，占總體數(shù)目的4.8%。慈溪市和余姚市地域相鄰，均位于寧紹平原，毗鄰東海，水資源豐富，因此其在給排水能力因子（F4）的得分排名上均位列前茅。同時慈溪和余姚的公共環(huán)境也較為良好，余姚市為全國衛(wèi)生城市，慈溪市則是國家衛(wèi)生應(yīng)急綜合示范縣與全國環(huán)境綜合整治先進城市。因此，這兩者在公共環(huán)境整潔度因子（F1）上的得分也較高。

第四類是臨安，占總體數(shù)目的2.4%。臨安市的公共環(huán)境整潔度因子（F1）、綠化程度因子（F2）與垃圾處理能力因子（F3）得分排名均不在前列，但其在給排水能力因子（F4）上的得分排名位列第一。這是因為臨安市于2011年8月曾在主城區(qū)的多條重要道路實施大規(guī)模低壓水管改造工程，大面積更新了供排水管道，提高了管道的供水壓，增強了管道的運水能力。

第五類是瑞安和富陽，占總體數(shù)目的4.8%。瑞安市與富陽市的垃圾處理能力因子（F3）與給排水能力因子（F4）得分排名均比較靠前，富陽市的垃圾處理能力因子（F3）得分更是排在第二位。但這兩座城市與其他城市區(qū)別明顯之處在于其公共環(huán)境整潔度因子（F1）與綠化程度因子（F2）得分異常低下，其中綠化程度因子（F2）得分分別為-1.76與-3.24，遠低于總體平均水平。這是因為瑞安市和富陽市境內(nèi)多為山地地形，相較平原地形更難覆蓋植被與種植樹木。

第六類是樂清，占總體數(shù)目的2.4%。樂清市的公共環(huán)境整潔度因子（F1）與排水能力因子（F4）排名均在前十之內(nèi)，但綠化程度因子（F2）與垃圾處理能力因子（F3）得分均相當?shù)拖拢渚G化程度因子（F2）得分為-4.31，位列倒數(shù)第一。樂清市境內(nèi)山脈眾多，有西北部的北雁蕩山山脈、中部橫亙的白龍山山脈、西南部的白石山（中雁蕩山）山脈，其中雁蕩山為國家首批5A級旅游景區(qū)，獲“國家地質(zhì)公園”稱號。因此，樂清市是著名的旅游城市，人流量較多，所以政府在公共環(huán)境上投入較多。但基于與瑞安市和富陽市相同的原因，樂清市的地形也不適合覆蓋植被與種植樹木。

綜上所述，我國長三角地區(qū)的41個百強縣市政公用設(shè)施與市容建設(shè)水平大體上與經(jīng)濟水平掛鉤，四項因子得分均衡的縣市占到了總數(shù)的82.9%。因此可以看出，縣級市的發(fā)展必須堅持把經(jīng)濟建設(shè)放在首位，以經(jīng)濟帶動公共設(shè)施與市容建設(shè)。如果沒有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，市政建設(shè)的效率必然達不到理想的標準。此外，部分城市由于自身發(fā)展原因，在市政建設(shè)的不同方面存在著發(fā)展不平衡的情況，對于這些城市，需要有針對性地加強弱勢項目的建設(shè)工作，做到均衡發(fā)展。

3 總結(jié)

本文應(yīng)用因子和聚類分析技術(shù)對我國2011年百強縣排名中位于長三角地域的41個縣市的市政公用設(shè)施與市容建設(shè)水平進行了綜合分析，結(jié)果表明，縣級市的市政公用設(shè)施與市容建設(shè)水平主要受公共環(huán)境整潔度因子（F1）、綠化程度因子（F2）、垃圾處理能力因子（F3）和給排水能力因子（F4）這四個因子影響。其中公共環(huán)境整潔度因子（F1）對市政建設(shè)水平的反映程度最大，而綠化程度因子（F2）、垃圾處理能力因子（F3）和給排水能力因子（F4）對市政建設(shè)水平的反映程度則依次下降。將這四個因子作為聚類分析的指標，可以剔除傳統(tǒng)聚類分析時指標間存在的信息重疊，提高聚類分析的準確度。從而使分析更為準確客觀，決策更加科學(xué)合理。

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[3] 劉芊，藍國賑.基于SPSS 軟件的因子分析法及實證分析[J].科技信息，2008，36：37-40.

篇2

[關(guān)鍵詞]保障性住房；物業(yè)管理；資金來源與應(yīng)用；有效機制

[中圖分類號]F293.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1002-736X(2012)04-0090-03

一、引言

最近幾年，隨著住房保障政策和住房保障制度的建立，經(jīng)濟適用房、廉租房和公租房等政府部門為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的保障性住房越來越多，這些保障性住房將在今后幾年甚至幾十年的住宅市場中占據(jù)一定的份額。與一般商品住房一樣，保障性住房在使用過程中也需要進行物業(yè)管理。物業(yè)管理是指受物業(yè)所有人的委托，依據(jù)物業(yè)管理委托合同，對物業(yè)的房屋建筑及其設(shè)備，市政公用設(shè)施、綠化、衛(wèi)生、交通、治安和環(huán)境容貌等管理項目進行維護、修繕和整治，并向物業(yè)所有人和使用人提供綜合性的有償服務(wù)。

相對于商品住房而言，保障性住房有一定的特殊性，保障性住房的物業(yè)管理存在一定的困難。保障性住房的使用人群相對而言都是低收入家庭，這在一定程度上造成了物業(yè)管理費用收繳率的低下，物業(yè)管理過程中物業(yè)管理資金的來源受到了一定的限制，這必然導(dǎo)致保障性住房物業(yè)管理服務(wù)水平的低下。長此以往，保障性住房在使用過程中將會出現(xiàn)房屋質(zhì)量下降、住宅環(huán)境惡化等問題，這將嚴重影響保障性住房使用者的生活質(zhì)量，違背保障性住房建設(shè)的初衷。因此，要研究解決保障性住房在物業(yè)管理中出現(xiàn)的各種問題，尤其是物業(yè)管理資金來源與運用問題，確保保障性住房物業(yè)管理的有效進行。

二、保障性住房的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

保障性住房，是與商品性住房相對應(yīng)的一個概念，保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，由廉租住房、經(jīng)濟適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成。由于我國70％以上的常住人口都是中低收入家庭，我國的住房保障制度只能以低水平、廣覆蓋為目標：住房保障體系需要保障70％以上的中低收入家庭。

1995年我國開始實施的“安居工程”是保障性住房的雛形。1998年住房制度改革，正式提出“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。2006年出臺“90/70”政策(即新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90平方米以下戶型必須占總面積比例的70％以上)，市場結(jié)構(gòu)開始向中小戶型住宅轉(zhuǎn)變，并稱尚未建立廉租住房制度的城市，必須在2006年年底前建立，并合理確定和公布今后兩年廉租住房建設(shè)規(guī)模。2007年提出住房保障制度的目標和框架，即以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善。2008年底，提出爭取用三年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區(qū)改造問題，計劃2009-2011年，全國平均每年新增130萬套經(jīng)濟適用住房，到2011年年底，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。2009年制定保障性住房發(fā)展規(guī)劃，計劃2009-2011年解決750萬戶城市低收入住房困難家庭和240萬戶棚戶區(qū)居民的住房問題。2010年提出全年要建設(shè)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房580萬套，改造農(nóng)村危房120萬戶。2011年國家發(fā)展和改革委員會提出，未來五年，我國將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居房3600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20％；2011-2012年將各建1000萬套，后三年完成剩余的1600萬套保障性住房的建設(shè)。從我國住房保障制度和住房保障政策的發(fā)展來看，國家對保障性住房的保障力度越來越大，保障性住房的建設(shè)規(guī)模也越來越廣。在未來的住房市場中，保障性住房所占的份額也會越來越大。

三、保障性住房物業(yè)管理的資金平衡問題

住宅社區(qū)物業(yè)管理是指住宅社區(qū)物業(yè)產(chǎn)權(quán)人、使用人委托物業(yè)管理企業(yè)對社區(qū)內(nèi)各類房屋和設(shè)備、設(shè)施及相關(guān)的居住環(huán)境進行維護、修繕和提供服務(wù)的活動。保障性住房的物業(yè)管理是指政府或住戶通過招標等渠道委托有資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)對保障性住房小區(qū)的房屋建筑及其設(shè)備、市政公用設(shè)施、綠化、衛(wèi)生、交通、治安和環(huán)境容貌等管理項目進行維護、修繕與整治，包括管理、經(jīng)營與服務(wù)三方面的工作。

(一)保障性住房物業(yè)管理費用的構(gòu)成

1.管理、服務(wù)人員的工資和按規(guī)定提取的福利費。物業(yè)管理人員的費用，包括基本工資、按規(guī)定提取的福利費、加班費和服裝費，不包括管理、服務(wù)人員的獎金(獎金是根據(jù)經(jīng)濟效益從盈利中提取的)。

2.公共設(shè)施、設(shè)備日常運行維修及保養(yǎng)費。公共設(shè)施、設(shè)備日常運行維修及保養(yǎng)費包括：(1)公共建筑(如過道、門廳、樓梯及道路環(huán)境)內(nèi)的各種土建設(shè)施的維修費；(2)給排水日常運行、維修及保養(yǎng)費；(3)電氣系統(tǒng)設(shè)備維修保養(yǎng)費；(4)燃氣系統(tǒng)設(shè)備維修保養(yǎng)費；(5)消防系統(tǒng)設(shè)備維修保養(yǎng)費；(6)公共照明費；(7)不可預(yù)見費；(8)易損件更新準備金。

3.綠化管理費。綠化管理費是指小區(qū)內(nèi)環(huán)境綠化的養(yǎng)護費用，包括：綠化工具費、勞保用品費、綠化用水費、農(nóng)藥化肥費、雜草清運費和景觀再造費。

4.清潔衛(wèi)生費。清潔衛(wèi)生費包括清潔工具、勞保用品、衛(wèi)生防疫殺毒費、化糞池清掏費、垃圾外運費和清潔環(huán)衛(wèi)所需的其他費用。

5.保安費。保安費是指對封閉式小區(qū)公共秩序的維持費用，不是封閉式小區(qū)不能收保安費。包括：保安器材裝備費(保安系統(tǒng)、保安器材等)；保安人員人身保險；保安用房及保安人員住房租金。

6.辦公費。辦公費包括交通費(車輛及保險維護費用)、通訊費、低值易耗辦公用品費、書報費、廣告宣傳社區(qū)文化費、辦公用房租金(含水電費)和其他雜項等。

7.物業(yè)管理企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率。物業(yè)管理企業(yè)固定資產(chǎn)包括：交通工具、通訊設(shè)備、辦公設(shè)備、工程維修設(shè)備和其他設(shè)備等。

8.利潤。利潤率按各地物價主管部門根據(jù)本地區(qū)實際情況確定，一般保障性住房的物業(yè)管理利潤率低于社會平均水平。

9.法定稅費。法定稅費指按現(xiàn)行稅法物業(yè)管理企業(yè)在進行企業(yè)經(jīng)營活動過程中應(yīng)繳納的稅費。物業(yè)管理企業(yè)享

受國家對第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，應(yīng)繳納的稅費主要是兩稅一費。(1)營業(yè)稅：按企業(yè)經(jīng)營總收入的5％征收；(2)城市建設(shè)維護稅：按營業(yè)稅7％計征；(3)教育附加費：按營業(yè)稅3％計征。

(二)保障性住房物業(yè)管理的資金平衡問題

目前，我國對保障性住房的物業(yè)管理還沒有明確統(tǒng)一的規(guī)則和標準，對保障性住房的物業(yè)管理模式還在進一步的探索和研究之中。但在保障性住房的使用過程中，物業(yè)管理存在著一定的問題和困難。保障性住房在物業(yè)管理過程中，存在的最大困難就是資金來源問題。首先，保障性住房是為中低收入者提供的住房，相比起商品房的住戶而言，保障性住房住戶的生活成本本來就比較低，對房屋的使用成本也比較低。在這種情況下，部分保障性住房的住戶在使用過程中必定會排斥物業(yè)管理費的收取，從而造成物業(yè)費收繳率的低下。其次，我國各地對保障性住房物業(yè)管理費的收取還有一定的規(guī)定。例如，廣東省對實行政府指導(dǎo)價的物業(yè)管理收費進行了調(diào)整，對物業(yè)管理費等經(jīng)營服務(wù)性收費按收費標準的低限予以減收。這就更造成了保障性住房物業(yè)管理過程中資金來源的困難。

保障性住房是政府的保障性政策，可以說是政府民生工程，因此，在保障性住房的使用過程中，物業(yè)管理的內(nèi)容和服務(wù)也應(yīng)當跟上。在保障性住房的物業(yè)管理中，由必不可少的服務(wù)而產(chǎn)生的費用可以歸納成以下三種：(1)人員費用。主要用于支付物業(yè)管理企業(yè)管理層和操作層員工的工資及福利。(2)物資及能源消耗費用。主要用于支付保障性住房及其設(shè)備設(shè)施的日常維護、小區(qū)綠化、小區(qū)清潔和行政辦公等方面的物資消耗、公共設(shè)施設(shè)備等能源消耗以及物業(yè)管理企業(yè)固定資產(chǎn)的折舊等費用。(3)稅費和利潤。物業(yè)管理企業(yè)在經(jīng)營過程中的利潤以及必須繳納的稅費。

在保障性住房物業(yè)管理過程中，由于資金來源比較困難，而在日常物業(yè)管理中又存在著固定的費用，因此，如果實行正常標準的物業(yè)管理，事實上保障性住房物業(yè)管理的資金來源和使用是不平衡的。這種情況下，往往會造成保障性住房物業(yè)管理水平的低下，進一步造成保障性住房社區(qū)質(zhì)量和環(huán)境的下降，影響保障性住房住戶的生活水平，這與建設(shè)保障性住房的初衷是相互違背的。

四、保障性住房物業(yè)管理的資金來源與運用機制設(shè)計

(一)保障性住房物業(yè)管理資金來源其他渠道設(shè)想

1.政府補貼。從保障性住房物業(yè)管理的當前狀況看來，單純靠物業(yè)管理企業(yè)收取的收繳率低下的物業(yè)管理費，無疑不能滿足保障性住房標準的物業(yè)管理水平。因此，政府作為保障性住房的直接倡導(dǎo)者和引入者，理應(yīng)解決保障性住房在使用過程中遇到的困難和問題。而且保障性住房在使用過程中，物業(yè)管理收不抵支的情況有部分原因是政府造成的，政府有責任進行補貼，幫助物業(yè)管理企業(yè)解決保障性住房物業(yè)管理中遇到的資金來源困難問題。政府對保障性住房物業(yè)管理的補貼可以從以下幾個方面考慮：主要有年度財政預(yù)算安排的保障資金；提取貸款風(fēng)險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；土地出讓凈收益中安排的保障資金；政府的對部分保障性住房的租金收入。

2.有償服務(wù)收入。物業(yè)管理企業(yè)可以在保障性住房社區(qū)內(nèi)進行商業(yè)經(jīng)營服務(wù)項目，開展物業(yè)管理企業(yè)的商業(yè)經(jīng)營行為，這樣可以彌補物業(yè)管理企業(yè)在物業(yè)管理過程中的資金短缺；對特定物業(yè)服務(wù)實施有償服務(wù)的收入。雖然個別保障性住房的家庭消費能力不強，但對于較大的保障性住戶數(shù)量和生活必須消費項目，依然可以產(chǎn)生一定量的消費需求，這就可以增加保障性住房物業(yè)管理企業(yè)在物業(yè)管理過程中的資金來源。

3.居民勞動力人股。保障性住房居民以勞動力的形式參與保障性住房的物業(yè)管理。物業(yè)管理企業(yè)可以對保障性住房對象的失業(yè)勞動力進行招募，在專門的培訓(xùn)后，讓他們直接參與物業(yè)管理過程，他們的勞動力的付出就按照一定優(yōu)惠比例轉(zhuǎn)化為他們的物業(yè)管理費。盡管作為物業(yè)管理者，這些保障性住房居民不一定是最合適的，但是以這種勞動力入股的制度，可以使保障性住戶的工作與他們的社區(qū)質(zhì)量產(chǎn)生直接聯(lián)系，他們的勞動付出將促進保障性住房社區(qū)的和諧。因此，居民勞動力人股是保障性住房物業(yè)管理資金來源的一個新穎有效的辦法。

4.新業(yè)務(wù)的拓展。物業(yè)管理企業(yè)作為服務(wù)的中介，在為保障性住房家庭提供綜合信息服務(wù)的同時，可以從中得到商機并拓展新的業(yè)務(wù)，從而獲得利潤。這一利潤并非從住戶那里獲得，而是從商家那里獲取，某些商家需要利用媒介載體進行宣傳，以此減少營業(yè)面積和人員規(guī)模，降低成本。這樣一來，保障性住房社區(qū)可以構(gòu)建信息平臺并發(fā)送商品和服務(wù)的資訊，使目標客戶鎖定在社區(qū)內(nèi)，實現(xiàn)宣傳效果，擴大商機，獲得利潤。商家以廣告費或其他資金投入的形式資助物業(yè)管理企業(yè)對信息平臺的構(gòu)建和運作。而作為消費者的保障性住戶家庭并不需要為此付費，這種方式使物業(yè)管理企業(yè)社會效益和經(jīng)濟效益兼得。更重要的是，對于物業(yè)管理企業(yè)來說，通過這種方式可以高效地整合各種社會資源和資訊，一方面，能夠為保障性住戶家庭提供更多個性化的服務(wù)，滿足保障性住戶多方面的要求；另一方面，也可以有效地緩解物業(yè)管理企業(yè)從事物業(yè)管理的資金壓力，并在一定程度上，產(chǎn)生客觀的盈利潛力，形成一個信息和資金的良性循環(huán)。

(二)保障性住房物業(yè)管理的資金來源與運用機制設(shè)計

保障性住房是在政府保障政策和保障制度下產(chǎn)生的，對于保障性住房的資金來源與運用備受關(guān)注，介于保障性住房與一般商品房的區(qū)別，在保障性住房物業(yè)管理資金來源設(shè)想的基礎(chǔ)上，設(shè)計保障性住房物業(yè)管理資金來源與運用機制，有助于保障性住房物業(yè)管理的透明化，使保障性住房物業(yè)管理的資金使用更加合理有效，真正解決在保障性住房物業(yè)管理中遇到的困難和問題。僅僅提出保障性住房物業(yè)管理的資金來源設(shè)想，并不能有效地解決物業(yè)管理過程中的資金問題。因為不能具體地設(shè)計出有效的資金來源與運用機制，資金來源設(shè)想只是空想，只有把不同途徑的來源資金運用到具體的物業(yè)管理費用中，才能更有效地進行保障性住房的物業(yè)管理工作。在資金來源途徑中，除了物業(yè)管理企業(yè)的直接收入(有償服務(wù)和新業(yè)務(wù)拓展)之外，物業(yè)管理費、政府補貼和居民勞動力入股的資金來源可以委托社區(qū)居委會或政府部門相關(guān)人員對資金進行監(jiān)管，與物業(yè)管理企業(yè)的直接收人共同運用到保障性住房的物業(yè)管理中，具體的資金來源與應(yīng)用機制如圖-1。

五、結(jié)語

保障性住房物業(yè)管理的最大問題就是資金問題，解決好了物業(yè)管理過程中的資金來源和運用問題，就能把保障性住房的物業(yè)管理有效合理地進行下去，真正做到保障性住房的“保障”初衷。

[參考文獻]

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篇3

摘要：我國的物業(yè)管理是處于成長階段的新興行業(yè)，取得了重大的發(fā)展，也存在著許多的社會問題。本文首先論述了物業(yè)管理的內(nèi)涵和特征，然后論述了提高我國物業(yè)管理水平的措施。

關(guān)鍵詞：物業(yè)管理；改革；發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，物業(yè)管理成為新興的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。我國物業(yè)管理行業(yè)經(jīng)歷從小到大的發(fā)展過程。行業(yè)初具雛形，城鎮(zhèn)居民的物業(yè)管理意識加強，其競爭機制逐步建立，行業(yè)呈現(xiàn)出良好勢態(tài)。目前來講，物業(yè)管理仍是一個處于成長階段的新興行業(yè)，存在著許多的社會問題。

一、物業(yè)管理的內(nèi)涵及特征分析

1.物業(yè)管理的內(nèi)涵。

廣義上講，物業(yè)管理指一切有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)、租賃、銷售及售后的服務(wù);而狹義上講，物業(yè)管理是以維修養(yǎng)護樓宇以及管理好所使用的機械電氣設(shè)備和公共設(shè)施，治安保衛(wèi)、環(huán)境綠化、分發(fā)信報、傳呼電話、清潔衛(wèi)生等項目為主要任務(wù)的服務(wù)行業(yè)?；诟鞣N各樣的英語翻譯，還可以將物業(yè)管理概括為“房地產(chǎn)管理”或“不動產(chǎn)管理”。為顯示與傳統(tǒng)概念中的房地產(chǎn)管理的區(qū)別，還有人將“物業(yè)管理”用“物業(yè)經(jīng)營”取代。普遍意義上，物業(yè)管理類似于房地產(chǎn)管理，但物業(yè)管理的范圍呈放射狀縱橫拓展，其范圍更廣，如經(jīng)營范圍包含電氣機械設(shè)備維修、安保、清潔等服務(wù)方面的內(nèi)容，但是并不包括房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)和運營。物業(yè)管理是房地產(chǎn)市場終端的消費環(huán)節(jié)，實際上是對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等環(huán)節(jié)的延續(xù)和完善，是對房地產(chǎn)經(jīng)營管理中市場機制的進一步發(fā)展，并逐步建立起一種綜合性經(jīng)營服務(wù)方式。物業(yè)管理是房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營過程中重要的組成部分，是現(xiàn)代化城市管理中必不可少的重要環(huán)節(jié)，在國外廣受歡迎并得到長足發(fā)展，被稱為現(xiàn)代化“朝陽”產(chǎn)業(yè)。因此，物業(yè)管理指的是業(yè)主委員會或業(yè)主委托物業(yè)管理企業(yè)，根據(jù)委托合同，運用科學(xué)手段，對物業(yè)進行專業(yè)化、社會化、市場化、標準化的管理，以高效、周到的服務(wù)為業(yè)主創(chuàng)造一個安全便利的居住和工作環(huán)境，從而提升物業(yè)的使用價值。

2.物業(yè)管理的特點。

改革開放以后，物業(yè)管理是伴隨國內(nèi)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和住房制度的深化改革而出現(xiàn)的一種現(xiàn)代新型的房屋管理模式，引起政府、廣大業(yè)主和業(yè)界人士越來越多的關(guān)注。對物業(yè)管理的實質(zhì)及特點全面、準確的理解，是規(guī)范和發(fā)展我國物業(yè)管理行業(yè)的前提。

第一，物業(yè)管理的適時性和無形性。物業(yè)管理公司提供管理、勞務(wù)服務(wù)等產(chǎn)品，業(yè)主支付相應(yīng)的費用，因而物業(yè)公司和業(yè)主就成為了相應(yīng)產(chǎn)品的提供者和消費者。物業(yè)管理服務(wù)中卻沒有流通環(huán)節(jié)。并且其生產(chǎn)與消費環(huán)節(jié)在同一過程中，這就使得物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)該隨時隨地做好滿足業(yè)主的潛在存在的物業(yè)服務(wù)需求的各項準備。物業(yè)管理服務(wù)的適時性要求物業(yè)管理企業(yè)提供很高的服務(wù)質(zhì)量，而且一旦相關(guān)的服務(wù)滿足不了業(yè)主的消費需求，就很難及時有效的彌補和解決。無形性也是物業(yè)管理服務(wù)產(chǎn)品的重要特征，由于它本身無形性的屬性使廣大業(yè)主在消費物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品時，難以像實物產(chǎn)品的消費者那樣感覺到物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的真實存在，這對于服務(wù)產(chǎn)品消費意識薄弱的業(yè)主來說就很難產(chǎn)生物有所值的消費感覺。此外無形性又使得物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評價變得困難和復(fù)雜，由于難以用精確標準去衡量物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)，所以更多的是依賴于業(yè)主的主觀評判。

第二，物業(yè)管理具有長期性。在提供持續(xù)不斷的管理服務(wù)過程中，物業(yè)管理企業(yè)必須確保財產(chǎn)和公用設(shè)施的長期完好與無間斷運行。在此期間，對于任何服務(wù)的中斷業(yè)主都有權(quán)利進行投訴以及責任追究。由于物業(yè)管理服務(wù)的連續(xù)性和替換物業(yè)管理企業(yè)的成本巨大的特點，為穩(wěn)定物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和改善客戶關(guān)系企業(yè)需要簽訂期限較長的合同，同時也要求物業(yè)管理企業(yè)接受客戶的長期監(jiān)管和考驗。

第三，物業(yè)管理有公共性物業(yè)管理公司與業(yè)主之間是在物業(yè)服務(wù)合同基礎(chǔ)仁而形成的契約關(guān)系，雙方的交易目標商品是物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品。與一對一的交易關(guān)系不同，物業(yè)管理主要是針對房屋和配套的?設(shè)備設(shè)施以及相關(guān)場地的管理、維修和養(yǎng)護，并對所在轄區(qū)內(nèi)的公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生進行維護，其維護的重點是物業(yè)共用部分以及機電設(shè)備設(shè)施等。從不同的交易關(guān)系來看，由于物業(yè)管理主要指的是房屋及其配套設(shè)施設(shè)備和相關(guān)設(shè)施的管理、維修和維護，維護柑關(guān)的公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生，包括公用物業(yè)部分和相關(guān)機械電力設(shè)施設(shè)備。但是物業(yè)的共用部位和機電設(shè)施設(shè)備并不是由單一業(yè)主所擁有，而是由所在轄區(qū)內(nèi)的所有業(yè)主或部分業(yè)主共同所有，就使得具有這種公共性的物業(yè)管理服務(wù)與為單一客戶提供的特殊服務(wù)區(qū)別開來，其提供的服務(wù)商品所滿足的是特定社會群體的需求。

第四，物業(yè)管理具有廣泛性。作為物業(yè)服務(wù)合同區(qū)別一般業(yè)務(wù)委托合同的顯著特點，物業(yè)公司的服務(wù)主體具有廣泛性和多樣性的特點。對于業(yè)主群體來說，難以實現(xiàn)所有業(yè)主意見完全一致，因此物業(yè)服務(wù)合同中服務(wù)標準、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、違約責任、雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)等約定，是依據(jù)全體業(yè)主的整體意見制定的。必須要權(quán)衡全體業(yè)主的利益，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進行決定，然后再以所有業(yè)主的名義與物業(yè)管理企業(yè)簽訂合同。由于業(yè)主對物業(yè)管理企業(yè)履行合同認識的多樣化，使得物業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以得到客觀評價。

三、促進物業(yè)管理的幾點措施

針對我國目前的物業(yè)管理狀況，可以從一下幾個方面考慮來促進物業(yè)管理：

1.物業(yè)管理部門要引入競爭機制、促進物業(yè)管理改制。

現(xiàn)在部分物業(yè)管理都吃慣了計劃經(jīng)濟的飯，管理體制、思想意識和機構(gòu)設(shè)置都缺乏競爭機制，固守舊的模式。若要使這些企業(yè)真正地成為市場競爭的主體，就必須引入競爭機制，主動改革，增加動力。創(chuàng)建社會化、專業(yè)化的品牌物業(yè)管理公司必須引入競爭機制。業(yè)主是物業(yè)的真正主人，業(yè)主大會直接選聘物業(yè)公司，而不是由政府和開發(fā)商指派，從而為物業(yè)管理企業(yè)帶來競爭壓力，淘汰一批分散的素質(zhì)低的小企業(yè)，促進服務(wù)質(zhì)量高、收費合理的物業(yè)管理公司。形成規(guī)?；慕?jīng)營管理，促進品牌物業(yè)管理公司的產(chǎn)生，促進物業(yè)管理的專業(yè)化、社會化，使物業(yè)管理公司的資源配置更加合理。

2.物業(yè)管理部門要逐步完善物業(yè)立法

物業(yè)管理是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，所以物業(yè)管理也應(yīng)該有法律作為保障。物業(yè)管理企業(yè)與物業(yè)管理主管部門、政府、上級行政主管部門等都有很大的關(guān)系，尤其是與業(yè)主的關(guān)系是最重要的。如果這些關(guān)系沒有法律作為保障，就很難保證物業(yè)管理快速健康的發(fā)展。首先是要完善不動產(chǎn)登記制度，詳細登記物業(yè)和業(yè)主共享的權(quán)利，明確物業(yè)管理的性質(zhì)，就是業(yè)主對物業(yè)進行自主治理的行為，明確物業(yè)管理是業(yè)主的權(quán)利，出臺《物業(yè)管理法》，依法進行物業(yè)管理活動，依法服務(wù)。

3.物業(yè)管理部門要注重培育高素質(zhì)的物業(yè)管理人才。

目前我國的物業(yè)管理人才文化素質(zhì)不高，沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)，觀念落后，缺乏物業(yè)管理知識，致使物業(yè)公司的發(fā)展具有被動性、粗放型和盲目性，嚴重制約了物業(yè)公司水平的發(fā)展和提高。因此要培養(yǎng)一拼具有專業(yè)技術(shù)素質(zhì)的高水平的物業(yè)管理人才，管理者應(yīng)該具備現(xiàn)代化的管理技術(shù)，同時也可以引入競爭機制，招聘人才，建立一支具有高水平高素質(zhì)的物業(yè)管理隊伍。

參考文獻：

篇4

20世紀以來，隨著各國政府在公共項目上的支出愈益龐大，資金和資源的稀缺與社會的需求矛盾日趨突出，[1]公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)歷了政府與市場作用的相互替代過程。[2]西方國家于20世紀的五六十年代開始了公共行政的企業(yè)化和市場化進程，對基礎(chǔ)設(shè)施投融資進行民營化的改革，進而逐漸形成了“融私為公”的特許經(jīng)營制度。由于我國的市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及其運營管理歷來都是由政府來組織進行的，在傳統(tǒng)體制下，市政公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金以財政融資和國有銀行融資為主，各種機構(gòu)均屬事業(yè)性單位。直到改革開放后，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府也開始引入競爭機制來打破獨家壟斷的傳統(tǒng)市政管理經(jīng)營模式，這不但使市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度在我國應(yīng)運而生，而且似乎目前已成為該領(lǐng)域內(nèi)市場運作的主要方式。

不過，對于究竟什么是“特許經(jīng)營”，其實在國際上也并無一個確定的通行定義。據(jù)考證，“特許經(jīng)營”一詞本源于英文“franchise”，原指“關(guān)于奴隸、苦役的身份”，后即指“給予特權(quán)”。19世紀時，人們將這個詞運用到了商業(yè)上，使其產(chǎn)生了新的含義，特指一種全新的商業(yè)經(jīng)營模式，即特定的制造商或商業(yè)公司授予批發(fā)商或零售商使用其商標、商號、經(jīng)營技術(shù)、模式、制度、系統(tǒng)等來銷售、批發(fā)該制造商或商業(yè)公司的產(chǎn)品或特定的服務(wù)項目的權(quán)利；而享有特許權(quán)的批發(fā)商或銷售商在享有這種權(quán)利的同時則要受到一定的約束，履行一定的義務(wù)，如支付特許加盟費等，雙方對取得這種特權(quán)的商業(yè)具有共同的合法經(jīng)濟利益。[3]此即所謂“由企業(yè)授予的特許經(jīng)營”。

與其相區(qū)別，我們這里討論的所謂的“市政特許經(jīng)營”則是指“由政府授予的特許經(jīng)營”[4].這在一般情況下其實就是指那種需要經(jīng)營者參加特許權(quán)競拍，因而才可獲得的“市政基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)”。譬如國外的收費高速公路一般就是此種特許經(jīng)營。[5]

由于市政特許經(jīng)營指的是所謂“狹義的公共基礎(chǔ)設(shè)施”，是指那些具有經(jīng)濟性的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，也就是在社會經(jīng)濟發(fā)展中起基礎(chǔ)作用的公共工程和公共設(shè)施，包括道路、鐵路、機場、港口、橋梁、通訊、水利工程、城市供排水、供氣、供電、廢棄物的處理等等。[6]故我們這里所謂“市政特許經(jīng)營”，其概念應(yīng)是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予特定企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)對某項市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進行經(jīng)營的權(quán)利，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)，[7]因而在傳統(tǒng)的市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中引入了市場經(jīng)營的理念和方式，將原本由政府建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施交由市場主體投資或經(jīng)營，由其代替政府提供公共服務(wù)，并允許經(jīng)營者在一定期間和范圍內(nèi)營利的一種法律制度。

二 公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的運作模式

我國是一個發(fā)展中國家，為了保持經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，各方面都需要投入。以北京為例，從2003年開始，市政公用行業(yè)市場化的進程已逐步加快，北京市已將改制和公用設(shè)施按特許經(jīng)營方式運作納入了城市建設(shè)的重點。其加快市政公用行業(yè)的市場化進程，就是要引入競爭機制，建立政府特許經(jīng)營制度，形成市場經(jīng)濟體制下的市政公用行業(yè)市場體系。鼓勵社會資金，外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。[8]2008年北京奧運會數(shù)百個項目，上千億投資機會，所有的項目都將采取公開招標的透明方式，規(guī)范運作。[9]無疑其也會采此種特許經(jīng)營模式。

當然，公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營有多種形式，BOT僅僅是其中最典型的一種方式而已。而BOT其實就是英文Build-operate-transfer

（建設(shè)—經(jīng)營—移交）的縮寫。作為一種公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資和融資方式，它是指一國政府通過特許協(xié)議授權(quán)投資者，從事基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目的開發(fā)、建設(shè)，投資者有權(quán)在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)從事項目的經(jīng)營以收回投資并獲取利潤，在經(jīng)營期滿后，投資者將項目轉(zhuǎn)讓給政府。[10]BOT模式是項目融資的最重要的方式，采用BOT模式建造的基礎(chǔ)設(shè)施通常有發(fā)電廠、機場、收費公路、污水處理設(shè)施等，其于上個世紀80年代最早出現(xiàn)于土耳其。[11]很快在世界上許多國家得到具體運用并取得了成功。在歐洲，英國率先采用BOT方式，項目涉及高速公路、橋梁和輕軌等，舉世矚目的英吉利海峽海底遂道即采用了BOT方式。[12]在香港也已有多個BOT項目。

由于市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的類型、項目財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)和投融資回報方式的多樣性，在實踐中，BOT又出現(xiàn)了許多變異模式，如POT（Purchase-Operate-Transfer），BTO（Build- transfer - operate），BOO（Build-Own-Operate），ROT（Renovate-Operate-Transfer）及TOT模式等等，[13]都是對BOT模式的發(fā)展或靈活運用。

但不管什么形式，都需要政府運用特許經(jīng)營的方式公開向社會招標，擇優(yōu)選擇公用設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的主體，并與授予特許經(jīng)營許可的企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，利用市場機制來解決市政建設(shè)與經(jīng)營中的資金問題。企業(yè)通過政府核定的價格收取經(jīng)營所得，獲得回報，而項目建設(shè)所需的資金，項目建設(shè)與經(jīng)營則完全由特許企業(yè)來負責，政府只按照協(xié)議進行監(jiān)管就可以了。

正因如此，公共基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營無疑會涉及許多法律問題，既涉及公法范疇，也涉及私法領(lǐng)域，不但均需在制度上做出安排，而且要通過立法加以規(guī)范和保障。

三 市政特許經(jīng)營協(xié)議的“行政合同說”

BOT合同即所謂“市政特許經(jīng)營協(xié)議”亦被稱之為“公共工程特許合同”，又稱“交鑰匙合同”，目前通說認為，它是指行政主體和受特許人之間所訂立的合同，受特許人以自己的費用實施工程建設(shè)，工程完成后，受特許人在一定期間內(nèi)對該公共建筑物取得，經(jīng)營管理權(quán)從公共建筑區(qū)的使用人方面收取費用的作為報酬，或者自己免費使用。在這種方式下，行政主體無疑可以免除當初的建設(shè)投資。[14]

而所謂“公共工程承包合同”，則是指行政主體和建筑企業(yè)家協(xié)議，建筑者為了政府的需要實施某項工程建設(shè)，政府向建筑者支付一定價金作為報酬所訂立的合同。此種合同的一方當事人必須是行政主體；合同標的只能是實施某項公共工程；而合同的報酬方式是支付一定的價金。[15]

還有所謂“公共工程捐助合同”，即指私人或其他公法人對某一行政主體提供捐助，用以進行公共工程建設(shè)的合同。其特點為：捐助是自愿的，且無償進行，捐助的目的是進行公共工程建設(shè)，捐助的對象是行政主體。[16]

這些合同與那些“公共工程特許合同”、“公務(wù)特許合同”、“獨占使用公共公產(chǎn)合同”以及“出賣國有不動產(chǎn)的合同”等，均被稱之為了“行政合同”，雖然這些公共工程承包合同等和民法上的工程承包合同的內(nèi)容相同，但由于此種合同受公法支配，不適用民法上的工程承包合同的規(guī)定。[17]特別是對BOT模式這些特許經(jīng)營制度中最基本且最重要的方式，許多學(xué)者均從維護公共利益的角度出發(fā)，認為作為其基礎(chǔ)的特許權(quán)協(xié)議應(yīng)屬于公法契約的范疇。

至于什么是行政合同，國內(nèi)外學(xué)者為其歸納了四個判斷標準：

其一，合同的當事人中必須有一方是行政主體；其二，直接執(zhí)行公務(wù)（或者是當事人直接參加公務(wù)的執(zhí)行，或者是合同本身是執(zhí)行公務(wù)的一種方式）；其三，行政主體保有某些特別權(quán)力，如監(jiān)督甚至指揮合同的實際履行，單方面變更合同的內(nèi)容，認定對方違法并予以制裁。其四，合同超越私法規(guī)則。[18]

應(yīng)該承認，特許經(jīng)營協(xié)議的確符合這些標準。

（一）政府是特許經(jīng)營行政管理法律關(guān)系的一方當事人

從政府的角色和其法律地位問題來看，在BOT投資方式中，政府肯定得是特許經(jīng)營行政管理法律關(guān)系的一方當事人。毫無疑義，哪些能源、

交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施項目可以采取BOT投資方式，須由政府特許授權(quán)決定；國際性的公開招標和評標得由政府主持進行；項目公司對公用基礎(chǔ)設(shè)施項目的營運權(quán)、營運范圍和營運期限也須由政府厘定，同時特許項目的后勤保證、外匯匯出保證、不競爭保證、經(jīng)營期保證也必須由政府最終作出決定；更不待言，保證不對項目實行征收或國有化的承諾，只有由政府作出時才具有實際意義。

顯而易見，特許權(quán)協(xié)議的法律主體一方是具有主權(quán)的國家，另一方是經(jīng)過特別許可的國內(nèi)外私人投資者，雙方的法律地位是不對等的。依照行政合同的概念與判斷標準，起碼在形式標準上，這完全符合行政合同的形式標準。

正是由于行政主體保有某些特別權(quán)力，如監(jiān)督甚至指揮合同的實際履行，可以單方面變更合同的內(nèi)容，認定對方違法并予以制裁。故其認為應(yīng)該承認這部分權(quán)力義務(wù)關(guān)系屬于行政法律關(guān)系。[19]

（二）項目公司財產(chǎn)權(quán)的行使始終都要受政府特許權(quán)范圍的限制

特許經(jīng)營項目公司所享有的財產(chǎn)所有權(quán)始終受著許多限制。不但公司設(shè)立之初，尚未形成的項目財產(chǎn)即業(yè)已抵押給了貸款銀行，而且這一抵押權(quán)的行使還需得到項目財產(chǎn)的未來所有人即政府的同意，并在可以期望的時間內(nèi)將財產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給授權(quán)方；不但項目公司在建設(shè)和經(jīng)營的整個期間對該特許經(jīng)營的設(shè)施的財產(chǎn)權(quán)利的行使都要受到未來的財產(chǎn)所有人的監(jiān)督，而且在項目發(fā)起人所投資本的回報期間，隨著回報資本額的增加和經(jīng)營期的減少，項目公司對財產(chǎn)所有權(quán)的處分權(quán)亦越來越小。所以在BOT項目中，項目公司的財產(chǎn)權(quán)的行使始終都要受政府特許權(quán)范圍的限制。

而且，政府部門還要對項目公司的活動依法進行監(jiān)督、檢查和審計。同時，政府須依法保證項目公司將其收益所得的人民幣，按有關(guān)規(guī)定兌換成外幣，以對外支付外匯。

至于現(xiàn)有的特許權(quán)項目已經(jīng)能滿足社會需要時，授予方的政府部門即不得許可再投資重復(fù)建設(shè)與之有過度競爭性的另一個項目，顯然這也不是民事法律關(guān)系，而是不平等的主體之間的行政管理法律關(guān)系。

在特別范圍內(nèi)，行政機關(guān)可以根據(jù)公法規(guī)范或者私法規(guī)范推行給付政策。此類選擇自由，即以私法方式執(zhí)行行政任務(wù)的權(quán)利，所需要的條件是，有關(guān)給付分配的公法規(guī)范缺位，而線性私法規(guī)范又有相應(yīng)的規(guī)定時。行政機關(guān)在選擇使用私法規(guī)范時不得拋棄公法的約束，特別是基本權(quán)利約束。[20]

也正由于特許權(quán)協(xié)議雙方的主體法律地位并不對等，東道國即享有了為維護公共利益所必須的各種特權(quán)。如果發(fā)生自然災(zāi)害、意外事件或重大情更時，政府基于維護公共利益的需要，可以單方面終止或變更特許權(quán)協(xié)議。因而這種情況下，東道國政府扮演著雙重角色：其既是特許權(quán)項目的發(fā)包方；又是公共權(quán)利的執(zhí)掌者。也就是說，政府不僅是特許權(quán)協(xié)議的當事人，而且還是公共事物的管理者。

（三）合同標的之特殊性

行政主體的公產(chǎn)是供公眾使用或供公務(wù)使用的，行政主體對它的支配要受到很大的限制。[21]具體到BOT特許權(quán)協(xié)議的標的而言，無疑其具有特殊性，由于其一般為大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系到了東道國的國計民生，具有公益性，屬國家專有專管的公用物。這與我國的糧食、棉花、煙草訂購合同、國有土地使用權(quán)出讓合同、國有企業(yè)承包經(jīng)營合同的標的類似。

雖然第二次世界大戰(zhàn)后，在法國等西方國家，行政合同已廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)方面。政府在執(zhí)行經(jīng)濟計劃的時候，避免采取行政命令方式，而是和企業(yè)界簽訂合同，向后者提供一定的援助，由后者承擔計劃中的某些任務(wù)。法國稱這種執(zhí)行計劃方式為“政府的合同政策”，是對傳統(tǒng)的執(zhí)行計劃方式的一大改進?！癧22]

但法國的行政法學(xué)家們認為，在行政主體執(zhí)行各種公務(wù)時，公產(chǎn)的所有權(quán)和公共使用是一個不可分離的整體，公產(chǎn)的公共使用是所有權(quán)的一種表現(xiàn)。所以法國最高行政法院認為，公產(chǎn)的公共使用的設(shè)定和廢除，在法律無規(guī)定時，是根據(jù)所有權(quán)而采取的，不受私法的支配。[23]

（四）特許經(jīng)營協(xié)議本身就是一種行政授權(quán)性法律文件

由于特許權(quán)協(xié)議是東道國政府給予私人投資者建設(shè)和經(jīng)營一定公共基礎(chǔ)設(shè)施項目權(quán)利的授權(quán)性法律文件，而公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理本來就是政府公共部門的職責，僅僅是由于國家資金短缺、公共部門管理的低效率等原因，東道國政府才采用BOT等方式，以市場換資金，通過特許授權(quán)，把自己的一部分公共管理職能暫時讓渡給了私人投資者，因此這些權(quán)利實際上是國家行使社會管理職能的合理延伸。特許經(jīng)營權(quán)的授予是作為公權(quán)力主體政府的行政行為。

盡管特許經(jīng)營權(quán)具有受法律保護的財產(chǎn)性的民事權(quán)利的內(nèi)容，但作為此種民事權(quán)利的授權(quán)者的政府毫無疑義是地地道道的行政管理者。自然，為此而簽訂的合同即被認為是一種“公務(wù)特許合同”，它是指行政主體（國家或地方團體）和其他法律主體簽訂的合同，該行政主體將特許公務(wù)交給后者即受特許人，該受特許人以自己的費用和責任管理某種公務(wù)，管理活動的費用和報酬來自使用人的收費，盈虧都由受特許人承擔。只不過此種公務(wù)特許是建立在雙方互相信任的基礎(chǔ)上罷了。[24]

而且有些學(xué)者還認為，所謂的“公產(chǎn)所有權(quán)的理論”無非是把民法上的所有權(quán)觀念移植到了行政法中來，其既無正當理由，又無必要。既然行政主體對于公產(chǎn)的法律地位，完全可以用“公共使用觀念”或“財產(chǎn)目的理念”來做出說明。特別是行政主體對于公產(chǎn)實際上是處于這樣一種地位：即只有公職人員才能對公產(chǎn)采取行動，公職人員對于公產(chǎn)的行為必須符合財產(chǎn)的公共使用這個目的。自然他們認為，完全可以取消公產(chǎn)所有權(quán)的觀念。[25]

故而不少國家都規(guī)定，特許權(quán)協(xié)議必須事先經(jīng)過立法授權(quán)的行政機關(guān)批準，或提交立法機關(guān)審批。有些國家還須采用法律、法規(guī)或行政命令等形式，對特許權(quán)協(xié)議的主要內(nèi)容做出明確規(guī)定，從這一意義上來看，其顯然應(yīng)屬于一種行政法律文件。

四 市政特許經(jīng)營合同的私法契約說

主張BOT等特許權(quán)協(xié)議是一種特殊的民商事合同的人則認為，將其定性為民事合同，強調(diào)其平等自愿、等價有償?shù)奶攸c，有利于吸收私人資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其理由如下：

（一）特許權(quán)是民事權(quán)利

傳統(tǒng)民法理論認為，作為特許經(jīng)營權(quán)標的之公產(chǎn)的所有權(quán)其實就是民法上的所有權(quán)，只是由于供公共使用的緣故，才受到了行政法上的很多限制，在公共使用的范圍內(nèi)排除了私法的適用；一旦公共使用廢除，行政主體就恢復(fù)全部民法上的所有權(quán)。依照這種解釋，公產(chǎn)包括兩個不同的因素：公共使用的使命和所有權(quán)。公共使用時對所有權(quán)所加的一種外在的限制，是所有權(quán)為了公共利益而承擔的一種役權(quán)。盡管受到外在的限制，但公產(chǎn)所有權(quán)和一般的所有權(quán)的性質(zhì)沒有區(qū)別。[26]故行政法院優(yōu)勢援用民法上的規(guī)定。[27]

特許權(quán)協(xié)議的標的顯然是一種私法上的權(quán)利，而并非一種公法上的行政權(quán)力。由政府為一方當事人而訂立的合同不一定都是行政合同，政府可以作為一般的民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系。政府部門參與一個法律關(guān)系時，并不一定都具有行政主體的身分。實際上，每個民事主體都生活在特定的社會中，都具有不同的身分，扮演者多沖角色，即在不同的法律關(guān)系中具有不同的身分。對其具體身分的認定，必須視其所處的具體法律關(guān)系而定，只有落實到具體法律關(guān)系中，才能確定出該人的具體身分。[28]

既然國家可以作為經(jīng)營者參與經(jīng)濟生活，例如通過自己的經(jīng)營行為或者通過商業(yè)公司，特別使國家掌握部分或者全部股份的股份公司（國家作為股東），主要在工業(yè)、礦業(yè)和銀行方面從事經(jīng)營活動。這些國家的經(jīng)營行為同私人經(jīng)營行為一樣，須遵守經(jīng)濟原則，具有營利目的。其依

據(jù)也是私法，如民法典、商法典、公司法、反不正當競爭法、反競爭限制法等。[29]

故可見，行政主體的私產(chǎn)同樣要受私法支配，其法律地位同公民自有財產(chǎn)的法律地位其實是一樣的。公民對其財產(chǎn)享有所有權(quán)，可以使用和處分其財產(chǎn)，取得由此財產(chǎn)所產(chǎn)生的利益。行政主體同樣對其私產(chǎn)具有所有權(quán)，按照私法規(guī)則使用和處分其私產(chǎn)，取得其私產(chǎn)所產(chǎn)生的利益。[30]

（二）特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟方法不具行政法上的可訴性

我國法律對于公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特許合同、公務(wù)特許合同、獨占使用公用公產(chǎn)合同、出賣國有不動產(chǎn)合同等合同的定位，事實上都受到了德國法和普通法的有關(guān)理論的很大影響。[31]在BOT特許權(quán)協(xié)議的糾紛解決中，一般均采取談判、協(xié)商、仲裁等救濟方式，明顯不同于行政法律關(guān)系的糾紛解決方式，而反映著特許權(quán)協(xié)議平等自愿的民事法律關(guān)系特征。故這時形成的關(guān)系仍應(yīng)屬于私法關(guān)系，自然應(yīng)由普通法院管轄。

而依行政合同的理論學(xué)說，行政合同雖然以雙方當事人的意思表示的意志而成立，但其法律關(guān)系不受私法調(diào)整，而是適用行政法的規(guī)則，其訴訟關(guān)系由行政法院管轄。[32]譬如在法國，法律就規(guī)定特許合同適用行政法律規(guī)范而非民法規(guī)范，由行政法院管轄特許合同的案件。[33]

在我國至今尚未形成系統(tǒng)的行政合同法律制度，特別是在對行政合同存在的合理性和必要性一直有爭議的情況下，若將BOT特許權(quán)協(xié)議定性為行政合同，顯然，那些堅持其應(yīng)完全適用公法，受行政法院管轄的觀點[34]其只會使這種不具行政法上的可訴性的特許經(jīng)營權(quán)的方式處于一種難以得到充分法律保護的尷尬窘?jīng)r。

（三）特許經(jīng)營法律關(guān)系實際上是多種合同的結(jié)合

1、項目法人享有獨立的民事主體地位故必須區(qū)別

特許經(jīng)營權(quán)授予的內(nèi)部關(guān)系與外部經(jīng)營法律關(guān)系。

特別應(yīng)當注意的是，就內(nèi)部責任而言，項目發(fā)起公司和項目公司是兩個法律地位彼此獨立的企業(yè)，而項目公司才是特許經(jīng)營權(quán)的法律上的被授予人，對項目財產(chǎn)享有所有權(quán)，是享有獨立的民事主體地位的法人。在建設(shè)和經(jīng)營終止之前的整個時期內(nèi)，項目公司必須獨立地進行民事活動，是唯一的或者主要的貸款債務(wù)人，在法律上賦予其獨立的法律地位是市場運作的客觀要求。

故在內(nèi)部法律關(guān)系中，特許經(jīng)營權(quán)的授予才是所謂的“行政合同”法律關(guān)系，而在外部法律關(guān)系中，絕大多數(shù)的合同必須明確它們都是與公共事務(wù)有關(guān)的普通民事合同。

所以筆者認為，應(yīng)當特別注意的是：特許經(jīng)營的民事責任其實可分為外部責任與內(nèi)部責任。[35]市政特許經(jīng)營中的法律關(guān)系既不是單純的行政管理法律關(guān)系，也不是單純的平等民事法律關(guān)系，而是兩個法律關(guān)系的交叉和融合，因而其形成了較為復(fù)雜的特許經(jīng)營法律關(guān)系。我們必須從以上兩個角度來進行分析和研究，才能既確保政府的公共管理職能得以實現(xiàn)，又保證參與受權(quán)的特許項目投資公司及項目公司的合法民事權(quán)利不受侵害。

特別是從我國的涉外經(jīng)濟的有關(guān)法律與實踐來看，鑒于目前我國尚無法律允許政府直接可以作為從事經(jīng)濟活動的當事人，而且我國擔保法一般又不允許國家機關(guān)直接參與擔保等民事活動，因而BOT項目特許授權(quán)協(xié)議在實踐中往往是由政府所屬的企業(yè)代表政府與BOT投資方式的發(fā)起人簽訂，然后經(jīng)政府通過行政許可的方式批準的。而且由于此種以政府名義或政府授權(quán)而簽署協(xié)議，其性質(zhì)從民法角度看，其頂多也只能算是一種“投資意向書之類的預(yù)約合同”，違反此種約定，最多也僅僅是承擔“締約過失責任”，故可以說，政府雖然是特許經(jīng)營行政管理法律關(guān)系的當事人，但往往并非是特許經(jīng)營民事合同的直接當事人。

明確特許經(jīng)營權(quán)兼有私權(quán)與公權(quán)的特點，對于把握法律賦予特許經(jīng)營權(quán)效力的尺度，對其進行民法、行政法、刑法等“綜合調(diào)整”的合理配置，對于調(diào)整特許經(jīng)營權(quán)人的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營活動，對于規(guī)范相應(yīng)的市政行政主管部門的運行等，都具有積極意義。在這里具有啟發(fā)性觀點是：其究竟是公法物權(quán)或私法物權(quán)，其性質(zhì)之不同將導(dǎo)致整個法律制度設(shè)計上的差別。申言之，若它是私法物權(quán)，則私法物權(quán)從屬于當事人間的自由交易，適用民法上的私法自治與契約自由原則。反之，其若是公法物權(quán)，則整部法律便必須偏重于核發(fā)的許可條件，行政機關(guān)的裁量權(quán)限、審查主體、審查程序、使用權(quán)的附期限，權(quán)利的廢止與撤銷等。[36]

2、由于特許權(quán)授予所衍生的關(guān)聯(lián)法律關(guān)系也大都具有民事性質(zhì)。

建設(shè)、經(jīng)營和移交是實施BOT工程項目的基本經(jīng)濟活動環(huán)節(jié)，它在法律上的表達方式是：融資建設(shè)、經(jīng)營回報、無償移交。這三個環(huán)節(jié)是研究BOT法律問題的基礎(chǔ)，同時也是特許權(quán)協(xié)議的基本內(nèi)容。無庸置疑，建設(shè)、經(jīng)營和移交環(huán)節(jié)均為典型的民事法律關(guān)系，從性質(zhì)上看它只能是政府以公法人的身份與平等的民事主體之間所簽訂的一種民事合同，形成的是民事法律關(guān)系。

首先，是項目公司與國際銀團間簽訂的貸款合同法律關(guān)系。為了分散風(fēng)險，項目發(fā)起人以有限的資金作為出資，而由項目公司直接向國際銀團以辛迪加貸款方式來進行貸款。

其次，是特許經(jīng)營企業(yè)與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)形成的各種法律關(guān)系，包括與設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商等之間的法律關(guān)系。

最后還有保險合同等法律關(guān)系。

這些基于特許權(quán)授予而衍生的多種關(guān)聯(lián)法律關(guān)系從本質(zhì)上來看都是典型的平等的民事主體之間的法律關(guān)系。

故上述公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特許合同、公務(wù)特許合同、獨占使用共用公產(chǎn)合同和出賣國有不動產(chǎn)合同等，同該特定的政府部門到超市購買辦公用品的合同相其實沒有什么差別，應(yīng)當說其大部分相同，雙方都是處于平等地位來進行洽商而締約的，雙方的絕大多數(shù)權(quán)利義務(wù)是對等的，故其行政主體的身分業(yè)已隱退其后了。

盡管公共工程特許合同等具有不同于一般政府采購合同的地方，政府部門仍保有某些特別權(quán)力，如該政府部門制裁對方違法行為的權(quán)力。但很多學(xué)者均主張，在一份合同關(guān)系中同時存在行政性質(zhì)與民商法律關(guān)系的屬性的情況下，對該合同的定位應(yīng)該看哪種性質(zhì)處于更重要的地位，更起主導(dǎo)作用。梁慧星教授即認為：“本質(zhì)上屬于市場交易的行為，即使一方當事人為行政機關(guān)（如政府采購合同），即是法律規(guī)定強制簽約（如糧食定購），也仍然屬于民事合同，而與所謂行政合同有本質(zhì)區(qū)別……國家通過行政機關(guān)對某些市場交易進行適度干預(yù)，并不改變這些市場交易行為的性質(zhì)，當然不可能是這些市場交易關(guān)系變成所謂行政合同。” [37]

而按照普通法的理念，政府與貨物、機器的制造商或者供應(yīng)商簽訂的合同，叫作“政府合同”或者稱之為“采購合同”。對此種政府簽訂的合同，是否屬于行政合同？其法院認為：單憑行政機關(guān)與當事人簽訂的合同這一形式標準，尚不足以創(chuàng)設(shè)公法義務(wù)，還必須根據(jù)合同是否具有公法因素來確定哪些政府合同適用司法審查，那些政府合同不適用司法審查。而公法因素的認定取決于行政機關(guān)簽訂合同時所執(zhí)行的任務(wù)是否涉及管理或者公共規(guī)制的方式。[38]

所以，按照20世紀90年代中國法學(xué)界的通說，既然經(jīng)濟合同都已屬于民商事合同，故可見，普通法上所謂政府合同，在中國法上，一部分已是民事合同，只有其外的另一部分才屬于行政合同。[39]

五 市政特許經(jīng)營權(quán)本身應(yīng)是一種財產(chǎn)權(quán)，一種準物權(quán)

雖然有鑒于市政特許經(jīng)營法律關(guān)系的雙重性，政府對授與特許經(jīng)營權(quán)的項目公司的特許權(quán)利有不同程度的制約與規(guī)制。然而，說到底，市政特許經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)性的民事權(quán)利，雖然既有的民法理論是對以往的民法現(xiàn)象的概括和總結(jié)，可能涵蓋不住其后出現(xiàn)的民事關(guān)系。因為既有的理論顯然已不能令人信

服地說明現(xiàn)今活躍著的民事權(quán)利義務(wù)的狀態(tài)，特別是像礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)及其制度的獨特屬性和法律要求[40]，當然也更說明不了像特許經(jīng)營權(quán)這樣的新型的民事權(quán)利的本質(zhì)特征。但只要依據(jù)基本的民法理論來分析，我們不難看出，特許經(jīng)營權(quán)只能是一種新型的準物權(quán)。作為其最大特點的政府對項目公司權(quán)利的限制自然也只能是對這一準物權(quán)，而非其他權(quán)利的限制了。

（一）市政特許經(jīng)營權(quán)作為一種民事權(quán)利，是一種新型的財產(chǎn)權(quán)

我國有學(xué)者將“企業(yè)授予的特許經(jīng)營權(quán)”界定為，是一種無形財產(chǎn)權(quán)，是指商業(yè)企業(yè)通過政府授權(quán)或者契約的方式所獲得的在特定條件下從事特殊商品或服務(wù)的經(jīng)營的權(quán)利，或是利用授權(quán)人的知識產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營模式等無形財產(chǎn)從事經(jīng)營的權(quán)利。[41]

還有人認為特許經(jīng)營權(quán)是指“由于特許權(quán)人賦予某企業(yè)以從事特許經(jīng)營事業(yè)的資格或能力，而使其獲得的使用特許權(quán)人的商標、服務(wù)標志、商業(yè)名稱等知識產(chǎn)權(quán)或整個經(jīng)營模式來進行商品或服務(wù)營銷的權(quán)利?！?nbsp;[42]

筆者認為，以上幾種表述是從不同的角度對特許經(jīng)營權(quán)進行界定的，都具有一定的合理性與科學(xué)性，但均沒有準確地指出特許經(jīng)營權(quán)的客體。市政特許經(jīng)營權(quán)雖然產(chǎn)生于合同，但它的性質(zhì)卻并非合同權(quán)利，因為特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容、作用機制以及權(quán)利客體都遠非合同所能涵蓋。

對合同來說，債權(quán)人享有的是對債務(wù)人的請求權(quán)，而對特許經(jīng)營權(quán)來講，特許權(quán)人通過與授權(quán)方簽訂合同，他所獲得的不僅僅是與合同中的請求權(quán)相當?shù)臋?quán)利，特許權(quán)人有權(quán)要求政府在特許的期限內(nèi)提供已承諾的各項設(shè)施，包括提供土地使用權(quán)、地上權(quán)，要求簽約方的政府部門不得再投資重復(fù)建設(shè)與之有過度競爭性的另一個項目。雖然基于BOT或相類似的經(jīng)營模式，特許經(jīng)營人對投資建設(shè)的項目不享有所有權(quán)，但他享有特許的經(jīng)營權(quán)及使用權(quán)（尤其是土地使用權(quán)），且該經(jīng)營使用權(quán)在特許期限內(nèi)具有壟斷性；如果出于項目融資的目的，項目公司還可以通過抵押等方式轉(zhuǎn)移自己在特許權(quán)協(xié)議中合法擁有的權(quán)利與義務(wù)。

為避免一味地從抽象進行演繹推理的危險性，我們只能是從具體物權(quán)類型入手來探討始終特許經(jīng)營的法律性質(zhì)，顯而易見，這些帶有用益性及處分性質(zhì)的權(quán)利已經(jīng)超出了合同的涵攝范圍，如果從現(xiàn)行的立法中來尋找類比依據(jù)的話，我們可以看出它與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相似性。

故特許經(jīng)營權(quán)的客體應(yīng)為特許經(jīng)營人的“經(jīng)營資格或能力”。“經(jīng)營資格或能力”是一個很廣泛的概念，該類權(quán)利客體所涉及的資格或能力，既包含明顯的財產(chǎn)利益因素，也有精神利益的內(nèi)容，有學(xué)者將此類客體稱之為正在開發(fā)中的無體財產(chǎn)。[43]

既然特許經(jīng)營權(quán)的取得，是使作為受權(quán)方的企業(yè)獲得從事特許經(jīng)營事業(yè)的資格或能力，這一點與商法上的“市場準入”原則在本質(zhì)上即很類似。因為“市場準入”中的資格或能力與特許經(jīng)營中所面臨的資格或能力問題，除了在產(chǎn)生方式上有所不同以外，其本身的法律意義并無二致。[44]

然而，如果我們作此界定的話，將與傳統(tǒng)的財產(chǎn)性客體的分類方法產(chǎn)生沖突，因為傳統(tǒng)的財產(chǎn)性客體只分為物、行為和智力成果，而經(jīng)營性資信本身是物、行為和智力成果這三者均所不能涵蓋的，因此，確立“智力成果”的上位概念-“無形財產(chǎn)”就成為必然，特許經(jīng)營權(quán)只能以一種新的獨立的無形財產(chǎn)權(quán)存在。正如謝懷拭教授所言，“隨著時代的發(fā)展，民事權(quán)利的種類、各種權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)容都在發(fā)展和變化，民事權(quán)利的體系從而也就不斷的擴張”。[45]

眾所周知，在民法上任何權(quán)利均有其客體，物權(quán)也不例外，物權(quán)的客體當然就是物。不過關(guān)于物的范圍問題在理論上尚存爭議，主要有三種觀點：第一，主張物權(quán)的客體只能是有體物[46]；第二，主張物權(quán)的客觀物既可是有體物，也可是權(quán)利[47]；第三，主張物權(quán)的客體包括有體物及“法律上可得支配的自然力?！盵48]

特許經(jīng)營權(quán)此種不同于傳統(tǒng)物權(quán)客體的無形財產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)決定了它是私權(quán)，是民事權(quán)利體系的有機組成部分，這也正是民事權(quán)利體系不斷擴張的結(jié)果。民法的物權(quán)法不僅是規(guī)范靜態(tài)的財產(chǎn)關(guān)系之法，它還要調(diào)整人利用物的運作，規(guī)定其法律效果。物權(quán)的行駛及其效果，包括各種物權(quán)行使過程中相互制約甚至掣肘及其解決，也是物權(quán)法中非常重要的內(nèi)容。[49]順理成章，特許經(jīng)營權(quán)作為一種現(xiàn)實中確實存在的具體無形財產(chǎn)權(quán)，依據(jù)“物權(quán)法定”原則，當然其必須由民法予以確認。

（二）市政特許經(jīng)營權(quán)本身在法律是一種準物權(quán)

簡單地說，準物權(quán)是以權(quán)利為客體的物權(quán)。仔細研究的話，準物權(quán)其實是一集合概念，包含著一組差異頗大的特殊物權(quán)，其客體難以整齊劃一。[50]物權(quán)及其法律的重心均為不動產(chǎn)物權(quán)，而且主要是土地上的物權(quán)。[51]由于市政特許經(jīng)營權(quán)依附于對不動產(chǎn)的使用與收益，具有類似于物權(quán)的性質(zhì)，它顯然是一種財產(chǎn)權(quán)，但只能是一種準物權(quán)。

如果將特許經(jīng)營權(quán)與一般物權(quán)相比，其差異明顯，主要表現(xiàn)在：

1、在客體的特定性方面，似乎特許經(jīng)營權(quán)有些要求的不那么嚴格；

2、在權(quán)利構(gòu)成方面，特許經(jīng)營權(quán)具有復(fù)合性。其第一方面的權(quán)利為占有一定土地進行建設(shè)之權(quán)；其第二方面的權(quán)利為對建好的市政工程的使用權(quán)；第三方面的權(quán)利為保有市政工程正常運轉(zhuǎn)經(jīng)營之權(quán)。

3、在排他性或優(yōu)先性方面，特許經(jīng)營權(quán)不但具有排他性，也有優(yōu)先性。

4、在權(quán)利是否具有公權(quán)色彩方面，通說主張?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生具有公權(quán)屬性。

5、故在權(quán)利取得方面，自然需要行政特許。

6、在追及效力方面，特許經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)的特殊。

7、在一物一權(quán)主義方面，特許經(jīng)營權(quán)的排他性特別明顯。

8、無疑，特許經(jīng)營權(quán)與礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)相互之間均存在著很大的區(qū)別。

六 結(jié) 論

對物權(quán)或者準物權(quán)的客體立體化，多視角地觀察和界定；對其客體的總體把握，特別是有關(guān)其主客體構(gòu)成分子的性質(zhì)變化的研究，以滿足權(quán)利主義乃至整個社會生活復(fù)雜、高效益的要求。這種多視角模式，或者叫作立體化方法，已成為研究準物權(quán)的趨勢。[52]

綜上所述，市政特許經(jīng)營中包含了多種復(fù)雜的法律關(guān)系，既有政府作為行政主體的行政管理法律關(guān)系，又有作為平等民事主體而形成的民事法律關(guān)系，是兩種性質(zhì)的法律關(guān)系的結(jié)合。而作為核心權(quán)利的市政特許經(jīng)營權(quán)，說到底是一種財產(chǎn)權(quán)利，是一種新型的準物權(quán)。特許經(jīng)營法律關(guān)系中，作為其基礎(chǔ)法律關(guān)系的所謂“特許經(jīng)營權(quán)”的授予，是行政法律關(guān)系，即所謂“行政合同”；而作為其外部法律關(guān)系的大量合同法律關(guān)系，必須明確，其就是主體特殊的民事法律關(guān)系。

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[25] 王名揚著《法國行政法》第311－312頁。

[26] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第49頁。

[27] 王名揚著《法國行政法》，第420－422頁。

[28] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第55頁。

[29] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第57頁。

[30] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第47頁。

[31] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第58頁。

[32] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第57頁。

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[37] 梁慧星著前揭《民法學(xué)說判例與立法研究》（二），第191頁。

[38] 余凌云：《行政契約論》，載羅豪才主編《行政法論叢》第1卷，法律出版社，1998年1月，第198頁。

[39] 余凌云著前揭《行政契約論》，第203頁。

[40] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第5頁。

[41] 楊明、曹明星：《特許經(jīng)營權(quán)：一項獨立的財產(chǎn)權(quán)》《華中科技大學(xué)學(xué)報﹒社會科學(xué)版》2003年第5期。

[42] 楊明、曹明星：《特許經(jīng)營權(quán)：一項獨立的財產(chǎn)權(quán)》《華中科技大學(xué)學(xué)報﹒社會科學(xué)版》2003年第5期。

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[44] 楊明、曹明星：《特許經(jīng)營權(quán)：一項獨立的財產(chǎn)權(quán)》《華中科技大學(xué)學(xué)報﹒社會科學(xué)版》2003年第5期。

[45] 謝懷軾：《論民事權(quán)利體系》，中國法制出版社，2002年7月第一版，第343頁。

[46] 錢明星著：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社1994年版，第23頁。

[47] 高富平著：《物權(quán)法原論》（中）中國法制出版社2001年版，第334－336頁。

[48] 陳華彬著：《物權(quán)法原理》國家行政學(xué)院出版社，1998年版，第50頁。

[49] 崔建遠著：《準物權(quán)研究》，法律出版社2003年第1版，第6頁。

[50] 崔建遠著：《土地的權(quán)利群論綱》，第33頁。

篇5

[關(guān)鍵詞]縣級城市；“切塊設(shè)市”；“整體設(shè)市”；區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

[中圖分類號]F127[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）32-0006-05

1縣級城市發(fā)展的基本特征

1.1縣級城市的基本屬性

1.1.1縣級市的設(shè)立有“切塊設(shè)市”和“整體設(shè)市”兩個路徑

20世紀八九十年代我國曾經(jīng)出現(xiàn)過設(shè)置縣級市的熱潮，縣級市的數(shù)目由1980年的110個增加到1996年高峰時的445個，鑒于大規(guī)模設(shè)置縣級市過程中存在的問題，民政部從1997年暫停大規(guī)模的縣改市，縣級市的數(shù)目保持穩(wěn)定，此后由于市改區(qū)、區(qū)劃合并等原因縣級市的數(shù)目有所減少，到2010年有縣級市370個。設(shè)置縣級市的路徑有“切塊設(shè)市”和“整體設(shè)市”?！扒袎K設(shè)市”是指對于人口大縣，而且還有實力較強的非縣城所在地的鎮(zhèn)，如果具備條件，以實力較強的非縣城所在地的鎮(zhèn)為中心城區(qū)，將周邊一定空間范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出，單獨設(shè)立縣級市?！罢w設(shè)市”就是將一個縣級行政單元整體改為縣級市，即通常所說的“縣改市”。這兩種路徑各有其適用范圍和優(yōu)勢，“切塊設(shè)市”有助于人口大縣的均衡發(fā)展，但其難點是新設(shè)一個縣級建制，容易造成行政機構(gòu)和人員冗余，同時“切塊設(shè)市”的空間劃分也存在一定難處?！罢w設(shè)市”不會增加縣級建制，行政區(qū)劃調(diào)整的難度小，因此，“整體設(shè)市”也就是縣改市是我國縣級市設(shè)置的主要路徑。

1.1.2設(shè)置縣級市的條件主要是縣級范圍內(nèi)的人口密度、就業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求

由于民政部從1997年就暫停了縣改市，目前正式公布的設(shè)市條件仍然是民政部在1993提出的規(guī)定[ZW（DY]國發(fā)〔1993〕38號——國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的通知。[ZW）]，如果符合其條件，可以提請撤縣設(shè)市?？h改市的條件分類設(shè)置，首先是按照縣域范圍內(nèi)的人口密度劃分為超過400人/平方千米 、100～400人/平方千米 和小于100人/平方千米 三類，然后針對每種類型的縣，從縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口規(guī)模、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重、城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度這3個方面設(shè)定了縣改市的標準，此外還規(guī)定特殊情況下設(shè)置縣級市的辦法。1993年出臺的標準與我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實已有很大的差距，部分統(tǒng)計指標如工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)產(chǎn)值等指標也已經(jīng)很難較好地反映區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，亟須調(diào)整，目前關(guān)于如何修訂完善設(shè)置縣級市的條件仍然是相關(guān)領(lǐng)域研究的一個重要話題。但是，相對于指定一些指標和標準，如何合理確定設(shè)置縣級市的目的和程序是更為重要也是分歧更大的議題。

1.1.3縣級市在管轄權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置等方面具有相對較大的自

根據(jù)目前已有的規(guī)定，縣級市在管轄權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置和財權(quán)劃分等方面和普通的縣并沒有根本性的差異，但在部分事項方面可享有相對較大的自。第一，由于相關(guān)法律的規(guī)定，縣級市是由省或自治區(qū)直接管理，而直接管理權(quán)由省、自治區(qū)交地級市“代管”，這主要是由于憲法規(guī)定市只能管轄區(qū)和縣，而不能“市管市”，只有省和自治區(qū)才能管轄“市”。當然通常情況下，地級市對縣級市的“代管”和對屬縣的管理沒有什么區(qū)別，地級市對縣級市實施真正意義上的管理，但是由于隸屬關(guān)系不同以及經(jīng)濟實力較強，縣級市政府向省政府申請到優(yōu)惠政策和較大的經(jīng)濟事務(wù)管轄權(quán)的可能性較大。第二，縣級市屬于縣這一級，這就決定了縣級市政府職能的雙重性，與縣政府的職能重點在農(nóng)村相比較，縣級市除了考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理外，要更多地考慮城市建設(shè)；與市轄區(qū)的職能比較，縣級市政府除了在城市管理、城市規(guī)劃與建設(shè)以及城市社會發(fā)展、社會控制與社會保障等方面有相同的職能外，縣級市政府具有農(nóng)村經(jīng)濟管理職能，而市轄區(qū)的農(nóng)村管理職能較少，縣級市政府要更多地考慮城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)發(fā)展，而市轄區(qū)政府則更多的是與城市經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃及建設(shè)相聯(lián)系。第三，縣改市后在機構(gòu)設(shè)置等方面會有一定的靈活性，尤其是在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市環(huán)境保護等方面的機構(gòu)設(shè)置更加靈活，可以設(shè)置相對較全的機構(gòu)，在有的情況下，還可以申請到城市建設(shè)費用的財政補助。第四，縣改市后在城市總體規(guī)劃編制的范圍方面可以擴大到全部行政區(qū)范圍，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標準等方面也會有所提高。當然應(yīng)該注意到隨著縣域經(jīng)濟和縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣級市與普通縣在城市規(guī)劃和城市建設(shè)機構(gòu)的設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準等方面的差異已大幅縮小。

1.2縣級城市的經(jīng)濟發(fā)展具有較明顯的城市經(jīng)濟特征

縣級市除了在管理方式和實行政策有其特點外，縣級市的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與普通的縣比較起來，體現(xiàn)出更為明顯的城市經(jīng)濟特征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更為發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平更高，但和其他類型的城市（如地級市、省會城市）比較起來，縣級市則在很多方面處于不利的地位。

1.2.1縣級市的第二產(chǎn)業(yè)比重最高，工業(yè)化的勢頭最強

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人均GDP來觀察市轄區(qū)（不含直轄市所設(shè)的市轄區(qū)）、縣級市和普通縣之間的差異（詳見表1），顯然，在所有的縣級行政單元中，與普通縣相比較，縣級市的一產(chǎn)比重要低約10個百分點，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，而在這3類縣級行政單元中，縣級市的第二產(chǎn)業(yè)比重最高，達到了55%，而市轄區(qū)和普通縣的二產(chǎn)比重均低于50%，這說明縣級市目前正在經(jīng)歷一個工業(yè)化的過程。而與之相比，市轄區(qū)的服務(wù)業(yè)則發(fā)達得多，第三產(chǎn)業(yè)占比高出縣級市和普通縣15個百分點以上。2010年縣級市的人均GDP水平為3.55萬元，比市轄區(qū)的4.92萬元低，但卻比普通縣1.76萬元的水平高出一倍，這也從一個方面反映了城市經(jīng)濟比以農(nóng)村經(jīng)濟為特色的縣域經(jīng)濟更有活力。

1.2.2縣級市的人口密度和人口規(guī)模低，集聚程度有待提高

城市規(guī)模和城市密度是影響城市經(jīng)濟效率的重要因素。大的城市規(guī)模擁有更多的勞動力資源，對產(chǎn)品和服務(wù)的需求旺盛，具有發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的潛力，除此之外擴大城市規(guī)模還能帶來更多優(yōu)勢，例如生產(chǎn)率的提高。當然必須對城市進行良好的規(guī)劃，如果在擴大城市規(guī)模的過程中沒有進行合理的規(guī)劃，大的城市規(guī)模反之會阻礙城市的競爭力。一個明顯的例子就是城市交通體系的建設(shè)，如果沒有建立一個有效的城市交通網(wǎng)絡(luò)，則會造成道路擁堵和城市管理混亂，這些都會損害城市的競爭力，反而不利于規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番會為城市帶來2%～4%的生產(chǎn)率的提高。例如香港市區(qū)的高人口密度保證了公共交通體系的全面和有效。OECD的專家認為，這為快速增長的中國城市提供了一個良好的建議，中國城市不應(yīng)只關(guān)注于其規(guī)模的擴大，而更應(yīng)重視城市運行效率和城市人口密度的提高。

但是與其他類型的城市相比較，縣級市的城市人口密度和總?cè)丝谝?guī)模都偏低，按照城區(qū)的總?cè)丝趤砗饬砍鞘幸?guī)模，縣級市的平均規(guī)模與地級市和省會城市相去甚遠，只有地級市規(guī)模的21.5%、省會城市規(guī)模的6.2%。無論是按照城區(qū)面積還是建成區(qū)面積來考察，縣級城市的人口密度都要小于地級市和省會城市，尤其是按照城區(qū)面積計算的縣級城市人口密度只有省會城市的596%、地級市的81.6%?？h級市目前的城市人口密度還有很多的提升空間。

1.2.3縣級市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于其他類型的城市

縣級市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括城市公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，雖然地級市的教育和醫(yī)療設(shè)施都要優(yōu)于縣級市（如地級城市的人均擁有的教育和衛(wèi)生資源比縣級市要高10%～20%），但由于地級城市的教育和醫(yī)療設(shè)施尤其是醫(yī)療設(shè)施覆蓋全市域，無法直接得到結(jié)論，但縣級市的城市公用設(shè)施差異則可以較為清晰地反映出各級城市間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后。表3列出了不同類型城市各項城市共用設(shè)施之間的差異，由表3可以看到，縣級市在城市共用設(shè)施建設(shè)方面滯后較多。例如縣級市的燃氣普及率明顯低于其他類型的城市，建成區(qū)的綠化覆蓋率也顯著低于其他兩類城市的狀況。

1.2.4縣級市經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差異很大

我國縣級市所處的地域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等各方面具有較大的差異，表現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面，則是縣級市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距很大。表4描述了縣級市在人口、GDP以及人均GDP 3個方面的差異，可見縣級市的人口規(guī)模、GDP和人均GDP的差距分別達到了78、230和34倍，如此大的差距表明難以為縣級城市的發(fā)展制定一個統(tǒng)一的策略和措施。

2縣級城市發(fā)展的新動向

2.1區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來新的機遇和挑戰(zhàn)

繼高速公路之后，高速鐵路的發(fā)展給人民的生活和工作方式正在帶來巨大影響。我國的高速鐵路里程已超過1萬千米 ，位居世界首位，高速鐵路既可以帶來地區(qū)發(fā)展的集聚效應(yīng)，也可以產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，不利于個別地區(qū)的發(fā)展，拉大地區(qū)間的差距。通常而言，已經(jīng)擁有較強競爭地位的特大城市和大城市比較容易分享到高鐵的積極效應(yīng)，而部分縣級市由于公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，高速鐵路產(chǎn)生的正面效應(yīng)則較弱，甚至有可能加速產(chǎn)業(yè)和人口的外流，這就給部分縣級城市的發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

因此，從縣級城市的發(fā)展來看，需要發(fā)揮自身優(yōu)勢，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，有效利用高速鐵路經(jīng)停帶來的時空距離的縮短，成為城市網(wǎng)絡(luò)中的重要環(huán)節(jié)，才能借助高速鐵路的作用發(fā)展起來。否則就會在與沿線城市激烈競爭中失去優(yōu)勢。

2.2城市地產(chǎn)開發(fā)向包括縣級城市在內(nèi)的中小城市轉(zhuǎn)移給縣級城市的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)

近年來，由于房地產(chǎn)調(diào)控使一線城市的土地供應(yīng)受限，信貸收緊，房地產(chǎn)開發(fā)門檻提高，而包括縣級城市在內(nèi)的中小城市的樓面地價低，房地產(chǎn)開發(fā)加快了向二線、三線城市的布局和轉(zhuǎn)移，部分縣市房價、地價出現(xiàn)了較快上漲，房地產(chǎn)開發(fā)升溫?？h級城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然有助于縣級城市經(jīng)濟社會的發(fā)展，在一定時間內(nèi)，帶動了城市的經(jīng)濟發(fā)展，但應(yīng)該看到如果縣級城市的房價上漲過快，其危險性比之大城市更大。一者縣級城市的購房者基本上為自住，投資目的較少；二者縣級城市的居民收入普遍較低，就業(yè)更不穩(wěn)定；三者是用在外務(wù)工多年的積蓄進行購房，如果出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，既容易讓縣級城市居民難以承受，同時如果出現(xiàn)房價大幅上升后急劇回落的情況，也可能使居民的家庭財產(chǎn)出現(xiàn)縮水，多年外出打工的積蓄減少，危及社會穩(wěn)定。

2.3生態(tài)城市建設(shè)給縣級城市帶來新的發(fā)展?jié)摿?/p>

生態(tài)城市建設(shè)是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有助于我國建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會，相對于大城市，在較小的行政區(qū)域范圍內(nèi)進行改革和創(chuàng)新，可以最大限度地減少試錯成本，取得改革成效，為全國生態(tài)城市建設(shè)的全面推進提供示范。從目前生態(tài)城市的建設(shè)實際看，縣級城市發(fā)揮著重要的作用，在我國已命名的6個國家級生態(tài)城市全部為縣級城市[ZW（]分別為江蘇的張家港市、常熟市、昆山市、江陰市、太倉市和山東的榮成市，見中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院（2012）。[ZW）]。

2.4“省直管縣”的改革將減少縣級市與普通縣的體制差異

2003年之后我國逐步推行的“省直管縣”，到2012年年底完成財政的省直管縣?！笆≈惫芸h”有利于減少行政層級，減少行政成本，緩解縣級財政困境等，但是對省級的管理效率以及地級市的發(fā)展都還存在挑戰(zhàn)。按照“省直管縣”的思路，除了首先在財政上實現(xiàn)省直管縣外，還要逐步在人事制度等方面實行直管。隨著“省直管縣”改革的推進，縣級市與普通縣在管理體制上的差異將逐步縮小，縣級市在體制上的特殊性將不復(fù)存在。至于“省直管縣”對于縣級市發(fā)展的影響還需要具體條件和目的予以分析，從縣級市的發(fā)展路徑來看，是擴權(quán)強縣還是擴容強市（地級市）對縣級市發(fā)展的影響較大，按照“省直管縣”的思路，是擴權(quán)強縣（包括縣級市），這樣將減少對于縣級單元的行政管理層級，有利于推動縣級市的發(fā)展。但是也應(yīng)該看到由于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城市群的形成，擴容強區(qū)也是促進中心城市或者節(jié)點城市發(fā)展的一個思路，如果是擴容強市的話，則會加快縣（市）改區(qū)的步伐，的確最近一兩年還是有較多的縣（市）改區(qū)的，例如2011年江蘇徐州的銅山縣改為銅山區(qū)、2012年蘇州的吳江市改為吳江區(qū)等。

擴權(quán)強縣還是擴容強市（地級）要根據(jù)縣（市）域經(jīng)濟的相對獨立性來劃分，如果是鼓勵相對獨立的發(fā)展，則需要擴權(quán)強縣，如果是鼓勵融入城市群或者做大區(qū)域中心城市，則需要擴容強市。

3制約縣級城市發(fā)展的因素

3.1縣級城市與區(qū)域大型城市和核心市場間的距離比較遠

有很多的研究表明，我國經(jīng)濟活力比較強的地區(qū)和城市具有較高的集聚度（陸銘，2010），相對集中在大城市、省會城市以及沿海地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展實力強，也比較活躍。新經(jīng)濟地理學(xué)的相關(guān)理論也表明與市場重心的距離是影響一個區(qū)域或城市經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，距離市場重心越遠，區(qū)域或城市的經(jīng)濟發(fā)展難度越大。從我國縣級市發(fā)展的歷程看，我國許多發(fā)展較快的縣級市除了特定的資源稟賦外，通常距離大中城市、沿海地區(qū)的距離比較近，如江蘇、浙江的諸多縣級市以及中西部地區(qū)距離省會城市比較近的城市，如湖南的瀏陽市等，而發(fā)展得比較慢的縣級市則通常難以享受到大城市的輻射作用，距離中心市場也比較遠，如湖南省的洪江市、津市等縣級市，在改革開放后很長一段時間內(nèi)的增長緩慢，其經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)大大落后。

3.2部分縣級市的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠

多種原因?qū)е铝宋覈糠挚h級市的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，城市活力不夠。有的縣級市屬于老工業(yè)基地，當初設(shè)市是在計劃經(jīng)濟條件下，國家不是完全按照經(jīng)濟合理的原則安排產(chǎn)業(yè)布局，在一些發(fā)展基礎(chǔ)比較弱的地區(qū)布置了大量的工業(yè)，也相應(yīng)地設(shè)置了縣級市。這些老工業(yè)基地性質(zhì)的城市在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)位選擇不合理、與國際市場以及國內(nèi)主要市場不能發(fā)生有效的聯(lián)系，缺乏競爭力。有的縣級市屬于資源型城市，當初設(shè)市主要是為了開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，隨著資源開采強度的增加，資源開采難度增加，資源趨于枯竭，城市的可持續(xù)發(fā)展碰到了難題，城市的活力大幅下降。有的縣級市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，不能隨著市場的變化進行調(diào)整，導(dǎo)致城市的產(chǎn)業(yè)贏利能力差、利潤水平波動大，城市經(jīng)濟的發(fā)展不穩(wěn)定。

3.3縣級市的人口密度和人口規(guī)模偏低，難以發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢

如前所述，城市的人口密度與人口規(guī)模是影響城市經(jīng)濟運行效率的重要因素，而縣級市的人口密度和人口規(guī)模遠遠低于省會城市和其他地級市，在所有類型城市中是最低的，不能充分發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢，這嚴重制約了縣級市經(jīng)濟社會的發(fā)展，也不利于提高縣級市土地、能源等資源的利用效率。按照2010年的統(tǒng)計，我國縣級市的城區(qū)總?cè)丝谛∮?0萬的有47座，另外有166座縣級市的城區(qū)總?cè)丝谠?0萬～20萬，規(guī)模偏??；而從城市的人口密度來看，縣級市建成區(qū)的人口密度也小，2010年約有262座城市的建成區(qū)人口密度在每平方千米 1萬人以下，其中有20座城市的建成區(qū)人口密度不到每平方千米 5000人，最低的只有約2000人，這基本上與美國大中城市的人口密度接近，城市的集聚程度明顯偏低。

3.4縣級市的基礎(chǔ)設(shè)施落后使其過早出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁堵等問題，削弱了縣級市的承載能力

交通擁堵是目前全國凸顯的“城市病”之一，原來基本專屬于大城市，近年來已有向部分中小城市蔓延的趨勢，一方面是中小城市的機動車輛增加較快，現(xiàn)有的道路設(shè)施難以滿足行車需求，另一方面中小城市的交通管理落后，各種車輛混行?？h級市的環(huán)境污染問題也在逐步凸顯，部分高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移帶來了環(huán)境污染，同時部分縣級市的固體垃圾處理、污水處理設(shè)施非常欠缺，已有設(shè)施的運行成本高，而正常的收費機制難以建立和執(zhí)行，造成了部分縣級市的固體垃圾和污水處理等環(huán)境問題突出?？h級市存在的環(huán)境污染和交通擁堵等問題降低了其承載能力，不利于吸引人口的集聚，更不用說對于生活環(huán)境要求較高的科技、經(jīng)營人才的集聚，制約了縣級市的發(fā)展。

3.5政府按照城市行政級別配置資源加大了縣級城市獲取發(fā)展資源的難度

我國很多公共資源和公共物品的配置具備按照城市行政級別優(yōu)先配置的特征，這導(dǎo)致了很多資源向大城市集中，例如高校、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、科研以及文化機構(gòu)基本上集聚大城市，中小城市和縣級市獲取類似資源的難度很大，其實按照政府公共資源應(yīng)該較為均衡配置的要求，應(yīng)該有較多的公共資源向包括縣級市在內(nèi)的中小城市傾斜。對于經(jīng)濟資源，由于我國的政府機構(gòu)動員各種要素和資源的能力較強，而且基本上是政府的層級越高，其動員能力越強，這樣就出現(xiàn)了越是行政層級高的城市，其所獲得的各種經(jīng)濟資源越多，例如更多的金融信貸支持、更多的土地指標支持、更多的財政資金支持等。有很多研究都表明，包括縣級市在內(nèi)的縣級財政是省、地級市、縣這三級政府層級中最困難的，由于沒有穩(wěn)定可靠的稅收來源，不僅嚴重缺乏公共設(shè)施的建設(shè)資金，甚至連維持基本公共服務(wù)的資金還需要大量的轉(zhuǎn)移支付。目前按照行政層級來配置公共資源、財政資金、土地指標、大型項目以及信貸支持的機制嚴重削弱了縣級市獲取發(fā)展資源的能力，制約了縣級市的發(fā)展。

4促進縣級城市發(fā)展的建議

4.1分類指導(dǎo)，突出特色

我國縣級城市的差異很大，既有自然地理和環(huán)境的差異，也有經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模、與中心城市的聯(lián)系等方面的差異，因此縣級市的發(fā)展不能概而論之需要分類指導(dǎo)，突出特色。在自然地理和環(huán)境方面，可以劃分為平原市、丘陵市和山區(qū)市，根據(jù)不同的自然地理特征，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等方面給予不同的安排，尤其是對于丘陵地區(qū)和山區(qū)的縣級市，一定要在加強水土保持、防治自然災(zāi)害的前提下發(fā)展經(jīng)濟，同時要發(fā)揮地區(qū)的特色自然資源優(yōu)勢，突出特色，搞好特色經(jīng)濟。在經(jīng)濟發(fā)展水平方面，可以劃分為經(jīng)濟發(fā)展水平較高和經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的縣級市，其中經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣級市大都集中在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，與國際市場的聯(lián)系緊密，經(jīng)濟的外向程度高，產(chǎn)業(yè)的競爭力較強，但是也應(yīng)該看到這些城市的要素成本上升較快，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力大，對于這一類城市應(yīng)以通過鼓勵轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高創(chuàng)新能力為主要發(fā)展目標。至于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣級市則以中西部地區(qū)的城市為主，這些城市面臨的發(fā)展瓶頸較大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較弱，生態(tài)環(huán)境承載力較差，城市的基礎(chǔ)設(shè)施也很不完善，這一類城市在加大支持力度的前提下，完善城市和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，加大吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度，逐步夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在交通條件、與中心城市的距離等方面，則可以將縣級市劃分可以融入大中城市群和需要相對獨立發(fā)展兩類，其中距離大中城市群的距離比較近、與其經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密的縣級市，則應(yīng)該通過區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及體制上的改革，加強縣級市與大中城市群聯(lián)系的緊密程度，鼓勵縣級市融入大中城市群協(xié)同發(fā)展。而對于距離大中城市群比較遠、發(fā)展的獨立性比較強的縣級市，這類城市通常還具有一些特殊政策意義，例如邊疆城市等，對這類城市應(yīng)該加大扶持力度，給予專項支持，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套方面給予單獨安排。

4.2擴大規(guī)模，提高密度

阻礙縣級市發(fā)展的一個因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負擔較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠，因此促進未來我國縣級市發(fā)展的一個重要方向就是擴大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟效率的提高。當然縣級市城市規(guī)模的擴大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障。擴大縣級市的規(guī)模，提高其人口密度也是與新型城鎮(zhèn)化的要求相適應(yīng)的，因為目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要促進人口的真正城市化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠真正在城鎮(zhèn)落下來，這將不可避免地會擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，提高城市密度。因此，這就要求政策方面要擴充縣級市的權(quán)限，加快戶籍制度、公共服務(wù)和資源的配置機制、土地管理制度以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資制度等方面的改革，加大促進人口、土地和資金等要素向城市公平合理流動的力度，同時可以適當考慮給予專項資金支持，吸引優(yōu)秀人才向縣級市流動，推進大中小城市交通、通信、供電、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，提高縣級市對周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和公共服務(wù)方面的輻射帶動作用。

4.3理清思路，加快縣（市）區(qū)劃調(diào)整

我國從1997年開始就停止了大規(guī)模“縣改市”的做法，從此，我國城市的數(shù)目基本上是處于逐步減少的狀態(tài)，現(xiàn)在隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，原有的城鎮(zhèn)設(shè)置已經(jīng)很難滿足現(xiàn)實的需要，迫切需要加快縣級行政單元的區(qū)劃調(diào)整。由于對于城市的性質(zhì)以及縣級管理體制的不同認識，目前對加快設(shè)市進程有兩種不同的理解，第一類觀點認為城市與鄉(xiāng)村在生產(chǎn)生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質(zhì)，應(yīng)該借鑒西方國家劃分城市增長邊界的做法，按照“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”的原則創(chuàng)新設(shè)市模式，在縣級行政單元設(shè)置城市，通俗地講就是實行“縣管市”。另一類的看法認為我國的現(xiàn)實管理體制完全不同于美國等國家的管理體制，沒有必要再人為地劃分城鄉(xiāng)管理界限，搞縣內(nèi)設(shè)市的做法，可以嘗試恢復(fù)原來的“縣改市”做法。本文認為，搞“縣管市”的做法，雖然看起來是分清了城鄉(xiāng)之間的界限，有利于限制城市空間的無序擴張，但也應(yīng)該看到這種城鄉(xiāng)分治的做法并不符合我國的行政管理制度，在一定程度上也與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應(yīng)。本文認為比較穩(wěn)妥的做法是在繼續(xù)穩(wěn)妥推進“省直管縣”改革的前提下，適當恢復(fù)“縣改市”，同時對于人口大縣和縣級市，在設(shè)市條件成熟的地區(qū)，搞“切塊設(shè)市”，逐步增加縣級城市數(shù)目，促進縣級城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。

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